城管執法人員的困擾及其對策分析

王昱人

(華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州510631)

目前,中國正處于社會轉型的關鍵時期，利益格局復雜，社會矛盾多發。作為街頭官僚最典型的代表，城管執法人員工作在第一線，直接面對公眾，是政府工作人員中與公眾互動最為頻繁和密切的群體之一。在城市化進程中，城管執法人員不僅擔負著保障中心工作、服務廣大市民的重任，還承擔著城市環衛保潔、垃圾分類處理、城市景觀管理、燃氣供應管理和城管綜合執法等職責。他們的一舉一動都關系到廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。但近年來，有關城管執法人員的負面報道層出不窮，小攤販與城管執法人員之間的矛盾愈演愈烈，以城管執法人員為典型代表的街頭官僚可謂是正處于風口浪尖之上，許多工作舉步維艱，市民暴力抗法的事件屢見不鮮且逐步升級。一方面，城管執法人員承載著廣大市民對其維護良好城市環境的殷切期望。另一方面，他們還要面對繁重的工作任務和公眾的不理解、不配合甚至暴力抗法等復雜情況。本文在梳理前人研究成果的基礎上，總結出城管執法人員困擾的四種表現，深入探討了造成城管執法人員困擾的原因，并提出了相應的解決措施。

1 研究綜述

學術界關于以城管執法人員為代表的街頭官僚的研究已經比較深入。國際上，1977年美國行政學者Michael Lipsky首次提出了“街頭官僚（street-level bureaucrat）”的概念，開創了街頭官僚的研究，引發了人們對于這一特殊群體的關注。1980年，Lipsky正式出版了《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書,標志著街頭官僚理論的正式建立。Lipsky將“街頭官僚”定義為：“處于低層次執行單位、同時也是最前線的政府工作人員，他們在工作過程中直接與公眾進行互動，并且在執行工作過程中有相當大的自由裁量權”。[1]Lipsky認為，街頭官僚的最大特點之一在于其擁有很大的自由裁量權。由于他們工作的不確定性、復雜性和突發性，從而導致很難將他們的工作像其他工作一樣進行量化、程序化、規范化。[1]另外，許多行政法規的不完善、模棱兩可甚至自相矛盾，或者這些規則已經不適用于當前社會的發展。在這種情況下，街頭官僚又必須馬上采取行動。因此，他們就要在工作過程中針對不同事件、不同人群，根據自己的判斷，被迫做出抉擇。[2]

國內也有很多學者從不同角度對以城管執法人員為代表的街頭官僚的困擾進行了相應的研究，主要包括以下三類。

第一，以執法主體為研究重點。趙晴運用史密斯政策執行模型框架，結合流動攤販與城管之間的關系，分析了城管執法的困擾。呂燕則根據博弈論、利益均衡理論，站在流動攤販和城管兩個不同角度對揚州市進行了實證研究，指出流動攤販與城管之間的根本矛盾在于政府維護城市公共秩序的目標價值取向、具體手段等與流動攤販生存保障權利之間的沖突。

第二，以自由裁量權為研究重點。李旭琴以行政倫理學為研究視角對街頭官僚在行使自由裁量權時的價值負載進行探討。江永政、段新剛以街頭官僚的自由裁量權為切入點，分析城管在執法過程中的失范行為。而鐘紅艷則通過研究街頭官僚在政府過程中行為偏離的表現，剖析街頭官僚行為偏離產生的原因，并為適度偏離制定了一套標準，提出了應對街頭官僚行為偏離的措施。

第三，以法律問題為研究重點。付亞萍、何蓉蓉綜合社會角色理論從執法環境、執法對象以及城管本身三個角度分析了造成城管執法困境的原因，并提出相應建議。廖娟則從行政法的角度分析城管在行政主體資格、執法權力、執法程序等方面存在的問題，并提出城管執法困局的法治化解決路徑。

另外，還有一些學者從經濟學、管理學等角度進行了多元化的研究。例如，衡霞用成本收益理論、外部性、博弈論、供需理論等經濟學理論來解釋城管的執法困境的原因，曾憲平從管理學的角度思考當前人性化管理方式在城管執法中的價值和困境，并嘗試著從管理價值的人性化、城市規劃的人性化、執法思路的人性化、法律的人性化探索走出困境的出路。總而言之，學界關于城管執法人員困擾的研究已經較為全面，但是大多數研究成果都是以理論分析為主，缺乏較為深入的實證研究。筆者擬根據自身的訪談記錄，對城管執法人員的困擾進行較為深入的實證研究，以期對該領域的研究有所裨益。

2 城管執法人員困擾的主要表現

隨著我國經濟社會的不斷發展，人口、資源越來越向城市集聚，城市化大潮方興未艾。雖然“販夫走卒、引車賣漿”古已有之，但是流動商販這一群體的存在卻與現代城市的發展格格不入。城管執法人員對流動商販的管理不當激化了他們之間的矛盾，同時也加劇了城管執法人員的困擾。具體而言，城管執法人員的困境主要表現為以下四個方面：

2.1 職責不清晰，身份遭質疑

在不同的行政區域，城管執法人員承擔的職責范疇各不相同，少的有一百多項，多則甚至達到二三百項。以廣州市天河區執法分局為例，按照2011年10月9日起實施的《廣州市城市管理綜合執法細則》，在天河轄區范圍內，城管執法人員承擔了市容環境、城鄉規劃、環境保護、市政管理、工商行政管理、燃氣管理、水務管理、建設工程管理、人民防空、白云山風景名勝區管理、養犬管理等11個方面共232項城市管理綜合執法任務。很多城管反映，“我們要管的事情特別多，其他部門不愿意管的、難管的事情全都踢給我們。我們權力有限，大多只能以勸導為主，他們不聽，我們也很無奈的。”甚至有城管執法人員調侃道，“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣。”城管執法人員的工作多且雜，職責不清晰，從而導致公眾質疑城管執法人員身份的合法性與合理性。

2.2 法律不完善，執法缺依據

城管作為承載“相對集中行政處罰權”的主體，長期處于尷尬境地。一方面，我國各地城管部門行使的各項具體的執法權，原本都是由專門的法律法規(如《城市規劃法》、《環境保護法》、《城市市容和環境衛生管理條例》等)明確授權各相應業務主管部門行使，這些法律法規從效力上高于政府規范性文件和地方性法規，從內容上卻與《行政處罰法》發生明顯法律沖突。[3]到目前為止，我國仍沒有一部專門針對城市管理綜合執法的獨立法律法規。另一方面，這些職能的劃轉主要通過行政機關內部文件而非法律法規或行政規章的形式來實現，違背了職權法定的原則，造成“被法律賦予行政處罰權的行政主體不能依法行政，而作為相對集中行政處罰權主體的城管部門卻無法可依”現象，使得城管執法的合法性問題屢遭質疑。

2.3 負面報道多，城管形象差

自城管執法隊伍成立以來，關于城管執法人員的各種負面新聞幾乎從未從公共媒體的視線中消失。在網絡上，各種調侃城管執法隊伍，甚至帶有羞辱意味的段子也比比皆是。城管執法人員的負面形象已經深深地印在人們的腦海中，“城管”顯然已經成為了“暴力”、“野蠻”的代名詞。城管執法人員小張無奈的說：“暴力執法其實是很個別的現象，動不動就城管打人，其實我們現在執法很文明的，都盡量以勸導為主，很多時候都是我們城管被打。”可見，人們普遍對城管打人十分關注，卻忽視了城管被打這一現實。

2.4 權益受損無保障，執法風險大

近年來，城管“被暴力”的情況屢見不鮮，城管執法人員受到嚴重傷害的情況時有發生，一些接受采訪的城管執法人員表示，被打幾乎成為家常便飯。“我們城管就是得有苦水往自己肚子里咽，我們按規定執法，市民不理解我就算了，還經常受到攤販威脅。上級給我們壓力，要我們絕對不能發生肢體沖突，必須做到‘罵不還口，打不還手’。要不然別說醫藥費，還得受處分。出來干活都不容易，我們也不愿意有事，真出事了的話還不得自己兜著。”由此可知，城管執法人員很無奈，執法環境惡劣，執法風險較大。同時，由于法律賦予他們的權力很少，城管執法人員在面對暴力抗法等行為時，還必須極力保持克制，他們的人身安全以及人格尊嚴受到較為的嚴重威脅。由于缺乏明確的法律保障，他們常常遭到執法對象的傷害。例如，很多地方的城管與小販之間的沖突，都被視為民事糾紛，適用治安管理處罰法來處理。就算有傷害，結果也都是通過民事調解來賠償。只有少數后果嚴重的惡性事件才會追究當事人的刑事責任，這嚴重影響了城管執法的權威性。

3 城管執法人員困擾的原因分析

目前，城管執法人員主要面臨著職責不清晰、身份遭質疑，法律不完善、執法缺依據，負面報道多、城管形象差，權益受損無保障、執法風險大等四個方面的困擾，其背后的原因主要是以下四點：

3.1 法制不健全是導致城管執法困擾的根本原因

一方面，我國城市管理綜合行政執法在我國還處于探索和試驗階段，缺乏系統、科學的法律規范。城管部門的設立主要是依據1996年出臺的《行政處罰法》和國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中“不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門”的規定。另一方面，城管執法人員所處的工作環境通常太過于復雜而無法將其工作一律達到程序化。因此，城管執法人員與公民之間的不斷互動而產生變化的復雜性致使其在執法過程中經常面臨特殊情況的發生，這就要求城管執法人員要具備對特殊情況處理的靈活性。但是法律法規一直未給城管這一群體一個明確的身份，以致城管執法人員對其自身的認同感也不高，大大降低了他們的工作積極性。

3.2 城管自身的角色沖突是導致困擾的直接原因

在執法過程中，一方面，城管執法人員承擔著公眾對于整潔的城市環境的期望，需要履行其城市管理的職責。另一方面，城管執法人員又存在著同情弱者的基本良知，需要給與攤販的社會弱勢群體相應的人性關懷。因此，城管執法人員在公私利益面前往往陷入了兩難選擇的困境。他們在履行自己行政道德義務的同時，需要兼顧其他社會道德義務。

3.3 媒體的選擇性報道，激化了矛盾，加劇了城管的執法困擾程度

近年來，城管暴力執法的事件頻見報端，街頭行政的問題引發了人們的廣泛關注。媒體為了追求新聞的轟動效應，吸引人們的眼球，在報道城管執法事件時，往往“斷章取義”，只聚焦一些反映城管負面形象的鏡頭，將城管形象“妖魔化”，而對事件真實的來龍去脈則含糊帶過。媒體的這些推波助瀾或避重就輕的報道，無不在公眾心目中形成了對城管難以扭轉的偏見與誤解。

3.4 追求績效與承擔責任的沖突

一線的城管執法人員作為最典型的街頭官僚，他們處于權力的最低端，對于上級下派的工作命令要絕對服從，并接受相應的考核。而城管的權力與職責往往不對等，相對于上級規定的任務來說，其資源通常是匱乏的。而各地政府對市容的要求是很嚴格的，“面子工程”也是“里子工程”，提升市容環境也等于提升投資環境和增強城市綜合競爭力。城管執法人員的上級領導要求下屬確保城市環境整潔有序，與此同時，又要避免任何有損部門形象的惡性執法事件。但是，在現實執法過程中，由于執法對象的特殊性，為了完成工作任務，“沖突”是很難避免的，只要事情不會鬧大，上級領導對于這種“沖突”是默許的甚至是支持的。但是，這個度很難把握，沖突性事件一旦引發社會關注，一線城管執法人員就成了平息眾怒的“犧牲品”、“替罪羊”。因此，在面對嚴格的績效考核與承擔責任，城管處于兩難境地。

4 應對措施

針對城管執法人員面臨的這些困擾，在分析產生這些困擾的深層次原因的基礎上，筆者認為應采取以下三方面的措施：

4.1 加強法制建設，建立完善的法律體系

雖然城管執法人員承擔著城市管理的重任，但是至今已成立17年的城市管理綜合執法隊伍卻仍舊面臨著社會對其身份以及執法的合理性和合法性的質疑。因此，制定一部專門針對城管執法的成文法迫在眉睫。一方面，這可以給城管一個“名分”，保護其執法主體身份和權威，使其免受公眾質疑。以法律的形式明確其職責也能有效避免城管成為其他部門“摒棄活”的收納袋。同時，在工作過程中權益受到侵害甚至生命受到威脅時，他們也可以有明確的法律保障、相應的救濟措施。這樣既有利于他們更好的工作，又可以有效地防止城管執法權的無限擴張，最大限度的減少隨意執法、不作為或亂作為的不良現象。

4.2 改變單一的管理體制，實現城市管理方式的多元化

舊的管理制度以及方法過于單一，已經無法適應當前社會的發展。現代城市管理必須堅持“以人為本”，將保障人民的生存權放在首要位置，要充分考慮到流動攤販這樣的弱勢群體的生存利益，正確處理市民保持城市整潔有序和流動攤販生存之間的矛盾關系。同時，借鑒其他國家針對此類現象所采用的“柔性執法”方式。例如，印度通過劃分“允許經營區”，“限制經營區”和“禁止經營區”對街頭攤販進行規范管理，從而多方利益的共贏。

4.3 加強教育與宣傳，深化公眾對城管執法人員工作的理解

一方面，城管執法人員要加強自身隊伍建設，開展相應的的培訓、教育與考核，并且配合有效的監督機制。另一方面，要提高公眾參與度，倡導并且樹立“城市發展靠大家”的主人翁意識，拓寬公眾參與渠道，讓市民有更多機會參與到城市建設中來。在參與的過程中使得市民了解城管執法人員的工作，增進雙方的相互理解。此外，政府應該充分利用媒體的力量，通過各種形式向市民介紹城管執法人員的工作職責和業績，促進社會對城管執法人員工作的了解、理解與支持。

［1］［2］Lipsky,M.Street-Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[Z].New York:Russell Sage Foundation,2004.

［3］Hupe,P.&Hill,M.Street-Level Bureaucracy and Public Accountability[Z].Public Administration,2007.

［4］吳佳麗.當權力遭遇弱者：城市流動攤販治理中的行為邏輯[D].2009年南京理工大學.