小城鎮建設：加快城鎮化的重要一環

周明

黨的十八屆三中全會提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村協調推進。近期，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出，有重點地發展小城鎮，對促進各類城市群協調發展具有重要作用。當前，推進我省小城鎮建設對實現現代化、解決“三農”問題、促進產業轉型升級和區域協調發展具有重要意義。

小城鎮建設的意義

小城鎮是以聚集各種生產要素和發揮各項服務功能為特征的地域系統，具有功能城市化、規模小型化、與農村經濟發展聯系緊密化等特點，與農民變身市民、經濟轉型升級、公共產品供給、社會綜合治理創新等有著千絲萬縷的聯系。

第一，推動小城鎮建設，有利于緩解農村人口和勞動力轉移。從現在起到2020年我國進入現代化，將有約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，我省將轉移450萬左右農村人口。讓現有的城市全部接納這些農村人口，將遠遠超出城市的綜合承載力，并帶來一系列社會問題。小城鎮是大中小城市統籌發展的堅實基礎，不僅能夠有效吸納農村人口和勞動力轉移，分流大中城市發展的壓力，為農民工變身市民創造條件，而且能夠為小城鎮自身發展增加動力，再通過小城鎮的繁榮帶動農村經濟的繁榮和社會穩定，實現社會效益最大化。

第二，推動小城鎮建設，有利于促進各類生產要素流動和有效配置。小城鎮化的過程就是人口轉移、產業聚集、各種生產生活要素充分流動的過程。推動小城鎮建設，有利于土地、資金、技術、勞動力等生產要素有序流動、充分激發市場的活力，實現資源配置最優化。比如，我省各地區經濟發展不平衡，通過小城鎮的建設和發展，可以有效推進大別山、武陵山、幕阜山等地區的整體扶貧開發，推動落后地區與發達地區的要素流通和優勢互補，讓青山綠山變成金山銀山。

第三，推動小城鎮建設，有利于擴大內需和產業結構轉型升級。2012年，我省縣域經濟已占全省經濟總量的54%，小城鎮板塊更是功不可沒。小城鎮的建設，能夠讓所吸納農業剩余勞動力向第二、三產業轉移，推動人口集聚、生活方式的變革和生產性服務需求的擴大，實現三次產業的聯動、社會分工的細化和資源的最優配置，促進小城鎮企業上規模、提檔次，從而推動經濟的快速增長和產業的轉型升級。

第四，推動小城鎮建設，有利于實現城鄉一體化發展。我省區域發展不平衡、不協調現象日益嚴重，各地對資源、環境承載力不同，發展方式和發展要求不同。小城鎮處于城鄉接合部和城鄉融合的交匯點，能夠提供更多的土地、勞動力和環境的承載力。在資源和環境承載力較強的地區，加快小城鎮建設的進程也是中小城市變為大城市的成長發育過程，這有利于培育新的增長極，推進經濟增長和市場空間的梯次拓展，推動人口經濟布局更加合理、區域發展更加協調，形成城鄉商品流通一體化、城鄉工業布局一體化、城鄉建設一體化，進而實現城鄉一體化發展。比如，我省仙洪新農村建設實驗區和竹房城鎮帶城鄉一體化試點在這方面具有很好的示范效應。

第五，推動小城鎮建設，有利于促進社會治理創新。城鎮化是農民市民共享現代化發展成果的重要途徑。通過小城鎮建設，帶來的項目和資金，既能提高生產效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升公共服務水平和生態環境質量，為小城鎮社會治理創新提供充足的資金來源和環境保障。隨著城鄉一體化的發展，城鄉二元結構矛盾將逐步化解，居民參與社會治理的積極性將不斷提升，自我管理和服務的多元化社會治理結構也將不斷形成，這些不僅有利于維護社會公平正義、消除社會風險隱患，更有利于促進社會治理的創新。

我省小城鎮建設的現狀

我省小城鎮建設取得了十足的進步，縣域經濟比重達到53.8%，已經占據半壁以上份額，小城鎮也成為最具有發展潛力和活力的區域，我省城鎮化率已經由1978年的15.09%提高到2013年的54.5%，城鄉一體化試點城市鄂州2012年城鎮化率已超過60%。但由于歷史遺留問題和現行體制機制障礙，我省城鎮化過程，小城鎮的建設仍然存在許多困難和問題。

一是區域發展差異明顯。由于體制機制的障礙、規劃引導的不科學及一些復雜的歷史原因，我省小城鎮發展呈現出發展不平衡、不協調的現象。一些小城鎮區位交通便利，資源豐富，產品富饒，經濟發展的速度就快一些；反之，經濟發展速度就慢、塊頭就小一些，形成區域經濟發展的不平衡。區域規劃水平差異大。有些建制鎮的行政區劃與發展不平衡，建制規模偏小、布局不合理。比如，長江江漢沿線、國道省道沿線的小城鎮平均間距只有6公里左右，布局過于緊密；而西南、西北等地有些鄉鎮平均距離超過40公里，布局過于分散。區域經濟水平差異大。在歷史中由于自然、政治和社會因素的積累，逐步形成了區域經濟發展水平差距現象。區域經濟結構差異大。一些資源和環境承載力強的小城鎮工業基礎薄弱，產品附加值低，增值能力弱，致使資源優勢難以轉化為經濟優勢，第三產業發展相對滯后。而一些經濟基礎較好的小城鎮，工業化程度高，產品的科技含量高，附加值大，這是區域經濟結構的不同導致經濟發展的不平衡。人民生活水平差異大。由于人民的收入、消費觀的不同，我省各地區人民的消費水平也有較大的差異，各地區消費需求對經濟增長的拉動作用也存在差異。

二是產業支撐后勁不足。近年來，我省立足內需前沿陣地優勢，搶抓長江中游城市群發展機遇，工業經濟得到了迅猛發展。但是一些小城鎮工業產業的發展卻不盡如人意，普遍沒有高新技術產業、新型產業和優勢產業作支撐，往往工業的支撐、聚集、輻射和帶動能力不足，小城鎮鎮域工業和項目普遍存在規模小、鏈條短、產業配套能力差、層級低的問題，導致小城鎮經濟實力不強，吸納勞動力就業能力偏弱。小城鎮產業支撐的不足和財政資金的緊張，又造成其公共服務質量、基礎設施建設、民生保障等措施的滯后，從而陷入“一個地方的貧窮是因為它的貧窮”怪圈。

三是二元結構依然存在。目前，農業生產力水平低下和競爭力缺乏的問題依然制約著農村的發展和農民收入的提高，農民人均純收入增長比例落后于城市人均可支配收入增長比例。2000年，我省城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收的之比為2.43：1，而2013年，我省城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收的之比為2.58：1，差距不斷加大。城鄉之間戶籍制度壁壘制約了農村與城市在教育、醫療等民生類資源的配置制度，造成農民和市民在享受各類公共服務和公共產品時差別巨大，形成產城融合不緊密、產業集聚和人口集聚不同步、城鎮化滯后于工業化的現象。

四是資源環境日趨緊張。一些地方片面追求經濟發展的速度和規模，一些小城鎮唯GDP發展，粗放式、掠奪式發展，高污染、高能耗項目匆匆上馬，對環境破壞和資源消耗嚴重。一些地方在城鎮化發展過程中，沒有經過科學調研和規劃，盲目“圈地”造新城，照搬城市小區模式建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統居住和田園風光，對城鎮建設搞“攤大餅”式發展，造成城鎮分布不合理，城市內部分工協調不暢通，土地集約、產業集群效應沒有很好的發揮出來，鄉土特色和民俗文化等優勢文化資源嚴重流失。

五是社會治理難度增加。大量的農村人口進城，不僅讓小城鎮缺少了新型工業化發展的勞動力，更是對小城鎮的社會治理帶來巨大壓力。大量留守老人、留守婦女、留守兒童等特殊群體，急需在生產生活、社會保障、情親關懷等方面得到幫扶救助。加上農村基礎設施薄弱、交通不便，上級惠民政策、便民服務措施等急需落實，一些小城鎮的人民群眾利益訴求及社會治安等問題急需解決，稍有遲緩及溝通滯障，就有可能發生嚴重的社會問題。

推進小城鎮建設的對策建議

隨著工業的轉型升級和城鎮化步伐的加快，小城鎮的建設成為解決農民市民化轉變、資源配置市場化發展、公共服務均等化供給、社會治理民主化實施的重要載體。

一是小城鎮社區建設園林化。堅持以人為本，規劃設計應體現生態文明、綠色低碳、節約集約等要求，充分體現小城鎮的多樣化和特色化，讓綠色生產、綠色消費成為小城鎮新社區經濟生活的主流，不斷提高節能產品、再生利用產品和綠色建筑比例，倡導簡潔舒適的交通系統、適應居住的綠色建筑和健康理性的生活方式，真正實現綠樹成蔭、花草成林，生態和環境保護良好的現代化新社區。

二是小城鎮農民身份市民化。新型城鎮化過程中，要避免“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的現象。應按照社會發展規律和市場經濟規律，合理引導人口流動和農民進入小城鎮，有序促進農業轉移人口市民化、居民就業多樣化，穩步推進小城鎮基本公共服務全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。

三是小城鎮要素配置市場化。我省城鎮化是在人口眾多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，這決定了推進我省小城鎮建設必須從現階段這個最大實際出發，遵循城鎮發展規律，讓市場成為推動資源有效配置的最重要手段，有序推進各種生產要素有序流動，深化土地制度改革，推動農村土地確權，促進土地流轉、集約用地，改變過去傳統粗放的城鎮化模式，真正實現產業結構、就業方式、環境保護、資源利用等一系列由“計劃經濟”向“市場經濟”的轉變。

四是小城鎮居民就業多元化。小城鎮的就業狀況應該體現出因地制宜、靈活多樣的特點。就業方式不能籠統一刀切，強制村民“洗腳上岸”、“離村進城”，應體現出地域特色和多元化特點，這樣才能最廣泛、最大限度地增加居民就業。比如，孝感小城鎮建設的代表模式：以春暉集團為龍頭，把農民組織起來，農民以土地入股到龍頭企業，農民每年按股分紅，每月領固定報酬，統籌房屋居住，形成社區模式管理。

五是小城鎮公共服務均等化。公共服務和公共產品供給均等化是城鄉一體化的重要目標之一。要進一步完善城鄉基礎設施建設，加快社會事業的發展，特別是在教育、醫療和文化等服務方面水平的提升，積極推進戶籍制度改革，破解城鄉二元體制結構。要結合小城鎮的區位經濟等特點，堅持優勢資源和市場要素向民生領域集中、集聚，不斷增強小城鎮保障和民生改善的能力，實現公共服務便利化、均等化。

六是小城鎮社會治理民主化。積極創新小城鎮社會治理工作，有利于建立和完善以政府管理為主導、各社會組織廣泛參與、民眾自我管理和服務的多元化社會治理結構。在小城鎮建設與治理中，政府應充分調動基層積極性，大力發展基層民主政治，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，著力培養社區的自治能力，形成以居民自我管理和服務為典型特征的自主系統。

（作者單位：省委政研室）