改革建設工程消防監督管理的現實需求及對策探討

●王 莉

(昆明市消防支隊，云南昆明 650222)

(本欄責任編輯、校對 馬 龍)

多年來，涉及建設工程消防設計審核、竣工驗收項目的審批和管理，都由公安機關消防機構承擔，隨著我國經濟社會的發展、政府職能的轉變，公安機關消防機構的行政審批職能也相應發生轉變。研究探討建設工程消防監督管理改革的現實需求，采取有效措施推動消防行政職能轉變，依法行政，推進消防工作社會化，對加強和創新社會消防安全管理，服務經濟和社會發展具有重要的現實意義。

一、建設工程消防監督管理改革的意義

改革建設工程消防監督管理是新形勢下消防工作社會化發展的現實需求。

(一)順應社會發展變革的必然趨勢

隨著經濟飛速發展和社會深刻變革，消防工作面臨的形勢發生新的變化。黨的十八大提出深化行政審批改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。《國務院關于加強和改進消防工作的意見》提出包括建設工程技術審查與行政審批分離制在內的“三制”改革的總體要求，公安部《關于改革建設工程消防行政審批的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)對改革的原則、目標提出了具體要求。公安機關消防機構通過改革建設工程消防監督管理模式，主動剝離自身權力，將建設工程技術審查與行政審批分離，把技術性工作交給社會技術服務機構承擔，充分發揮社會技術服務機構的作用，符合黨的十八大關于簡政放權、轉變政府職能的精神，符合中央提出的處理好政府與市場、政府與社會關系的要求，是大勢所趨，是公安機關消防機構適應新時代經濟、社會發展需要的必然要求。

(二)轉變消防監督管理模式的內在需求

公安機關消防機構對建設工程施行的消防監督管理模式，對于預防新建、改建、擴建工程先天性火災隱患的出現，曾在特定歷史時期發揮了重要作用。但隨著計劃經濟向市場經濟的深刻變革，公安機關消防機構長期以來在一定程度上遵循著具有計劃經濟體制特色的傳統監督管理模式已不適應社會消防安全需求。新《消防法》從法治層面確定了適應市場經濟體制的社會消防管理模式，《國務院關于加強和改進消防工作的意見》和《指導意見》則對改革建設工程消防監督管理模式提出了具體要求。通過推行建設工程消防監督管理改革，將公安機關消防機構從具體的事務性工作中解脫出來，實現從過去微觀的、下達任務命令型的、側重于具體事務的計劃管理，轉到以加強消防安全頂層設計和統籌協調為主的宏觀管理中，在職能上完成向依法行政、維護社會公平正義的轉變。

(三)降低執法廉政風險的迫切期待

建設工程消防監督是消防執法的基礎性、源頭性工作，也是消防行政執法中廉政風險最高的崗位。長期以來，建設工程消防監督管理在把好源頭、預防先天性火災隱患，保障社會消防安全方面發揮了重要作用。但是，公安機關消防機構在對建設工程實施行政審批過程中，權力過度集中，帶來了一定的廉政風險。推行建設工程消防監督管理改革，實行技術審查與行政審批分離，把責任有效分解，將從根本上實現對審批權力的制約，防止權力濫用，降低消防執法的廉政風險。

(四)提升行政審批效能的時代需要

隨著我國經濟社會的快速發展，建設工程呈現體量越來越大、功能越來越完善、新材料新技術新工藝運用越來越廣泛、消防設計的難度和復雜性越來越大等特點。首先，公安機關消防機構受現役體制所限，消防技術水平和管理能力已較難適應日趨復雜的專業技術審查任務。新《消防法》修訂實施后，公安機關消防機構職能明顯拓展，基層干部編制少，建筑防火審核、驗收的專業人才明顯不足，繁重任務與短缺警力的矛盾日益突出。以昆明市消防支隊為例，全市建筑消防設計審核、竣工驗收編制人員共6人，而近年來每年的新建、改建、擴建工程近2 000個。其次，受現役建制級別影響，消防監督干部服現役年限較短，人員流動快，不利于專業技術骨干和業務尖子的保留和選拔任用。再次，公安機關消防機構實施建設工程消防監督管理，包攬了大量本應由社會技術服務機構完成的消防技術工作，不僅社會技術力量難以得到有效發揮和利用，而且牽扯了公安機關消防機構大量精力，不利于后期的常態監管，制約了消防工作社會化的發展。推行建設工程消防監督管理改革，通過引入社會消防技術力量參與建設工程技術服務，公安機關消防機構將建設工程消防監督管理的重心從技術審查轉向事后監管，從繁雜的技術把關轉向公正的責任監督，有效提高消防行政效能，既符合“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作基本原則，也適應新形勢下經濟和社會發展的需要。

(五)培育社會技術力量的公共需求

據統計，自《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》發布施行，規定在全國實行施工圖審查制度以來，要求施工圖審查機構審查建筑設計時一并審查消防設計是否符合消防技術標準強制性條文，有力推動了建設工程消防監督管理的社會化水平。有關資料表明，全國各地已設立施工圖審查機構871家，審查人員2．3萬余人。各省(區、市)公安機關消防機構或消防協會批準設立的消防設施檢測機構已達1 061家，從業人員2．5萬余人。這支龐大的社會消防技術生力軍，在為社會單位提供消防技術服務的同時，也給建設工程消防監督管理提供了有力的技術支持。隨著建設工程消防監督管理改革的施行和注冊消防工程師制度的建立，未來幾年將有大批專業技術人才加入到消防技術服務行業，大量的審查、檢測、咨詢、評估等技術性工作將交由這批技術隊伍實施。積極探索社會消防技術服務的職能定位、發展方式及管理模式，培育社會消防技術服務人才隊伍，使社會消防技術力量作用得到更好地發揮，這也是建設工程消防監督管理改革推行中迫切的社會需求。

二、推進建設工程消防監督管理改革的對策

(一)完善法律法規和技術標準

建設工程消防監督管理的行政屬性決定了改革的關鍵在于從立法層面提供政策法規保障，解決在法規制度層面存在的問題和困難，為建設工程消防監督管理改革提供有力的政策支撐。如對消防技術服務機構的規定尚存缺陷，散見于不同的法規中，在一定程度上制約了改革向縱深推進。《消防法》第三十四、六十九條分別對消防技術服務機構的性質和應當承擔的法律責任進行了界定，但對于機構和執業人員的資質資格和法律責任等規定過于原則。新出臺的《社會消防技術服務管理規定》對消防技術服務機構的市場準入機制、行業管理制度、執業資格、技術條件及相應法律責任作了規定，但仍存在政府、公安機關消防機構、社會消防技術服務機構的邊界責任劃分不清、監管主體不明、執法程序不暢、執業標準不一等諸多問題。應積極推動地方立法，制定政府規章及規范性文件，并完善與之配套的技術標準。針對建設工程消防技術服務的各個環節，健全各項工作制度和技術保障措施，整合、制訂技術規程和實施細則，從技術層面將建設工程質量標準和操作規程分解到消防設計、審圖、施工、監理、檢測等具體流程中，確保建設工程消防安全逐級評價有法可依、有據可查，為公安機關消防機構建設工程監督管理結果采信提供合法合理、全面準確的依據。

(二)強化建設工程消防安全監督

公安機關消防機構應在建設工程消防監督管理中探索分類監管模式，建立和落實技術會商、專家評審等制度，監督和指導建設工程相關單位依法開展建設工程的消防技術服務工作。在具備充分法律支撐，建設工程消防安全階段性質量管理體系完善，消防工程質量過程可控的前提下，降低對工程的抽查比例，逐步將建設工程消防監督管理轉化為對資料、要件的形式審查和程序監督。同時，公安機關消防機構應建設一支與建設工程消防監督管理改革相適應的技術精湛、廉潔自律的專家隊伍，對建設工程實施現場抽查和跟蹤服務，對檢查中發現的問題，召開技術討論會分析研究，會診跟進，全程監督，糾錯整改，指導督促建設、設計、施工、監理及各消防技術服務機構及時解決消防技術問題，確保建設工程消防安全質量。

(三)加強對消防技術服務機構的監督管理

建設工程消防監督管理改革的最終結果是把消防技術性審查、檢測等技術性工作交給市場和社會消防技術服務機構，從某種層面上可以說，社會消防技術服務的水平和質量決定了改革的最終走向。近年來，各地蓬勃發展的消防技術服務機構已達1 000余家，具備承接建設工程消防設計審查、消防設施檢測等技術性工作的能力。但消防科學作為一門邊緣學科，需要掌握法律、公共管理、火災科學以及建筑、水電、暖通、電氣等學科的專業人才。據不完全統計，目前的消防技術服務機構中，相當一部分是企業、部隊離(退)休、退役人員及非本專業畢業生，各類技術服務機構執業人員在年齡結構、學歷層次、技術職稱等方面條件不盡如人意，總體素質偏低。一部分消防技術服務機構在經營過程中執業不規范的問題屢見不鮮，不少機構的高級職稱人員還存在掛靠現象，真正具備法定資格、在崗在職的很少。盡管有這些問題出現，但不能因噎廢食，否定其積極的作用，應從培育和發展消防技術服務機構的角度出發，加強監督管理，有針對性地從運行機制、工作制度、執業行為等方面培育和規范消防技術服務機構，從制度上保障其健康、規范、有序發展。公安機關消防機構可會同相關職能部門共同建立市場準入限制政策，在企業項目核準、證券融資、銀行貸款等商業行為方面予以限定，以此建立消防技術服務行為違規成本遞增的制裁機制，發揮市場經濟手段和經濟杠桿作用，推動消防技術服務機構自覺守法執業。

(四)全面落實終身負責和不良行為公示制度

建設工程消防質量終身負責制和消防安全不良行為公示制度是確保建設工程消防監督管理改革順利實施的重要保障，但從實踐來看，兩個制度的效用沒有得到充分發揮。《指導意見》規定，建設工程的建設、設計、施工、監理和消防技術服務機構，按照各自的職責對工程消防質量負終身責任，但責任追究不明確。實踐中，建設工程因消防設施方面造成的重大火災隱患占較大比例，但因追究施工、檢測單位及消防產品生產、銷售企業法律責任的依據不充分，建設工程消防質量終身負責制不能得到有效落實。為確保建設工程消防監督管理改革的順利進行，應圍繞建設工程的建設、設計、施工、監理及消防技術服務機構的執業行為，制定消防信用誠信管理辦法，建立健全部門聯動、資源共享、信息互通的建設工程消防信用評定制度，建立信息數據庫，完善信息管理查詢系統、行業管理系統等軟件，開辟舉報投訴、違法曝光專欄，向社會曝光違法失信、違規建設工程單位。通過合理確定建設、設計、施工、監理單位以及消防技術服務機構的消防工作責任，明確責任追究程序、范圍和時限，對資質認定、經營行為進行約束，有效落實建設工程消防質量終身負責和不良行為公示制，使其成為推進建設工程消防監督管理改革的有力保障。

(五)建立多元化社會消防培訓體系

目前的消防培訓機構主要開展的是社會單位消防設施操作及管理人員職業資格培訓，尚未形成針對消防技術服務機構專業人才的培訓機制。如果改革施行過程中，由于消防技術服務機構缺乏專業培訓和繼續教育平臺，執業能力、職業評價和地位缺少社會認同，很難吸引專業人才參與到消防技術服務隊伍中來，必將造成人力資源匱乏、素質良莠不齊，難以達到支撐行業發展的需求，在一定程度上制約改革的穩步推進。因此，整合、發揮社會職業培訓機構的資源優勢，推動建立多元化的社會消防培訓體系，促進消防技術服務執業培訓水平的提高，是改善當前消防技術服務機構從業人員素質偏低、技術力量少，提升人員整體素質的重要舉措。值得一提的是，消防培訓機構作為培養消防技術人才的重要陣地，其自身也屬于技術服務機構范疇，發展方向和執業能力在一定程度上影響著消防技術服務領域發展的整體水平，應在實踐中逐步加以引導和培育，促進其健康良性、多元化發展，從根本上夯實建設工程消防監督管理改革的基礎。

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［4］盧勝祥．論“三制”改革實踐路徑選擇［EB/OL］．http://10．167．28．16．

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