依法行政是做好水行政執法工作的基本要求

秦朝明

(中共濰坊市委黨校，山東 濰坊 262406)

黨的十八屆三中全會決定指出，推進法治中國建設，而依法治國的核心和關鍵是依法行政。要深化行政執法體制改革，做到嚴格規范公正文明執法，這正是依法行政對各級行政機關和公務員提出的基本要求。2004年3月22日國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確了十年間全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。綱要的發布，充分表明國務院堅持執政為民，全面推進依法行政、建設法治政府的堅定決心，對進一步推進我國社會主義政治文明建設具有重大意義。

水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,水行政執法是指各級水行政主管部門和各流域管理機構依照水法律法規的規定，在社會水事管理活動中對水行政管理相對人采取的直接影響其權利義務，或者對其權利義務的行使或履行情況進行直接監督檢查的具體行政行為。作為行政執法種類之一的水行政執法，只有依法行政才能有效地管理、發揮好水資源的作用，實現水資源的可持續利用。

1 我國水資源管理的現狀

我國長期以來實行“多龍管水”，缺乏一個統管全國水資源的行政主管部門，使水資源管理處于各自為政的狀態。1988年，新中國第一部《水法》的頒布，明確了國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作。各級人民政府水行政主管部門負責本轄區內水資源的統一管理工作，并在全國范圍內建立起取水許可制度等多項水管理的基本制度，初步建立了從中央到地方的水法規體系和水行政執法隊伍，使我國水資源走上了依法管理的軌道。但是，由于當時受立法環境的限制以及認識上的局限性，原水法在水資源管理體制方面規定的“統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”是有缺陷的，在執行中又有不同的理解，矛盾層出不窮，各方面反映強烈。1997年全國人大常委會組織對《水法》實施情況進行執法檢查時指出，“水資源是宜統一管理和分級管理，不宜分部門管理。必須按照流域進行統一管理的原則，建立以流域為單元對水資源實行統一規劃、統一配置、統一監督管理的體制”。“鑒于目前我國水資源的嚴峻形勢，必須盡快改變水資源分割管理體制”。1998年，國務院在機構改革中調整了政府部門的職責權限，將有關部門過去承擔的部分水行政管理職能，移交給水行政主管部門，以克服多頭管理，政出多門的弊端。這些意見和規定，為修改水法和水資源管理體制，提供了重要依據。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了新水法，強調加強水資源的統一管理，改革水管理體制。新水法的誕生，標志著我國新時期依法治水工作進入了一個歷史新階段。

2 依法行政對水行政執法工作的基本要求

第一，轉變執法觀念，改進執法作風，提高執法人員素質和執法水平。一是，執法觀念要從“強管”、“法辦”的觀念轉到“為民”、“服務”的觀念，工作中不能單純強調執法監察，還要處理好與相對人的關系，從“對立面”轉到“同向面”，做到執法為工程管理服務、為水利經濟服務、為地方發展服務。二是，執法作風要防止和克服特權思想、霸道野蠻作風和簡單粗暴作風，培養深入細致、熱情主動、文明親合的作風。時時處處尊重相對人，維護當事人的個人尊嚴，嚴禁粗暴的動作和言語。三是，要提高執法人員的政治素質、道德素質和業務素質，做到有法必依，執法必嚴，文明執法，公平公正。除此之外，執法人員還要掌握多種知識和技能。如語言邏輯能力和心理知識，就是水行政執法中不可或缺的兩門必備技能。在水行政執法實踐中，當事人往往喜歡和執法人員“辯理”。這時就要求水行政執法人員在正確掌握法律法規知識的基礎上，以縝密的邏輯思維、流暢準確的語言表達與之進行論辯。在這個過程中，要時時觀察、敏銳掌握當事人的心理活動和變化，不斷地調整自己的思路和語言表述，逐步把對方引向自己的思維軌道，一步步從對立走向認可、贊同，讓當事人自己認識到錯誤并主動接受處罰。做到既嚴格執法、文明執法，又可以維護法律尊嚴，達到執法效果，起到事半功倍的作用。

第二，嚴格行政執法是關鍵。水行政執法作為依法行政的一個重要環節，其核心是該行政執法行為的合法性，即在水行政執法過程中必須做到主體合法、內容合法、職責和權限合法、形式和程序合法。在探討水行政執法行為的合法性時，我們通常容易忽視該執法行為生效的形式要件，即程序合法問題。我國《行政訴訟法》第五十四條第二款將"違反法定程序"作為法院可以撤銷具體行政行為的原因之一。因此，符合法定程序是構成任何行政執法行為合法有效的不可或缺的必要條件。嚴格按照法定程序，進行水行政執法，也是當前依法行政的必然要求。比如水行政處罰程序根據違法行為的情節簡繁和后果輕重來分，有簡易程序和一般程序之分。簡易程序又稱當場處罰程序，是指水行政執法機關對案情簡單、處罰較輕的水事違法案件給予當場處罰的步驟、方法和時限。一般程序是指除依法可以當場作出水行政處罰決定的案件以外，水行政處罰所應當采用的程序，包括立案、調查取證、告知和聽證、執行、結案。水行政處罰主體追究一項違法行為的法定責任、適用處罰必須按法律、法規、規章規定的步驟、順序進行，同時采用法定的方式，否則會造成混亂，發生違法或不當的行政行為。

當前，水行政執法體系建設應緊密圍繞嚴格行政執法、加大執法力度這個中心展開。一要，切實加強執法能力建設和執法保障建設兩個基礎建設。二要，努力推進以水行政執法責任制、評議考核制為重點的執法制度建設。三要，建立健全執法網絡，加大執法力度，全方位地推進制度健全、發展平衡、統一高效的水行政執法體系的建立與完善，使各級水政監察隊伍能按照新《水法》等水事法律法規的規定，全面、高效地行使執法職能，保障新《水法》的貫徹實施。

第三，加強對水行政執法的監督是保障。各級水行政主管部門和各流域機構要履行新《水法》賦予的職責，完善水行政執法監督制度，創新層級監督新機制，切實把加強監督檢查，嚴格依法查處各類違反水法的行為擺上重要位置。監督檢查的方法包括書面檢查、實地檢查和特殊檢查。根據新《水法》第五十九條的規定，縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構應當對違反本法的行為加強監督檢查并依法進行查處。這一規定包含兩層涵義，即：一是，對公民，法人或者其他組織遵守、執行現行水法規的情況進行監督檢查：二是，對違反水法規的行為依法實施行政處罰或者采取其他行政措施。通過對違法行為的查處，來達到制裁違法者、維護水事秩序和公共利益的目的。各級水行政主管部門和各流域機構只有切實履行了對水法實施監督檢查的法定職責，“有法必依、執法必嚴、違法必究”才不至于成為一句空話。