我國小額貸款公司相關法律機制建設問題研究

□劉鳴禹

（吉林警察學院，吉林 長春 130021）

在我國，小額信貸并不是新生事物，而專門經營小額貸款業務的小額貸款公司則屬于近幾年出現的新經濟組織。中國人民銀行于2005年首先在陜西、山西、四川、貴州、內蒙古等5 個省、區進行試點，共成立了7 家試點小額貸款公司。2008年5月4日，中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），作為在全國范圍內開展小額貸款公司試點的規范性文件。

在我國，小額貸款公司雖然發展的時間不長，但其發展速度很快，大量民間資本開始進入小額信貸市場，然而，由于相關法律制度建設沒有及時跟上，導致小額貸款公司的發展面臨諸多難題和障礙，并使小額貸款公司的發展陷入一種尷尬的境地。法律地位的模糊、監督管理的缺位、融資渠道的狹窄、風險防范手段的缺失等，嚴重影響了小額貸款公司的健康、可持續發展。

一、發展小額貸款公司的必要性與重要意義

長期以來，融資難問題一直是困擾我國中小企業和“三農”發展的突出問題。一方面，我國數量眾多的農戶和小微企業無法通過正規的金融渠道獲得貸款；另一方面，規模龐大的民間資本由于無法找到有效的正規投資渠道而轉向地下金融，對我國正常的金融秩序造成了一定的沖擊。小額貸款公司的出現，對緩解小微企業融資困難、提升“三農”金融服務水平、提高金融業務區域覆蓋率、繁榮金融市場等，都發揮了重要作用。另外，小額貸款公司在吸收民間資本、規范民間信貸、降低民間金融風險等方面，也凸顯了制度優勢。中國人民銀行的最新統計數據顯示，截至2011年12月末，全國共有小額貸款公司4282 家，貸款余額3915 億元，全年累計新增貸款1935 億元。①

（一）有利于解決小微企業的融資難題。小微企業在國民經濟和社會發展中占有重要地位，是支撐經濟社會發展的基石，是推動產業結構升級的底層力量。2010年底，經工商登記注冊的小微企業有1023 萬戶，占中國企業總數的99%，提供了85%的城鄉就業崗位，其產品和服務占國內生產總值的60%，上繳稅收占全國企業的54.3%。然而，貸款難、融資難問題一直是困擾我國小微企業發展的核心問題。相比國有、股份制等商業銀行，小額貸款公司具有機制靈活、手續簡便、無需抵押、無需擔保、放貸速度快等優勢，可以更好地為小微企業提供金融貸款服務。小額貸款公司出現后，以其“方便、快捷、靈活”的業務特點，堅持“小額、分散”的放貸原則，適應了小微企業信貸“短、少、頻、快”的需求特點，為眾多小微企業化解了資金困境，在扶持小微企業發展方面發揮了重要作用。

（二）有利于緩解“三農”發展的資金困境。國家發展小額貸款公司的主要目的就是服務“三農”，《指導意見》明確提出：“為全面落實科學發展觀，有效配置金融資源，引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設。”小額貸款公司依靠靈活的貸款條件，適應了小規模農業生產對資金需求小而分散的特點，為“三農”發展提供了低成本、便捷、實惠的金融服務，被定位為“草根金融”。另外，小額貸款公司的出現還有利于打破農村信用社的壟斷地位，形成開放的金融服務競爭格局，有利于增強農村金融市場的競爭活力，實現農村金融體系的多元化發展，推動農村金融服務的創新，促進全民共享的“普惠式金融體系”的建立。

（三）有利于拓寬民間資本的投資渠道。調查顯示，截至2011年5月末，全國的民間融資總量約為3.38 萬億元，占當時貸款余額的6.7%，占企業貸款余額的比重為10.2%。②如此龐大的民間資本，需要尋找大量的投資機會，但由于針對民間資本的市場準入限制較多，嚴重制約了民間資本的拓展空間，正規投資渠道的匱乏必然導致其出于逐利的目的而轉向地下錢莊或投向高利貸。目前，民間金融無序發展的狀態，給我國金融體系的健康發展埋下了巨大隱患。大力發展以民間資本為主的小額貸款公司，不僅為急于尋找投資渠道的巨量民間資本開辟了一條規范投資的新途徑，而且有利于實現民間金融向正規金融過渡，限制了地下錢莊、非法集資等非法借貸渠道的發展。

（四）有利于推動金融創新與深化金融體制改革。小額貸款公司是順應金融市場需求而產生的，是我國金融體系逐步完善的重要組成部分。小額貸款公司的產生與發展，逐步成為傳統正規金融機構的有力競爭對手，在農村金融市場，其“鯰魚效應”非常明顯，必然會促進傳統金融機構不斷提高金融服務水平與能力。因此，小額貸款公司的出現，對于打破農村金融領域的壟斷供給格局、培育多元化的金融市場主體，形成合理分工、有序競爭、作用互補的現代金融體系，具有十分重要的現實意義。

二、我國小額貸款公司的法律地位現狀

《指導意見》明確規定：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。”同時，《指導意見》確立了小額貸款公司的法律框架：以服務“三農”為目的，經營區域范圍限定于縣級行政區劃范圍內，性質為公司制企業法人，以公司自有資金為資金來源，堅持只貸不存為其基本原則，省級政府指定部門為監管主體，以《公司法》為上位法依據。雖然各省級地方政府依據《指導意見》陸續出臺了試點工作的實施意見或暫行管理辦法，為促進小額貸款公司健康有序發展提供了政策導向，但是，隨著小額貸款公司的加快發展，小額貸款公司法制建設不完善的問題也開始逐步顯現，法律地位不明確、監管制度缺失等問題日顯突出。

（一）小額貸款公司設立缺乏有效的法律依據。法律地位，即法律賦予單位、組織或個人以一定的人格，在法律關系中所處的位置或格局，以及各自的權利、義務及活動的范圍和原則。③《指導意見》明確指出，申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請。因此，從法律上說，小額貸款公司經營資格的批準屬于行政許可行為。然而，根據《行政許可法》的規定，行政許可應根據法律、行政法規、地方性法規的規定做出，而在小額貸款公司設立批準方面，現實是由國務院部委的《指導意見》作為批準設立小額信貸公司經營資格的行政許可，這與法理是相悖的。小額貸款公司的設立，屬于《行政許可法》第十二條規定的可以設定行政許可的事項。銀監會、人民銀行發布的《指導意見》，在我國法律體系中屬于部門規章。根據《行政許可法》第十四條和第十五條的規定，部門規章是不能設定任何行政許可的。因此，《指導意見》授予省級金融辦批準設立小額貸款公司的行政許可權，違反了上位法的規定。④小額貸款公司的設立缺少有效的法律依據。

（二）小額貸款公司的法律性質定位存在爭議。《指導意見》明確了小額貸款公司屬于非金融機構，因此，小額貸款公司得不到《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》。也就是說，小額貸款公司既得到了金融監管部門的金融業務準入許可，但又不被認定為金融機構。對此，很多學者和業內人士都提出了反對意見，導致在小額貸款公司法律性質定位上存在一定的爭論。從小額貸款公司具體經營的業務性質來看，除了不能吸收公眾存款之外，其他業務與商業銀行沒有什么本質區別。另外，雖然《指導意見》只規定了小額貸款公司可以經營小額貸款業務，但是部分省、市、自治區為了鼓勵小額貸款公司發展，對其業務范圍做出了不同程度的擴展。例如，內蒙古自治區規定小額貸款公司可以經營中介業務、資產租賃業務、信用擔保業務及其他經監管部門批準的業務；天津市規定小額貸款公司可以辦理票據貼現業務，辦理與小額貸款相關的擔保、咨詢業務，辦理貸款轉讓及經批準的其他業務。小額貸款公司以非金融機構之名開展金融業務，這一矛盾顯而易見。

（三）法律位階偏低導致缺乏強制性效力。目前，地方各級政府及相關部門對小額貸款公司進行監管的依據主要有三個國家層面的規范性文件：《指導意見》、《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》。除了這三個規范性文件外，再無國家層面的其他法律法規對小額貸款公司的經營管理予以規范。《指導意見》可以說是目前規范小額貸款公司的最高位階的規范性文件，其性質也僅僅是國務院部委聯合出臺的規章，各級地方政府制定的實施意見、暫行規定屬于地方規章，并沒有上升到嚴格的法律、行政法規或地方性法規層面，都存在法律位階過低的問題。由于作為小額貸款公司監管依據的文件的法律位階較低，從而存在效力不高、缺乏強制力等問題，導致對小額貸款公司的監管效果受到限制。

（四）監管主體不明確導致監管缺位。小額貸款公司的正常有序發展離不開有效的監管，而有效的監管又離不開完善的法律監管制度。《指導意見》規定：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”《指導意見》將小額貸款公司的監管權力授予了省級金融辦，但是各地制定的管理辦法又將監管權一分為二，準入監管由省級金融辦負責，運營監管則由區縣政府負責。⑤

由于省級金融辦缺乏單獨監管的能力和資源，各地的通常做法是聯合人民銀行、銀監、工商、稅務、公安等部門組成領導小組，聯合監管，聯合執法。但是，這種多頭監管往往帶來責任不明、效率低下等弊端。經營審批權、監管權和風險處置權的分離，使各部門的監管責任不明確，容易出現相互推諉扯皮的現象，不利于對小額貸款公司開展有效的監管。

三、法律制度不健全對小額信貸公司發展的不利影響

小額貸款公司的發展為我國金融機構注入了新鮮血液，但與此同時，由于沒有具體的法律規范，對其持續健康發展產生了嚴重的負面影響。

（一）相關法律不健全導致風險分散機制缺失。小額貸款公司相關法律法規的不健全，導致在構建有效的風險防范機制過程中存在重重困難，主要體現在三個方面：一是抵質押配套法律缺失，導致擔保體系不完善；二是尚未納入征信體系，導致信用風險高企；三是訴訟法律保護缺失，導致債務追償難度加大。

（二）無法享受稅收優惠等政策支持。非金融機構的法律屬性，導致小額貸款公司不能享有經營相同小額貸款業務的金融機構的政策優惠。更為重要的是，小額信貸公司不僅在稅收負擔方面得不到經營相同業務金融機構的同等待遇，而且和一般工商企業一樣，要承擔企業所得稅、營業稅、土地使用稅、城建稅和教育費附加以及印花稅等，還涉及稅后利潤分紅的個人所得稅問題，不能享受到國家對農村金融和小企業金融的一系列優惠政策。這樣無疑加大了小額貸款公司的經營成本，在沒有任何稅收優惠的情況下，小額貸款公司只有平均放貸年利率達到16%以上，才能確保實現盈利，從而嚴重影響其發展的可持續性。

（三）發展潛力與后勁明顯不足。

一是用于放貸的資金來源渠道狹窄。由于規定小額貸款公司“只貸不存”，用于放貸的資金來源僅限于自有資金、捐贈資金和融入資金。而且，《指導意見》還規定小額貸款公司從不超過兩個銀行業金融機構融入資金的余額不得超過資本凈額的50%，這一融資比例大大低于國外的水平，致使小額貸款公司“無米下鍋”和“坐吃山空”問題非常普遍，極大地限制了其后續資金的來源，不利于其經營的可持續性。

二是轉型為村鎮銀行的限制過嚴。許多小額貸款公司設立的主要目的就是為將來通過轉為村鎮銀行而成為真正的銀行。但根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構，因此，小額貸款公司要想轉為村鎮銀行，就必須進行股份制改造，小額貸款公司的原發起人在公司改制后將失去控股權和經營權。這樣，必然會大大降低小額貸款公司轉為村鎮銀行的積極性。

（四）監管制度體系不完善造成不規范經營風險上升。《指導意見》將小額貸款公司界定為非金融機構，從而銀監會不承擔對小額貸款公司的監管職責，而實際承擔監管職責的地方政府缺乏對小額貸款公司運營過程監管的專業能力，也很難達到監管工作的專業化與精細化標準，監管制度體系不完善造成其不規范經營風險上升。

一是導致小額貸款公司業務流程不規范問題嚴重。由于《指導意見》中對監管的主體、內容、措施缺乏具體的制度設計，尤其對于小額貸款公司的治理結構雖有一些規定，但并不完善。由于缺乏明確的監管要求，使得小額貸款公司業務辦理的隨意性比較大，缺乏規范嚴格的業務流程和風險控制手段，不規范放貸的現象比較嚴重，存在任意信貸和人情信貸等問題，導致信用風險與操作風險水平比較高。

二是導致資金流向發生偏離問題。由于缺乏有效的監管手段和約束機制，出于逐利的目的，現實中小額貸款公司常常違背“小額、分散”和服務“三農”的宗旨，而主要向非農企業發放大額貸款。

三是容易引發各類金融犯罪活動。例如，在項目資源十分豐富而小額貸款公司又資金緊張的時候，小額貸款公司往往遏制不住非法增加資金來源的沖動，此時就很可能發生非法吸收存款等可能擾亂金融秩序的事件。

四、完善我國小額貸款公司相關法律制度的政策建議

法律制度的不健全，已經嚴重影響到了小額貸款公司的持續健康發展，有必要針對小額貸款公司的實際情況，借鑒國際上一些國家對小額信貸機構法律監管的成功經驗，采取制定統一的小額貸款法律制度、明確界定小額貸款公司的地位、拓寬小額貸款公司資金來源、建立有效的監管制度等措施，以消除小額貸款公司存在的法律困境，促進小額貸款公司的健康有序發展。

（一）出臺專門法律以明確小額信貸公司的法律地位。由于《指導意見》只是部門規章，隨著形勢變化，其權威性和法律效力顯得不足，需要制定更高位階的法律來規范小額貸款公司的發展，有效解決小額貸款公司的法律性質、市場準入、融資渠道、監管等一系列問題，維護小額貸款公司的合法權益，確保小額貸款公司的可持續發展。⑥例如，應加快出臺《小額貸款公司監督管理條例》或《小額信貸機構監管法》，明確小額貸款公司的業務準則、行為規范、處罰規定和具體監管人，使小額貸款公司真正成為能夠獨立運行的經濟主體，為其規范發展和實施有效監管提供依據。

另外，通過制定規范小額貸款公司的專門法律法規，賦予小額貸款公司金融企業的法律地位。這樣，一方面能使小額貸款公司可以享受銀行同業拆借利率，降低小額貸款公司的融資成本，增強其盈利能力；另一方面可以享受國家對農村金融和小企業金融的一系列優惠政策。

（二）給予專門的特殊政策扶持。從考慮小額信貸公司可持續發展的角度出發，應給予專門的特殊政策扶持，確保小額貸款公司穩健經營。

一是降低小額貸款公司的稅收負擔。在稅率及稅收減免等政策上，比照農村信用社、村鎮銀行等涉農金融機構，給予同等對待。對于新成立的小額貸款公司，前三年可免征收企業所得稅，減半征收營業稅。這樣，小額貸款公司的盈利能力將大為提高，不僅促使更多的社會資金投入小額貸款公司，而且會大大增強其可持續經營能力。

二是給予專門的財政補貼。建立財政資金補貼機制，各級政府尤其是中央政府給予小額貸款公司支持小微企業及“三農”財政貼息，地方各級政府降低小額貸款公司辦理業務過程中的相關行政事業性收費等，以減輕小額貸款公司的負擔。

三是建立專門的扶持基金。鼓勵社會各界出資共同建立小額信貸基金，以成立專門的擔保公司、給予貸款貼息、無償資助或資本投入等方式支持小額貸款公司。或者專門建立違約風險補償基金，對小額貸款公司的貸款損失進行補償。這是一些國家控制小額信貸違約風險的重要措施。

（三）歸入銀監系統進行統一監管。對于小額貸款公司的監管問題，一是要應盡快改變多頭監管的現狀，二是要提高監管機構的專業性。尤其是考慮到金融監管是一項專業性與技術性都很強的工作，小額貸款公司運營監管中也涉及大量的金融專門知識，需要具備金融監管知識、經驗和能力的金融監管人才才能對其開展有效監管，因此，地方各級政府監管的非專業性弊端就顯露無疑。考慮到地方政府監管的不完整性和非專業性特點，以及銀監會的監管職能與小額貸款公司的準金融機構性質，只有將小額貸款公司的監管正式納入銀監會監管系統，才能真正實現小額貸款公司的規范化運營。但是，這一目標可以逐步實現，現階段可以將小額貸款公司的監管主體調整為地方政府與銀監機構聯合監管，適度增加銀監機構的業務監管職責，然后再逐步降低地方政府的監管職責，過渡為銀監機構承擔主要監管職能。

（四）逐步拓寬融資渠道。只有擁有了更高融資手段或更寬融資渠道的小額貸款公司，才能具有更強的盈利能力和生存能力，因為依靠資本金經營的貸款公司會受到很大的約束。因此，要提高小額貸款公司的盈利能力以保障其持續發展，首要問題是通過制度創新拓寬其融資渠道。

小額貸款公司拓寬融資渠道可考慮以下幾種方式：一是充分利用人民銀行再貸款和同業借款、批發貸款等方式融資，例如，可以不受融資比例限制接受大型商業銀行的批發貸款，專門用于“三農”或小微企業貸款；二是通過資本市場直接融資，例如，可以嘗試發行小微企業貸款專項金融債券；三是加強與信托公司合作，聯合發行信托理財產品融資；四是可以允許外國金融機構、公司等主體適當參股；五是由國家財政、政策性銀行和其他金融機構共同出資建立小額貸款再融資基金，將資金“批發”給小額貸款公司，小額貸款公司則充當“零售商”角色等。

注釋：

參見2011年小額貸款公司分地區情況統計表，中國人民銀行網站。

周小川：《社會融資規模不包括民間融資》，《21世紀經濟報道》，2011年12月16日。

劉隆亨：《銀行法概念》，北京大學出版社，1996年版，第53 頁。

王晗：《論我國小額貸款公司法律制度的完善》，《中共鄭州市委黨校學報》，2011年第5期。

陳穎健：《小額貸款公司監管的法律思考》，《金融與法》，2010年第 3期。

高麗爽：《小額貸款公司的法律困境及出路》，《法制與社會》，2011年第6期（上）。

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