政府投資項目建設管理新模式下的主要實施措施研究

魏 震

(寧夏銀川市工程項目代理建設局，寧夏 銀川750011)

0 引言

隨著經濟體制改革和投資體制改革的推進，在我國，政府作為唯一投資主體的時代己經結束，政府投資項目占全社會固定資產投資的比重逐年下降，投資主體多元化的格局正逐步形成。但是，我國政府投資的數額仍相當巨大，每年達數千億人民幣，對經濟和社會的可持續發展發揮了巨大的推動作用。

1 實行全方位全過程招投標制，把牢工程發包關

政府投資工程，從方案可研，設計開始，勘察、監理、施工各個環節，均應在有形建筑市場面向全社會公開招標，杜絕暗箱操作。在指定媒體和指定網站公開招投標信息，使每個有意參與競標的企業，都能同步得到等量的信息，對政府投資工程項目，推行人員、設備承諾制，所有參與投標的企業，必須簽訂人員、設備承諾書，施工中保證所承諾的人員、設備必須到位，否則給予嚴厲的經濟處罰直至取消中標承包資格。

2 推行“風險包干”承包制，把牢工程簽證關

工程簽證權，歷來被人們視為工程管理中極為重要的權力和工程腐敗的黑洞。也是關系到施工企業盈虧生存的大權，若項目管理人員廉潔自律意識不強，簽證權就會成為謀私的工具，也會使國家蒙受損失，如前所舉“放坡比例系數”例子，如若項目管理人員責任心不強，自律意識差，會給工程帶來很大損失，如若實行“風險包干”無現場簽證的承包方式，則會從根本上杜絕施工單位“低中標，勤簽證，高結算”現象。

所謂“風險包干”，就是指業主在招標時，在盡可能細致全面準確編制標底的基礎上（有的專家推崇無標底低價中標，但業主方編制標底，不作為評標的依據，可做到心中有數），考慮到編制計算誤差，勘察結果與實際地質條件誤差及其他施工中必要而標書卻未能包含的各種措施費用，再增加一定幅度的風險金（根據工程大小、技術復雜程度、施工難易程度可定風險系數為3%-5%），作為工程造價的最高上限發標；投標企業根據各自實力、施工經驗以及對現場周邊環境考察，結合對招標文件的理解，進行綜合投標報價，中標后簽訂合同，包死造價，對風險范圍內的造價，竣工結算時不再調整，實行無現場簽證。

3 以規章制度為規范載體，把牢項目管理關

政府投資工程在一個地方政府，除了大環境下的法規來指導和規范政府投資行為管理，還需要管理單位內部建立完善的項目管理規章制度，從工程項目委托建設、任務下達、計劃立項、方案設計直到施工過程、工程款撥付、竣工驗收、產權登記、移交管理的全過程的不同階段、不同環節都必須要具體、詳細的規則來指導和規范項目管理工作，要建立嚴格的內部管理制度和權力制衡機制，約束項目管理者行為，防止個人舞弊，避免變分散腐敗為“集中腐敗”。重視基建管理軟件的開發和應用，提高工程項目管理的工作效率和管理水平。

4 實施項目主管責任制，提高管理深度和管理效率

實行項目主管責任制，就是項目主管作為項目的牽頭人，負責整個項目的推進，包括組織項目建議書的編報，可行性研究、設計、標底編制、招標、現場管理，竣工驗收、結算等全過程工作，項目主管在項目的計劃安排，組織協調，投資控制和工程質量，安全等方面負直接的責任，項目主管責任制的出發點就是給項目管理人員盡可能多的權限，讓項目管理人員成為項目的策劃人，各出其謀，積極主動地推動自己負責的項目的發展。

實行項目主管制，要處理好項目管理深度與管理效率的問題，既不要代替和過多干預專業化的施工隊伍的項目管理，又不放棄對項目的監督和控制。項目主管要有效地利用中介機構的力量，使造價咨詢機構、設計單位、監理公司、勘察單位、安全監督站、質量檢測站等各盡其責，協調各個不同性質的服務單位，不同職能部門之間的關系，使這些單位和部門形成系統為自己的項目服務。

5 在政府投資工程中推行工程擔保和工程保險制度

政府投資項目花的是納稅人的錢，工程建設事關政府形象和廣大納稅人的利益，因此政府投資工程一定要保證工程質量和項目成功，不能承擔較大的合同風險與工程風險。在政府投資工程中推行工程擔保和工程保險制度，通過擔保和保險，轉移政府投資工程的風險，確保項目成功。

6 政府投資工程應實行特殊的合同條件與造價管理機制

由于政府投資項目主要是來源于政府稅收即納稅人的錢，所以對政府投資工程必須采用相對于一般非政府投資工程嚴得多的合同條件和非常市場化的造價管理機制。

（1）合同條件，應為政府投資工程編寫特殊的施工合同條件，其中應強調政府投資工程的業主可根據承包商的表現，隨時決定解除合同，同時還可以有特權在“為了政府利益時而中止合同（當然要給承包商合理的補償）。”合同中也要指出在支付時的一些特殊程序，比如竣工結算時應接受財政與審計部門的審查，批準后方可支付。

（2）價管理機制。應當按照批準的投資概算限額計算，控制工程造價，工程造價強化市場定價原則。實行“指導價、競爭費、控制量”，推行工程量清單計價制度。

7 加大審計在政府投資項目中的監督和控制作用

在新一屆中央政府組成部門中，審計部門的作用被擺在一個突出的位置，連續刮起的“審計風暴”使廣大民眾看到了上層建筑更多的內幕，審計部門的權利應該被強化，這是新一屆中央領導集體施政的突破點，也是廣大民眾的強烈愿望，在政府投資工程中，審計的作用應加強，審計的方式、方法應多樣化，主要采用以下一些方法：

（1）財務收支審計和技術經濟審查相結合的方法；

（2）審計與現場實地檢查相結合的方法；

（3）微觀審計與宏觀審計相結合的方法；

（4）事前審計、事中審計和事后審計相結合的方法；

（5）國家審計、社會審計與內部審計相結合的方法；

（6）采用計算機輔助審計的方法。

由此形成“內部牽制”避免利用職權給國家財政資金造成流失和浪費。

8 結束語

總之，政府投資項目不同于一般的投資項目，因為企業投資項目的投資人與業主通常為同一主體，投資人對自己的市場行為負責，而政府投資項目的投資人通常為納稅人，業主往往為建設單位，二者的割裂，再加上由于政府投資項目大多具有非盈利性、公眾使用、政府代理性等特征，同時缺乏監管機構對工程的監管與約束等問題，極容易造成資金的浪費，滋生腐敗現象，因此就需要建立起適應政府工程特征的管理機制，包括決策機制、項目管理機制、資金管理機制、投資控制機制和風險約束機制等。這種模式是一種以實現公平、經濟、效率為目的的管理模式，這是我國政府投資工程領域亟待解決的重要問題。

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