戰略保障：生態文明制度建設

李宏偉

（中共中央黨校 馬克思主義理論教研部，北京 100091）

黨的十八屆三中全會明確指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，這預示著我們國家將迎來用制度保障生態文明建設的嶄新局面。制度是各種法規、章程、規約等的總稱，是人們行動的準則和依據。生態文明制度建設，就是要制定出符合生態文明要求的規劃方針、目標體系、考核辦法、獎懲機制來指導生態文明建設實踐。生態文明制度建設是生態文明建設的根本保障，它為生態文明建設提供規范和監督、約束力量。健全生態文明制度是我國生態文明建設事業順利推進的戰略保障。

一、生態文明制度建設的重要地位和作用

從中國經濟發展的歷程來看，一直未能根本轉變經濟增長方式的關鍵原因在于制度缺失。中國生態環境的惡化、資源的逐步枯竭，主要原因在于生態環境的產權制度和環境監管法律制度等建設的嚴重滯后。當前，我國社會發展中所遇到的來自生態環保方面的挑戰越來越多，形勢越來越嚴重，建立健全中國生態文明制度有著極大的重要性和緊迫性。改革開放以來，我國環境保護方面的法律法規逐步建立，但是，系統的生態文明制度并未真正建立起來，極大地制約了我國生態文明建設的步伐。為了有效解決我國經濟發展中出現的生態問題，提高我國民眾的生活質量，緩解因生態環境問題而不斷激化的社會矛盾，落實科學發展觀，努力建設生態文明制度刻不容緩。

（一）制度建設是生態文明建設的重要保證

1、制度能規范生態文明建設中的生產和生活行為。俗話說，沒有規矩，不成方圓。制度具有約束性，它明確規定了應該做什么，不應該做什么，一經生效，有關單位或個人就必須嚴格遵守或遵照執行。在市場經濟條件下，企業為了追逐更大利潤，個人為了追求更加享受的生活，往往不顧資源環境的承載能力而過度利用自然資源并破壞環境。制度確立后，就為人們的生產生活行為提供了依據，使人們在行動之前先考慮哪些行為是被允許的，哪些是不被允許的，從而在很大程度上降低了損壞資源環境的可能。

2、制度能夠保障生態文明建設各項工作的穩定性和連續性。制度是人們的行為準則，它不會隨意地變動和修改，也不會隨著領導人注意力的轉移而轉移，它具有相對穩定性和連續性。生態文明制度建設就是要制定出符合生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等。根據黨的十八大報告，這些制度包括：國土空間開發保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度、資源有償使用制度、生態補償制度、責任追究制度和環境損害賠償制度等。各種制度的完善以及各制度間的相互配合、整合使生態文明建設得以長期有效運轉。

（二）制度建設是我國未來推進生態文明建設的重要突破口

黨的十八大后，我國生態文明建設進入了前所未有的戰略機遇期，大力推進生態文明建設必須要一個抓手。我們之前的生態文明建設實踐工作取得了顯著成效，但制度建設沒有相應的完善起來。未來要繼續推進生態文明建設，就必須要以制度為突破口，重視制度建設，使生態文明建設的各項工作都有章可循，有法可依。

1、制度建設是規范經濟行為，保證經濟發展與資源環境承載力相適應的突破口。在中國經濟社會發展實踐中，一直以來存在著重經濟輕環保的現象，經濟發展方式粗放，很多地方經濟的發展依靠高投入、高消耗，以犧牲資源環境為代價，經濟發展與環境保護一直都是“兩張皮”，經濟部門與環保部門相互合作與制約機制不強。在經濟社會發展的決策過程中，如果不能有效地對環境政策加以設計、執行和實施，也就無法從根本上解決重經濟發展輕環境保護的矛盾。事實上，不恰當的經濟政策已引發了許多的環境問題。

2、制度建設是提升人們環保觀念的突破口。我國環境容量有限，且十分脆弱，我們要在2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，就必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，推進制度建設，建立長效機制。但是，目前人們的觀念相對滯后，一些領導干部還沒從唯GDP的思想桎梏中跳出來，不少領導干部還沒有充分認識到生態文明建設的重要性和緊迫性，對其內涵和本質缺乏深入的思考。公眾的生態意識還很欠缺，過度消費、高碳出行、甚至破壞環境等行為還在一定范圍內盛行，如捕食野生動物、偷排污水、市民生活垃圾不分類亂堆放等行為還時有發生。生態文明制度建設有助于提升人們的環保觀念，化解人們觀念落后與社會可持續發展理念之間的矛盾，并可以反過來助推生態文明制度建設。

二、我國生態文明制度建設中存在的突出問題

生態文明建設是全球化趨勢的必然選擇，是中國保持經濟社會持續繁榮發展的必由之路。當前，我國的生態文明制度建設還存在許多亟需完善和發展的地方，過去制度建設的成果不盡如人意。

（一）生態文明行政機制不健全

政府在生態文明建設中發揮著領導和示范作用，如果政府的相關機制不健全，那么，就會影響生態文明建設的質量和成效。目前，政府機制在生態文明建設中還存在若干問題。

1、領導干部政績考核機制不健全，過于強調GDP的增長，環境等指標權重過低。中國當前領導干部的考核體系中，仍然存在著過分重視經濟發展的現象，許多地方政府仍然沒有從根本上改變過去片面追求GDP高速增長的發展模式，這種高投入、高消耗的粗放型經濟發展方式，對資源消耗很大，對環境污染較為嚴重，阻礙了中國建設資源友好型、環境節約型社會，制約了中國生態文明建設。更有甚者，有的地方政府過分強調地方經濟的發展，制定一些違反環境保護法律法規的“土政策”、“土規定”，還有的甚至干擾和限制環境執法，嚴重影響了生態文明建設。

2、行政管理職能和監管分散，令出多門，執法不統一。一是中國資源管理和環境保護隸屬于不同的管理部門，生態保護職能分散在許多部門，而資源、環境和生態之間又需要各部門之間通力合作，這種不合理的資源、環境和生態管理部門職能分工，造成了分散的管理模式。二是區域、流域環境管理上存在地區分割現象。資源環境問題往往不僅局限于某個地區，而地區之間的合作沒有法律依據，缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法，也缺乏有效的區域之間協調機制，致使解決跨區域環境問題困難重重，無論是在跨流域水污染防治還是廢氣排放等方面都有所體現。

3、生態環境保護責任追究制度不完善。一是環境保護與干部選拔任用不掛鉤。許多不重視污染防治工作、沒有完成年度任務的領導干部仍然能得到提拔重用；許多重視生態文明建設，防治污染工作取得顯著成效的領導干部卻只能默默無聞。對領導干部的選拔任用只考察其經濟建設的成績，而不關注其在生態保護和發展上的工作。這就直接導致了許多領導干部無視地區生態現狀，而盲目投資經濟項目，造成嚴重的生態環境問題。二是對造成嚴重事故的責任人包括地方行政官員的法律責任追究不夠嚴格。許多負責人在嚴重的環境事故后沒有被問責或者雖然被免職但不久又復職。用刑罰手段來保護環境、治理污染的利器沒有充分發揮作用。

4、地方領導干部離任生態審計制度尚未建立。中國要實現經濟的轉型升級，必須建立一整套可持續發展的制度框架。把官員的升遷同對環境的考核掛鉤，進一步把環保標準引入到官員的政績考核中，尤其是在地方領導即將離任時，上級有關部門應對其轄區的山地、林地、草地、綠化、沿海、沙灘、江河等進行考察和檢查。生態審計制度可以從根本上遏制地方領導急功近利的沖動，它是考量地方政府領導在任期間進行生態建設的“尺子”，但是，目前生態審計制度在我國尚未建立。

5、環境損害賠償制度有待完善。環境損害是指因人類的各種生產生活行為致使區域性的公共環境資源受到污染或破壞，侵害了自然體的生態利益，有引起生態系統結構或功能發生不利變化的危險或產生了實際損害后果的事實狀態，主要表現為區域性環境質量下降、生態功能退化。①當前經濟迅猛發展，快速的工業化帶來了越來越多的環境公害及破壞性后果，但是，對于環境損害的理論認知、法律實踐還處于起步的階段，環境損害賠償問題嚴峻，公共環境安全堪憂。近年來，由此引發的環境損害抗爭乃至環境突發公共事件時有發生。

（二）自然資源產權制度不明晰

產權是一個經濟學概念，是經濟所有制關系的法律表現形式，包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。如果對財產權作廣義的理解，那么，排污權、碳排放權等生態環保領域的權利也可視為產權。當前，我國自然資源資產產權尚不健全，與此相關的一系列制度也亟待完善。

1、排污權、碳排放權交易制度不成熟。中國還沒有真正建立起完善的排污權交易市場機制，碳排放權交易剛開始起步，在實踐中存在如下問題：一是相關法律制度尚未確立，相關交易缺乏法律依據，使得交易的合法性成為問題，即交易后合法的排污量難以界定。二是總量控制指標難以確定，相關的評估機制尚未建立，統一的控制規劃難以指定。三是指標的原始分配難以做到公平，仍然受制于制度建設的缺失，相關操作不透明不公正，缺乏有效的監督機制。四是排污權交易信息平臺和交易市場不完善，排污權交易市場需要有成熟的買賣雙方和中介機構，而這些都是我國目前所缺失的。

2、尚未開征專門的環境稅。稅收本可作為一種宏觀調控的優良工具，但是，在我國目前的生態文明建設中并未發揮應有的作用。雖然中國稅收中已經包含了與環境資源相關的稅種，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、機動車輛、自然資源、廢棄物管理和污染排放等領域，但由于這些稅種在制定之初并不是以環境保護為目的，各種稅收之間缺乏協調性，因而并未充分發揮促進污染減排的作用。

3、生態補償機制不完善。由于環境產權界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴重不足、補償標準低且缺乏可持續性，我國生態補償機制尚不完善。一是生態補償主體單一。因為它的資金主要依靠政府的轉移支付和專項基金兩種方式，政府的轉移支付還是以中央對地方的轉移支付為主，還沒有建立起跨行政區域的橫向轉移支付，除此之外，也沒有其他的融資渠道。二是生態補償是以部門為主導。由于分工不明確，眾多部門權責交叉，導致了生態補償的資金投入和項目整治上無法形成合力。三是生態補償標準低、領域窄。四是生態補償是以“項目工程”為主，這一方式很難保證可持續性。

4、生態環境保護的價格體系尚未形成。一是資源性產品價格市場改革不徹底。由于中國資源產權市場化程度較低，運營也不規范，使資源無償劃撥到很多壟斷部門有償使用的改革不到位；由于中國資源行業存在雙重壟斷，資源性產品很多被壟斷部門所控制，而對于壟斷行業的成本監管缺乏科學手段和制度性規定；資源稅費和環保稅費過低，資源性產品價格沒有體現資源的全部價值。二是從價格體系看，企業缺乏進行資源再生、循環利用的動力。因為中國再生資源價格高于初始資源價格，這導致了企業不會完善資源再生的相關制度，更談不上利用了，造成極大的浪費；排污成本低于廢棄物處理成本，排污設施建設周期長，且需要資金也多，因而許多企業根本不愿意真正下決心治理污染物，寧愿支付較低的違法排污成本。

（三）生態文明建設監督和參與機制不完善

1、生態文明建設監督機制不完善。一是中國環境執法監管制度不完善，使環境行政執法難以作出必要的、及時的回應。而且，許多相關信息不公開，媒體不知情，老百姓也不知情，一旦發生事情，企業捂著，政府也幫忙捂著，不對外披露相關信息，公民的知情權沒有得到很好的保障，監督也就無從談起。二是由于公眾普遍缺乏對環境污染的深刻認識，他們的環境維權意識相對薄弱，這使得環境監督更為缺乏。三是我國社會缺乏獨立、自主的非政府組織，社會自治、監督的能力十分薄弱，而政府為發展經濟往往選擇與企業站在一起，使得有效的監督機制愈發難以建立。監督渠道不暢通，監督成本過高，都是制約生態文明建設的重要因素。

2、公眾參與機制尚未建立。建設生態文明應當依靠社會生活中的每一個公民。只有每一個公民都具有了生態環保的意識，并把這種意識自覺地轉化為自己的行為，生態文明建設才真正落到了實處。建設美麗中國和優美生態，需要千百萬人的共同努力。由于中國社會公眾參與生態文明建設缺乏相應的制度保障，參與的程序、途徑和方式也不明確，導致了社會公眾參與生態文明建設還相當滯后，參與的程度不高，參與的領域很窄。同時，由于缺乏相應的制度設計，一些非政府的環保組織不能有效發揮應有的作用。非政府組織發育不夠成熟，受資金、參與能力的影響，不能在生態文明建設中很好地發揮組織作用。

三、完善我國生態文明制度建設的路徑

黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》在生態文明制度建設上提出了具體的措施：健全自然資源資產產權制度和用途管制制度；劃定生態保護紅線；實行資源有償使用制度和生態補償制度；改革生態環境保護管理體制。這就從全局性和根本性上為我國生態文明制度建設描繪了宏偉藍圖，未來我國加強生態文明制度建設，需著力從完善行政體制建設，完善生態環境產權制度，完善監督、參與機制建設三個方面出發，形成經濟發展與資源環境保護的良性互動關系，真正走向可持續發展。

（一）完善生態文明行政體制建設

我國的生態文明建設是政府主導推動的，如果不整合行政制度，那么，就很難保證生態文明建設的成效。完善生態文明行政體制建設應從以下4個方面著手：

1、建立科學的生態文明考評制度?？茖W的生態文明考評制度主要是確立科學的干部政績考核指標體系，主要在不同的行業、不同的區域建立各有側重和各具特色的考核評價標準，從而逐步建立綠色GDP為導向的領導干部政績考核制度。要將生態文明建設納入領導干部政績考核中，突出領導干部在節約資源、生態環保方面的工作績效，并將這個指標體系與干部任免和獎懲結合起來，將生態文明建設情況與財政支持結合起來，使各個地方政府逐步重視和執行生態文明建設。對不重視生態文明建設的地區和領導干部，要實行問責制度，可以考慮實行一票否決制度。只有在強大的制度約束下，生態文明建設才能逐步改變過去被輕視的地位，漸漸受到重視。日前，國家已經開始在政績考核方面做出調整部署，中組部日前發文稱要根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責要求，設置各有側重、各有特色的考核指標，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。這一舉措無疑將極大促進科學考評機制的建立。

2、各級政府要建立綜合性的決策機制。一是多方參與的政策制定機制。各級政府在制定宏觀經濟政策時，要有資源、環保、生態部門和其他有關部門共同參與，確保各個層次的經濟發展總體戰略、規劃和政策充分考慮生態環境因素。二是讓環境影響評價進入綜合決策。規范環境影響評價的內容和程序，完善環境影響評價制度，增強環境影響評估的權威性。保證環境評價單位在環境影響評價中的獨立性，確保環境影響評價機構不受非技術因素的干擾。三是建立生態優先的權衡機制。當經濟發展與生態環境建設相沖突的時候，要堅持生態環保的優先地位，讓經濟發展服從于生態環境建設。

3、健全生態環境保護責任追究制度。健全生態環境保護責任追究制度是克服政府決策只重眼前利益忽視長遠利益的重要手段。中共中央總書記習近平在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，要牢固樹立生態紅線的觀念，“要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”。總書記的這段講話只是為我們描繪了責任追究制度的輪廓，但仍留有一些具體問題值得我們研究。生態紅線如何劃分，怎么追究責任。后者包括如下問題：環境責任追究制度的對象范圍是什么，最主要對象是哪些群體；“不顧生態環境盲目決策”包括哪些具體情形；“造成嚴重后果”的判斷標準是什么；“終身追究”包括哪些情形；責任追究的程序怎么設計等方面。為更好解決這些問題，未來我們應當明確生態環境保護的責任主體。一是按照生態環境保護權責相統一的原則，將生態環境保護責任落實到承擔領導和管理責任的政府部門及其官員，承擔保護責任的企事業單位和公民個人等。二是明確承擔生態環境保護的責任形式，構建包括政治責任、民事責任、行政責任和刑事責任在內的嚴密責任體系，讓對生態環境造成損害的責任主體承擔不利的后果。三是建立嚴格的生態環境保護責任追究機制，建立完備的責任臺賬制度、重大生態環境保護事故責任追蹤溯源制度和危險廢物污染責任終身追究制度。四是建立健全包括行政監察部門、司法機關和社會輿論等多點發力的生態環境保護責任追究啟動機制，切實將生態環境保護責任追究制度落到實處。

4、健全環境損害賠償制度。黨的十八大報告明確提出，要加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。黨的十八屆三中全會提出，要堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費的原則。以往由于我國環境損害賠償制度不健全，受害人往往得不到及時、應有的經濟賠償，環境權益得不到保障。健全環境損害賠償制度，將公眾的環境訴求納入制度化、法制化渠道予以保障，有利于維護環境公平正義，保護公眾環境權益，維護社會和諧穩定，保護自然生態環境。而要健全環境損害賠償制度，目前最重要的是解決理論問題，具體包括環境賠償的根本目的、環境損害的界定、賠償原則、賠償范圍、免賠條件、追溯時限等。此外要建立因果關系的確認、舉證責任、賠償程序、賠償數額的計算等基本的政策、標準、規范；對無法確定環境侵權人的環境損害如何賠償、損害后果超過環境侵權人賠償能力時如何賠償等無法回避的現實問題制定出能引起共識的操作依據。

（二）建立和完善自然資源產權制度

建立適應生態文明要求的產權制度，是建設生態文明的關鍵。黨的十八屆三中全會提出要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。未來我國要完善環境產權制度需著力做以下4個方面的工作。

1、要建立和完善排污權、碳排放權和節能量的交易市場，明晰產權。充分發揮市場在生態文明建設中的作用。市場是商品經濟的運行載體和現實表現，也是價值規律發生作用的實現形式，價值規律通過價格、供求、競爭等作用形式轉化為經濟活動的內在機制。市場機制以價格調節、供求調節、競爭調節等方式，對社會生產、分配、交換、消費的全過程進行自動調節。因此，政府應當將生態文明的理念利用市場機制融入到社會生產、分配、交換、消費的全過程。在污染物排放方面，國家應當盡快建立完善排污權交易制度。排污權交易（pollution rights trading）是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權利，即排污權，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。排污權交易作為以市場為基礎的經濟制度安排，它對企業的經濟激勵在于排污權的賣出方排污權交易，由于超量減排而使排污權剩余，之后通過出售剩余排污權獲得經濟回報，這實質是市場對企業環保行為的補償。買方由于新增排污權不得不付出代價，其支出的費用實質上是環境污染的代價?？梢哉f，排污權交易制度不失為實行總量控制的有效手段。各地區、各主體要因地制宜、量體裁衣，依據自然資源、產業結構和經濟發展狀況合理地分配排污指標。明確排污權交易制度的法律地位至關重要，由此才能更好地完善相關制度并修訂相關法律法規；各地方政府要自覺轉變自身職能，注重排污權交易監管。在節能減排方面，實現經濟可持續發展的關鍵是節能減排，而不斷完善制度建設則是節能減排的首要任務。通過借鑒國外成熟的做法，建立完善的碳排放交易市場；加快國內碳排放市場與國際接軌步伐，建立國際化碳交易所；積極發展和改善碳金融市場。

2、適時開征環境稅，建立綠色稅制體系。逐步認識環保費與環境稅的關系，適時開征環境稅試點。對一些重點污染的源頭，如廢氣、廢水、廢渣、工業垃圾等污染物和溫室氣體實行征稅。隨著對環保認識的逐步深化，在條件成熟時，擴大征稅范圍并向全國推廣。同時，以開征環境稅為契機，建立綠色稅制體系。

3、完善生態補償機制。加快生態補償立法進程，逐步完善相關利益主體間的權利、義務和保障措施；加大中央財政的轉移支付，對于生態保護做得好和較好地完成了國家生態環境保護目標的地區要通過財政轉移支付進行獎勵，同時，經濟發展要求各地區實現資源互補，這就要求建立起能源輸入地對輸出地的橫向財政轉移支付；多渠道爭取生態補償資金，一方面開征環境稅，另一方面鼓勵社會資本參與生態環境建設和修復。

（三）完善生態文明建設監督和參與機制

第一，建立具有中國特色生態文明建設監督機制。一是要加強人大監督。人大能夠給政府以建議和意見，要求政府根據地方實際修改和完善地方生態建設的政策性法規，有助于在生態文明建設過程中更好地發現和解決問題，起到一定的監督作用，在落實的過程中具有法律強制性。二是要加強司法監督。通過現代化的傳媒手段，著力宣傳環境法治文化，讓企業和社會公眾有明確的環保意識，對破壞環境的違法行為，根據相關法律規定和“環境影響評價制度”實行問責。三是要完善我國的環境公益訴訟制度，真正發揮司法在生態文明建設中的作用。四是要強化社會監督。積極吸引公眾廣泛參與到生態文明建設中，讓他們明確自身的責任和使命，通過新媒體合理有效地監督政府有關部門在環境生態保護中是否依法行政。第二，完善參與機制。一是政府應當擴大環境信息公開范圍，保障公眾的環境知情權、表達權、參與權和監督權。二是要建立公眾表達環境利益訴求的平臺和渠道，讓公眾監督、輿論監督成為規范政府、企業和個人環境行為的重要手段。三是政府應當引導社會組織在生態文明建設中發揮作用。

注釋：

①張鋒、陳曉陽：《環境損害賠償制度的缺位與立法完善》，《甘肅社會科學》，2012年第5期。