空間換地 重構杭城——浙江省杭州市低效用地再開發見聞

□閻炎 梁明哲 程立新

“鳳凰·創意國際”的大招牌，立于一座高聳的筒狀建筑頂端。這座建筑曾是浙江省杭州市西湖區轉塘鎮雙流水泥廠的料庫。老廠區深灰色的建筑群，錯落地佇立在因長年采石而大片裸露的山體前。在這蒼茫的底色上，招牌上的花體字顯得愈發輕盈靈動。

這是初秋雨后，記者一行在之江文化創意園看到的場景。老廠區面朝鳳凰山，地如其名，324畝土地涅槃化為文創產業的“搖籃”。低效用地上生長的新業態在小心呵護下，一筆筆勾畫出杭州經濟發展轉型的未來圖景。

“杭州今年已經對約10萬畝低效用地進行了數據建庫，計劃用4年的時間，到2017年完成再開發。”杭州市國土資源局局長謝建華對記者說。

從工業遺跡到創意空間

今年1月，杭州市正式被浙江省列為低效用地再開發試點城市。而在我國產業轉型和城市更新的“大故事”里，老的工業形態不能再高效利用土地時，新興產業早已在政策框架內“攻城略地”，讓狀態低迷的土地重拾生機。其間，舊與新、低效與高效是相對而生，時移事易。

采石與水泥在之江也曾是撐起一方經濟的支柱產業。之江區，全稱是“之江國家旅游度假區”，在行政區劃上屬于杭州西湖區轉塘街道。歷史上，之江的工業盡然是“石頭經濟”，穿行此地的320國道兩側煙囪林立，漫天的白色粉塵將目之所及的五顏六色都涂成了黑白兩色。截至2006年8月，杭州關停了市里所有154條水泥生產線。2007年，中國美術學院象山校區落戶之江，依托于美院的文創產業呼之欲出，只是苦于這類企業往往起于微末，無法承受商業地產的租金。

2008年，杭州出臺了《關于加快文化創意產業園區的若干意見》，規定：“對老城區原有工業功能區改造為文化創意產業園區，不涉及重新開發建設且無需轉讓房屋產權和土地使用權的，土地用途和土地使用權類型可暫時保持不變。”雙流水泥廠的土地是區里的國有資產，沒什么產權問題，得以早早搭上這趟土地政策紅利的班車，開門接納文創企業，如今入駐企業多達1200余家，而之江文創園除了水泥廠之外，陸續整合周邊資源，如今已有7個項目，總面積2351畝。

文創園保留了老廠建筑群的外觀，內部經過改造后卻別有洞天。其中最醒目的莫過于6個狀似煙囪的水泥熟料庫，記者走進了熟料庫中一家從事酒店軟裝的公司，原先彼此隔絕的“筒”被打通了，中空的內部空間被分隔成數層，占據了一層的展廳就是一串圓形的房間。另有一家用“熟料庫”改建，并且借用其形和音，以“孰料”命名的咖啡吧，同時兼做大師作品的展示空間，也是網上賣家爭相租來拍攝實務展示的場所。

“孰料，除了諧音，還有一重意思，是‘誰能想到’。”之江文創園招商科的吳惠霞解釋說。誰曾想封閉的料庫會變成開放的藝術空間？在項目啟動當年的地稅只有30余萬元時，誰又能想到2013年這一數字能漲到4040萬元。這只是之江眾多文創園里的一家。而根據《杭州日報》2002年的報道，整個西湖區2001年水泥廠和采石場的納稅也只有1050萬。

產業“退二進二點五”，這一步僅看賬面也值了，何況藍天碧水回歸的價值是難以計算的。水泥廠當年在杭州“一刀切”的消失是政府的主動作為，關停前很多廠子是尚可維持的，只有放在時間的維度上，與其后以幾何速度增長的新產業相比，才能看明白“石頭經濟”的低效。

從老車間到新“車間”

在之江文創園，記者探訪了一個老車間改建的景觀設計工作室。“杭州地鐵里的裝飾品，有很多都是出自這家公司。”吳惠霞說。本質上，這還是一間“車間”，不過是操作設備換成了計算機，付出勞動的主要是人腦。

對于這類新型“車間”，杭州在今年1月給出了一份詳盡的《杭州市創新型產業分類指導目錄》，列出了文化創意、信息軟件、物聯網等9大類16小類可以享受用地優惠政策的產業，規定其用地出讓起價按工業用地評估價的1.5倍計。這些產業既是制造業的延伸，又是服務業的組成部分，因此又被稱為“二點五產業”。

比起傳統工業，創新產業有節約集約用地的天然優勢。各類傳統的制造業，容積率控制指標大多在0.6到1.0之間，而杭州規定享受新政策的創新產業用地容積率原則上不得低于2.0。再者，國際金融危機后全球經濟的深度調整，加快了我國傳統工業老去的速度，這意味著其與新興產業相比已顯得不高的土地使用效率，更趨低下。

大量低效用地如何提高“畝產”？在這個時間節點上，選擇對創新產業用心扶一程，是順勢而為的智慧。杭州在今年1月的《城鎮低效用地再開發工作方案》（以下簡稱《工作方案》）中規定，企業利用已有存量土地和原廠房興辦商務和信息服務、研發設計、文化創意、物品儲運、鮮活農產品銷售等服務業，可保留其工業用途不變，“按規定逐年繳納土地年收益（或年租金）”。

物流業也在這九大類創新產業中。在蕭山區，記者見到了一塊正從紡織業向物流業轉化地塊。紡織業一向是杭州標志性的產業。2013年版的杭州年鑒寫道，紡織化纖行業在該市“工業經濟總量中所占比重最大，從業人員最多”，而現在的局面是“內需不旺、外銷低迷”“成本高、利潤下滑”。蕭山區以民營經濟為主，紡織業這幾年尤為困難。而物流業是朝陽行業，2013年我國全社會物流總額是2005年的4倍。

蕭山分局的副局長方英介紹說，在該區的靖江街道，一面是申通快遞飛速發展，超負荷運轉，一面是老牌紡織廠華鶯經營狀況連年下滑，企業主有意關廠。去年，在當地政府和國土部門撮合下，申通以1.7億元的價格從華鶯接手了包括82畝土地在內的資產，在原來的土地上拆掉舊廠房，開建2棟4層約4.1萬平方米的快件分揀車間，建成后是申通華東地區的分揀中心。廠房仍在建設中，工地上申通的一位管理人員告訴記者，車間建成后申通在此地的分撥能力可以提高2!3倍，達到日均1000噸以上，滿足企業5!10年的發展需要。

用動態標準對“007號”企業喊話

杭州的低效用地再開發，可不只是之江文創園和申通華東分撥中心走過的這兩條路。《工作方案》指出了多條從低效到高效的路徑，再一一給出政策通道。

見到杭州局利用處的工作人員，記者的第一個問題是：怎樣認定一塊地的利用效率是低效的？這是一切后續工作的原點，沒有低效利用，就談不上再開發。利用處處長王洪光的回答出乎意料。他說，對于低效用地，杭州有靜態和動態兩套認定標準。

他們工作的第一步，就是對16個省級以上開發區和57個市級功能園區開展摸底調查，目前已掌握了逾8000家企業的相關數據，由此建立起低效用地項目基礎數據庫。目前局里正在和浙江大學合作，將借助學院的專業優勢用數理模型推導出一條劃分出在杭州何為低效用地的標準線，預計在今年10月完成。

“這條線雖然能定期調整，但還是靜態的，節地靠政府一家來推是不行的，最大范圍地調動市場主體參與的積極性，需要釋放政策信號，由此杭州又有了一套動態的低效用地標準。”王洪光說。他以一個虛擬的“007號企業”為例，用說故事的方式向用地方講解這套動態標準：

話說007號是一家生產攝像頭的企業。或許它的產品供不應求，為了擴大生產，在不改變土地用途的前提下拆改擴建、加層改造、利用地下空間，這是“退低進高”；或許傳統攝像頭市場縮水，企業改為生產路面實時監控設備，從而提高了產出效益，這是“退二優二”。這兩種情況在符合其他相關政策的前提下，不增收土地價款。或許該企業所在的區塊，已經不需要那樣的老產業了，企業將生產功能疏散到別處，原址用于研發，認定為“退二進二點五”，可保留工業用途不變。即使沒有轉型或疏散的條件，短期改為商用，比如臨時改為超市、商場，服務周邊社區，政策上也是允許的，只收取很低的土地增值收益。

杭州4年10萬畝低效用地，基本是用這套動態標準確定的，符合條件的低效用地企業可以對號入座。“動態標準的好處在于‘兩步并一步’，低效用地企業自己對下一步開發方向已經心里有譜，節約集約用地從政府一家出力變成了集市場之力共同推進。”王洪光說。

政策通道一經打開，極大地調動了市場主體提升土地利用效率的積極性。民營經濟遍地的蕭山更有說服力。蕭山正在開展針對低效用地的第三次調查，4年里怎么開發的規劃要鄉鎮自己報上來。“三次調查，也是宣傳的過程，看清楚了政策紅利，報項目的熱情一次比一次高。”方英說。

為單位GDP的分子添分量

這套動態標準，不就是節地的標準嗎？的確，這等于通過認定低效用地再開發的行為，來提煉動態的節地標準。

杭州正在構筑的節地政策體系，提出以“空間換地”實施“畝產倍增”，除了低效用地再開發，今年尚有批而未用土地消化、地下空間開發、標準廠房等拳頭產品。“整個體系的重心，就落在低效用地再開發上。”王洪光坦言。包括蕭山、余杭在內的杭州市區，建設用地與全域土地面積的比值（即土地開發強度）已高達30.2%。而國際上這一數值的警戒線是30%。杭城這寸土寸金之地，存量用地利用效率的提升在節約集約用地的大局中顯得尤為重要。這就不難理解，低效用地再開發為何在這里格外被寄予厚望。

而“畝產倍增”是浙江省對節約集約工作提出的階段性總目標。2013年6月，浙江省發文提出，“到2020年底，實現全省單位建設用地GDP比2010年底翻一番，達到32萬元/畝”。杭州今年3月發布的12號文，提出了與之一致的目標。

也就是說，杭州乃至浙江節地工作成敗，最終要以單位GDP論。上述之江和蕭山的兩個案例都在訴說，節約集約用地工作，不僅僅是守住作為分母的建設用地總量，也是轉變經濟發展方式的重要一環。此行的最后一個問題是，低效用地再開發到底能換算成多大的經濟增量？記者沒有得到答案，只能在個例里一窺。

“雙流水泥廠的324畝地，是之江區文創產業大發展的緣起。”杭州國土資源局之江分局局長陳學明介紹說。“鳳凰·創意國際”出現前，之江的文創企業只有48家，今年已經超過1200家，正是在這個項目的示范效應下，各路民間資本才敢于跟進，漸漸形成了產業集聚區；2013年之江文創園產值約3億元，同年之江區文創業的總產值是26億元。

政策引導是一只看不見的手。經濟轉換升級的“大故事”里，未來4年，再到2020年，在低效用地新政策引導下，“007號”們將為單位建設用地GDP的分子新添多少分量？答案正在杭城的土地上書寫。