土地產權永佃制：釋放中國經濟增長長期紅利

劉成玉，經濟學博士，教授，四川省榮縣人，現為西南財經大學中國西部經濟研究中心教授、農業經濟管理專業碩士生導師，MBA項目指導教師，工程碩士指導教師，農業推廣碩士指導教師，農業經濟學專業博士生導師，人口、資源與環境經濟學專業博士生導師，應用經濟學流動站和理論經濟學博士后流動站合作導師。研究領域涵蓋 “三農”問題、資源與環境問題、宏觀經濟、教育經濟與管理等，先后主持、參與課題研究項目48項，其中20余項研究成果獲得各種學術獎勵，出版著作10部，發表學術論文150余篇。

中國的土地產權制度在主體界定、排他性、安全性、可執行性及可轉移性等方面存在嚴重缺陷，進而導致土地資源粗放低效利用和閑置浪費、土地數量和質量不可持續、危害糧食安全和生態安全、嚴重社會不公和社會不穩等問題出現。中國的土地產權制度改革既為形勢所迫，更能迸發長期增長紅利。中國土地產權制度改革的未來模式是國有基礎上的永佃制，現實舉措是縮小征地范圍、規范征地程序、提高補償標準，通過政策性銀行和保險服務，解決農村土地抵押貸款問題。

20世紀70年代末以來，通過市場化改革，中國經濟實現了30余年持續高速增長，經濟總規模躍居全球第二，2013年全國人均GDP達到了6700美元。國人還來不及品味跨入中等收入國家行業的幸福感，卻又產生了落入“中等收入陷阱”的憂慮。事實上，支撐中國經濟增長的“人口紅利”“環境紅利”（包括環境容量的合理利用和過度透支）和“勞工紅利”（指由于各種原因造成的低工資、低福利和低保障）不僅已經消失殆盡，而且在這些方面的長期欠債正在加緊清算（如環保、養老等），過去已經進行的市場化改革所釋放的經濟增長勢能已成強弩之末。要跨越“中等收入陷阱”，實現中國經濟長期繁榮，既需要尋找新的增長點，更需要潛入深水區“摸石頭”，通過重大領域、關鍵環節的市場化改革迸發強勁的增長勢能，釋放改革的長期紅利。目前需要改革的領域很多，包括國企改革、收入分配制度改革、戶籍制度改革等。但本人認為，對中國未來經濟增長和總體福利影響最為基礎、最為持久的改革將是土地制度改革。通過理順土地產權制度，中國的經濟再保持30年的高速增長并不是問題，土地制度改革將是最大的制度改革釋放點，當然也是最困難的改革領域。

土地產權制度績效評價標準

在經濟學上，產權范疇包括所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等要素，其中，所有權是基礎和核心，處置權尤其是終極處置權或者才是人們真正關心的產權要素。現代產權理論和產權治理實踐均證明了上述產權要素是可以分離的，單一的產權權能也都發揮一定的效率，但脫離了所有權的產權是不完整的產權，避開所有權來探討土地產權問題，猶如隔靴搔癢，只改革經營權、使用權和收益權等土地產權的外圍權利，只能治標，難以治本。

在文明社會，土地產權績效應該是土地資源（資產）的開發利用能夠給社會帶來的符合人類需求和社會發展的“正效果”或者有效產出。如果產生出了環境污染、社會不公等“負效果”，那么就應該從總產出中扣除，類似“綠色GDP”。從績效產生的過程來看，法治與社會公平是考察土地產權制度績效的基礎視角。

評價一種土地產權制度是否有績效，主要從四個方面展開：

標準1：土地資源是否得到了優化配置。首先是現有土地資源是否得到了充分利用，這是開發利用率的問題。其次是是否用到了最能發揮作用和體現價值的地方，這是開發利用效果的問題。中國的土地資源高度稀缺，每一寸土地都應該得到優化利用。市場化是土地資源配置優化的先決條件，而市場化的前提是產權主體界定明晰化。

標準2：土地資源利用是否可持續。我們這代人留給子孫賴以生存的土地不僅數量要充足，質量也要可靠，切不可“吃祖宗飯，斷子孫路”。而可持續利用的關鍵在于集約和節約利用。要節約利用，就必須明晰土地產權，使土地所有者具有主動保留未來利用土地的動力或者積極性；要集約利用，就必須讓使用者以市場化手段獲取土地資源，通過付出相應的成本與代價，賦予開發利用者集約和節約利用的壓力，如果是超低價甚至倒貼本的工業劃撥用地，再低效再浪費，使用者也不會心疼，比如 2010年全國工業用地價格只有商業用地價格的11.8%，華東地區僅為6.31%。當然，如果覺得土地產權不穩定、不安全，那么開發利用者既不會節約，也不會集約，一般會選擇掠奪式粗放經營。

標準3：產權制度的運行成本和代價。包括土地產權交易（流轉）、土地資源開發利用的談判成本、決策成本和監督成本等。相對于個人產權而言，多重產權的土地制度一般運行效率更低，運行成本更高。

標準4： 社會公平與法制。這是當代社會有序運行所遵守的共同價值準則，也是評價土地產權制度效率的底線。任何良好的動機都不成為剝奪他人的理由，違反憲法，嚴重損害社會公平所獲取的土地產出效率，有違發展宗旨。

中國土地產權制度績效評價

依據上述四個績效評價標準對現行中國土地產權制度績效作出的實證評價：

評價1：土地資源配置效率低下

一是建設用地過度占用，利用粗放。有資料顯示，目前我國城鄉建設用地約24萬km2，城市人均建設用地133多m2，遠高于發達國家82.4 m2和發展中國家 83.3 m2的平均水平。即使是人口高度密集的北上廣等一線城市，其人均城市用地也數倍于開羅、巴黎和首爾等國外大城市。本世紀前10年，我國城市用地規模增長彈性達到了1.98，遠遠超出了1.12的合理水平，土地城鎮化的特征非常明顯；農村宅基地的過度占用問題更為突出。我國農村居民用地高達2.46億畝，戶均1畝，人均居民點用地220m2，遠遠超過國家標準。

二是開發利用率低，閑置與浪費嚴重。在城市土地利用系數方面，我國內地城市平均為0.5，與臺灣1.2，香港1.6的差距甚大，即使是上海也只有0.8，而我國的城市建筑容積率更是數倍低于發達國家1～3的水平，體現出圈地型、攤大餅式的我國城市擴展模式。農村人口“空心化”之后，農村宅屋坍塌、宅基地閑置的問題變得非常突出，2008年全國農村宅基地閑置荒蕪率在20%左右，這幾年閑置的趨勢可能還在加重。有研究認為，我國農村“空心村”的土地整理現狀潛力可達約 1.14億畝，相當于五個北京城，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約1.49億畝。

三是土地使用效益差。由于大量劃撥用地的粗放利用，我國城市單位土地，尤其是工業用地的產出價值不僅遠低于發達國家的城市，而且也低于一些發展中國家。由于城鄉二元土地制度的限制，農村包括宅基地、農房、建設用地、小產權房等在內的天量土地和房屋資產沉睡，農民守著金飯碗受窮。

評價2：土地利用難持續

一是耕地數量下降，難以保障國家糧食安全和生態安全。目前我國的耕地保有量離18億畝紅線僅一步之遙，很難支撐2020年城市化率60%、工業化率70%的發展目標。而且近十年征用的5000多萬畝耕地中60%以上是種植糧食作物，雖然近幾年全國試點和推廣了城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理，但地方機會主義行為猖獗，多占地、占好地，少補地補劣地的現象比較突出，實際上并沒有達到占補平衡的目標。有研究認為，到2020年因為耕地“占優補劣”，全國糧食總產量將減少3000萬噸。現行土地制度是中國實現可持續糧食安全的最大威脅。

二是耕地質量堪憂、污染加劇。目前全國中低產田約占耕地總面積的70%，水土流失面積占全國總面積的39%，土壤沙化面積占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%，干旱、半干旱的地區已有40%耕地嚴重退化。2013年，全國有20%的耕地收到了不同程度的污染，尤其是重金屬污染，其中基本農田保護區土壤重金屬超標面積比重為12.1%，華南部分城市約有50%的耕地遭受有毒重金屬和石油類有機物污染，長三角連片的農田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產力，成為了“毒土”。 在現代農業發展背景下，化費、農藥、農膜及集約化養殖場糞水等農業源污染有望超過工業和城市污染，成為農村和耕地污染的主要來源。目前，四川農業源COD排放量占全省的42.3%，其中98.5%來自畜禽養殖排放 。

評價3：土地產權的維護和運行成本高

一方面，強制拆遷、低價征地所引發的矛盾長期積聚，越來越尖銳，并已成為農民群體性抗爭的主要致因，社會也為此付出了巨額的維穩成本和代價。新一輪城市化將出現更多的征地和拆遷，新舊矛盾疊加，解決起來更為棘手。

另一方面，在五級政府的行政體制下，中央政府要監督地方政府的土地行為需要付出更大的成本。即使這樣，也常見地方政府挖中央政府墻腳的事情，比如違規、低價出讓國有土地，違法征地。有資料表明，我國的土地違法案件中70%由地方政府造成。各地推行的耕保基金雖然多屬“掛羊頭賣狗肉”，并不能也沒有能夠有效地保護耕地不受侵蝕，但卻是以耕地保護的名義實實在在地支出了土地出讓收入。比如成都市對基本農田每年補貼400元，一般耕地每年300元，其中耕保基金中的10%用于耕地流轉擔保和農業保險補貼，其余90%用于承擔耕地保護責任的農民養老保險支出。

此外，由農村土地資產的沉睡、農村土地金融的缺損、農村小產權房的“二等公民”身份等所造成的社會福利損失，也是現行土地產權制度所付出的運行成本。

評價4：極其不公是現行土地產權制度的最典型特征

一是全民土地產權對集體土地產權的制度歧視和產權掠奪。在現行制度框架下，國有土地的使用權可以直接進入城市建設用地市場，而農村集體土地使用權要進入城市建設用地市場，必須首先轉變身份，即先征用，或者先“賣”給國家，再由后者壟斷賺錢。而是否征用、征用多少、征地補償價格基本上都是由政府說了算。這樣的產權“交易”在市場語境下根本無法理解。

二是對農民集體土地資產的價值掠奪。在地方政府職能趨于經濟化、地方土地財政利益極大化及在政府完全壟斷了土地一級市場的體制和現實背景下，人為壓低征地補償標準幾乎成為征地方的本能。事實上，按征用前三年平均年產值的6～10倍補償的標準，在法理上說不通，在實踐中更讓人難以接受，實際上是以法律的名義制定的霸王條款。其最終的結果是地方政府土地財政的高回報和農民土地利益的巨額流失。有研究表明，2009年全國地方政府土地買賣的凈收益率為74.13%。在全國被征土地征用費中地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%，其中長三角地區農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為農地市場價格的2%。土地“招拍掛”以來，通過各級地方政府低價征地、高價賣出，農民向政府轉移的價值總額高達20萬億～30萬億元。這筆由農民支付的“土地紅利”對支撐中國經濟的高速增長功不可沒，但由此也造成了農民的長期貧窮和巨大的城鄉差距。

因此，從社會總體福利而言，現行的中國土地產權制度既無效率，更不公平。

中國土地產權制度缺陷導致產權運行的低績效

產權主體界定不明確、不清晰。無論是全體公民所有的全民所有制，還是社區內公民集體所有的集體所有制，我國的土地產權主體界定都非常模糊。理論上，國內或者社區內每一居民都擁有部分土地所有權，但誰擁有哪一部分土地，其物理邊界是模糊的。因而作為單一個體，具體的公民無法行使土地處置權，只能由政府或者農村集體經濟組織代其行使，但無論是政府，還是村民自治機構，都具有多個層級，各層級在土地產權方面的責權利難以合理切割。因此，這樣的土地產權制度極易產生“搭便車”和“公地悲劇”效應，誰也不會主動集約和節約利用土地。

中國土地產權缺乏排他性和安全性。一方面，作為全民所有制土地的代理人，掌握專政工具的各級政府具有絕對的權威，既可保護作為主權象征的土地不受國（境）外侵略，也可以防止國內其他所有制對國有土地的侵蝕。但國有土地產權的實際擁有者——各級政府都具有自己獨立的利益訴求。在冗長的授權和代理鏈條上，極易產生信息漏損和失真，監督乏力等問題。地方在土地問題上挖中央墻角的事時有發生。堡壘的坍塌往往從內部開始的，因而全民所有制產權并不安全。

而集體所有制土地產權由于產權代理人虛化、弱化及代理人自身利益原因，因而更不安全。中國絕大多數地方的農村集體經濟組織已經癱瘓或者名存實亡，農村土地在所有權上幾乎成了“無主之地”，實際上由“兩委”，甚至村黨支部書記在控制。在治理能力和監督機制弱化的農村社區，土地控制權過度向村干部集中，并不安全。 同時，無論是現存的少量農村集體經濟組織，還是村“兩委”，對來自全民所有制的侵蝕（如強征強拆）毫無抵抗能力。而農村集體土地產權的代理人——村組干部往往成為農民利益的侵害者。每一次的征地、拆遷甚至外來租地，對村組干部而言都是不可多得的掙錢甚至發財機會，因而在他們看來，征地拆遷越多越好。在遇到強征強拆的時候希望他們出面保護農民利益，幾乎是不可能的，更多的則是協助征地和拆遷方做農民的工作。

對既不排他，也不安全的土地，使用者沒有集約節約利用和保護的壓力和動力。

中國土地產權可轉移性差。在所有權轉讓上，全民所有制土地只允許土地使用權出讓，而且有期限（比如70年）。農村集體土地所有權內部不能轉讓，外部“轉讓”的唯一通道就是征用，即向全民所有制轉變。由于受讓方（征地方）壟斷了一切交易權利（如交易數量、補償方式和標準等），因而與其說是交易，不如說是掠奪。

而農村土地承包權流轉的說法是不規范的，實際上也不存在。初始承包權應該屬于成員權，或者一種俱樂部權利，一旦退出農村集體經濟組織，如戶口遷出，就自動喪失承包資格，原來的承包權應該退回集體，而非自行處置。從初始承包者手上流轉的土地可以稱為轉包。

同時，在經營使用權流轉上也受到局限。無論是國有土地，還是集體土地，其經營使用權都是有期限的，不管是30年、50年還是70年，對土地資產而言都很難算作恒產，因而不利于長期投資和可持續性保護；所有權沿地不動和用途管制前提下的經營使用權流轉很難徹底，會受到多方掣肘，尤其是法律上的障礙。因此，即使2014年中央一號文件提出允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，但金融機構對抵押資產的處置仍存在諸多法律問題，資產流動性是銀行的生命，因而無論政府和學界再怎么強調農村土地抵押貸款的重要性，只要抵押物——經營使用權難以變現，銀行是不會接招的，除非風險由政府兜底，這是多年來農村土地金融叫好不賣座的主要原因。而“農業用途”前提的流轉條件也極大地壓縮了農用地流轉的需求空間。

中國土地產權制度的改革方向

方向1：堅持公有制的改革

學界對中國土地所有權改革是走公有，還是走私有道路的爭論很多。撇開學理上的爭論，本人認為，目前推行土地私有制改革還不具備條件，既有部分意識形態障礙，更有既得利益的巨大阻擾。一旦土地私有化，政府征地難度和成本將進一步加大，招商引資、土地財政將更加被動。如果天量的小產權房直接入市，將導致城市大產權房價雪崩，已經綁架中國的房地產或將“撕票”，這將是中國難以承受之重。因此，至少在近中期中國實行土地私有化很難想象。

方向2：在公有基礎上實行永佃制是一種折中的選擇

由于所有權改革成本太高、剛性太強，且面臨較高的政治風險，因而可以采用外圍戰術，從使用權、資產處置權、增值分配權等方面入手，將所有權“概念化”“虛化”，而把經營使用權做實、做強。該制度的核心是賦予實際經營使用者土地永佃權。類似英國的土地制度，雖然英聯邦的土地都歸皇家所有，但經營者擁有900年永佃權，并且可以當成私有財產來處置，包括買賣。由于永佃權擁有與私人所有權相似的權能，因而該制度既能發揮私有產權的績效，又能照顧公有產權的“面子”，是形式和內容的巧妙結合。

鑒于兩種公有制產權形式的存在，本人認為國有基礎上的永佃制更有效率，這種制度設計能保證土地資產具有更大范圍的可流動性。制度核心是把具有象征意義的土地所有權收歸國有。作為代理人，政府的權利嚴格限定于依法收取租金（相關稅收），立法規定國家擁有土地的終極所有權，但承包戶擁有實際支配權，可以自行買賣和繼承。這樣的土地產權制度設計能否產生績效，關鍵在于所有權是否虛化以及法律體系是否完善和中立。

方向3：當前土地產權制度的完善

土地問題涉及的各方利益過于剛性和復雜化，對國民經濟和社會發展有牽一發而動全身的基礎性影響，因而非暴力革命式的中國土地制度改革將是一個漫長而艱辛的過程。從目前的操作實踐來看，進行小修小補式的改革還是有必要的，也是可行的。包括嚴格將征地范圍限制在公共利益領域，公正征地程序，大幅度提高征地補償標準，最終實現無論是公益性征地，還是經營性征地，一律按照市場價格公平補償，而非合理（象征性）補償；成立政策性土地銀行，為農村土地抵押貸款提供金融平臺；政策性保險公司和保險業務為金融機構土地抵押貸款提供保險服務。