土地管理要由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變——對節(jié)約集約用地的探索與思考

□洛陽市國土資源局黨組書記、局長 丁新務(wù)

黨的十八屆三中全會《決定》作出了全面深化改革的總體部署，對土地制度改革提出了新思想、新思路、新要求。今年4月底，我隨市考察團赴深圳考察學習，改革開放前沿城市30年來的發(fā)展成就令我驚嘆不已，尤其是地鐵地上地下建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)置、分別出讓的用地模式令我耳目一新。對照先進經(jīng)驗，結(jié)合洛陽市情，我感到實現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變，既是創(chuàng)新之舉，更是長遠大計。

一、由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變的含義

“平方”和“立方”的概念不僅人們耳熟能詳，而且與每個人的生產(chǎn)生活緊密相連、息息相關(guān)。通俗地講，“平方”表達的是長和寬的關(guān)系，通常代表的是數(shù)量，如大小、多少，反映的是一個面的問題；“立方”表達的是底和高的關(guān)系，顯示的是體積、容積，它不僅僅只是面的問題、量的問題，更是一個總體的問題，表達的是風格風貌、特色特點、最大最小和高、精、尖，反映的是質(zhì)的問題。把“平方”和“立方”的概念引入到國土資源管理當中，就是把土地管理的理念由過去的重“平方”引向重“立方”的轉(zhuǎn)變。

由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變，就是由平面的管理向立體的管理轉(zhuǎn)變，由量的管理向質(zhì)的管理轉(zhuǎn)變。主要包含三層意思：一是節(jié)約用地。即各項建設(shè)都要盡量節(jié)省土地，千方百計地為不占或少占耕地提供平臺，充分體現(xiàn)資源有限、共享無限。二是集約用地。即在每宗建設(shè)用地嚴把高強度投入、高效益產(chǎn)出的同時，又要注重提高土地利用的集約化程度。三是拓展空間。空間是個概念，有具體的空間和抽象的空間之分。具體的空間既有地上空間，也有地下空間，以往注重的是地上空間，現(xiàn)在開始注重地下空間，無論是地上空間還是地下空間，實質(zhì)上都是科學界定、合理使用的具體空間；抽象的空間就是利用政策和措施，通過土地的轉(zhuǎn)換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地的布局和結(jié)構(gòu)，向循環(huán)利用要空間，向減增量、增減量要空間。

實現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變，是一項系統(tǒng)的社會工程，實施過程中關(guān)鍵是要抓住和處理好四個環(huán)節(jié)。

節(jié)約的觀念。節(jié)約與粗放是兩個不同的概念，是矛盾的兩個方面，但不是不可逾越的鴻溝。一念之間即可轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換了的理念代表著不同的發(fā)展思路，反映著不同的發(fā)展結(jié)果。全社會的節(jié)約用地觀念提高了，參與的主動性、積極性也就高了。但節(jié)約觀念的培養(yǎng)并非一朝一夕，需要長期的教育引導(dǎo)。應(yīng)開展制度化、系統(tǒng)化、大眾化的節(jié)約用地教育，達到知國情，懂市情，明法律，曉節(jié)約用地光榮、浪費用地可恥。使全社會特別是領(lǐng)導(dǎo)層認識到保護耕地的緊迫性、艱巨性、長期性和節(jié)約集約用地的重要性。

集約的方法。思路一轉(zhuǎn)天地寬。被動的集約是低效的，主動的集約是高效的；約束的集約是規(guī)范的，靈活的集約是無限的。高強度的投入和高效益的產(chǎn)出是基本要求，用途的組合、資源的共享、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、利用的持續(xù)則是集約利用的全新思路。在社會實踐中，土地利用方式的轉(zhuǎn)變不僅僅是工作方法的轉(zhuǎn)變，更是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟社會健康發(fā)展的有效途徑，也是引導(dǎo)工業(yè)向工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中、用途向多功能集中、效應(yīng)向集聚化匯攏的有效舉措。

政府的主導(dǎo)。實現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變，各級領(lǐng)導(dǎo)干部起著指導(dǎo)作用、決策作用。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要有大眼光、大境界、大思路、大胸襟，既要任內(nèi)的GDP，更要有持續(xù)發(fā)展的GDP；既要有當年的金山和銀山，更要有子孫后代的青山和綠山。絕不能一葉障目，不見森林，更不能良田起高樓、子孫無地耕。人類生存的次序、生活質(zhì)量的保證是吃穿住行，沒有吃就沒有穿，沒有吃穿就沒有住行，民以食為天，食比天大。領(lǐng)導(dǎo)的決策影響著企業(yè)的需要，左右著當?shù)厣鐣l(fā)展的勢態(tài)，關(guān)乎著經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的貫徹落實。

企業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的高速發(fā)展，帶來了對國土資源的剛性需求，東企西移的發(fā)展走勢，為承接沿海一帶的工業(yè)企業(yè)帶來了發(fā)展契機；以GDP為考核政績、提拔使用干部的剛性條件則掀起了開放招商、全民招商、以商招商、大員招商、零地價招商的招商熱潮。在“拾到籃里都是菜”的混沌思想里，企業(yè)發(fā)展的理念則成為關(guān)鍵：若企業(yè)是真心實意發(fā)展生產(chǎn)的，它會精打細算考量投資、考察市場、追求效益，斟酌用地；若是以拿地為目的，先有地再考慮發(fā)展的方向、發(fā)展的索求，則會出現(xiàn)要地時多多益善，談條件逾越底線；“使用時，粗放閑置，收益時，改變條件，特別是為了追求利益最大化時，不時會有土地零地價、入駐有廠房、稅收收后返、行政費用免”等過分奢求，甚至將工業(yè)用地變成了商住用地，從而工廠則變成了居民區(qū)。過去的發(fā)展實踐充分證明了企業(yè)的發(fā)展理念，是能否節(jié)約集約用地的關(guān)鍵。

二、由“平方”到“立方”轉(zhuǎn)變的必要性

首先，土地的稀缺和不可再生性決定了轉(zhuǎn)變的必然性。土地是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，人多地少、耕地資源稀缺是我市的基本市情。改革開放以來，市委、市政府高度重視土地管理工作，全市國土系統(tǒng)善治善為，科學統(tǒng)籌保資源、保發(fā)展、保權(quán)益，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時，我市土地管理仍面臨著不少新情況新問題。我們的發(fā)展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。實現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”的轉(zhuǎn)變，堅持節(jié)約集約用地，是促進洛陽持續(xù)發(fā)展的題中之義，是確保糧食安全的戰(zhàn)略之舉，是造福子孫后代、實現(xiàn)長治久安和永續(xù)發(fā)展的長遠大計。我們一定要以對黨和人民高度負責、對子孫后代高度負責的精神，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進全市經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，土地的資本和資產(chǎn)作用決定了轉(zhuǎn)變的必要性。資源是物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)是權(quán)屬顯現(xiàn)，資本是經(jīng)濟運行手段。當今社會，土地資源、資產(chǎn)和資本的本質(zhì)特性越來越凸顯，對區(qū)域經(jīng)濟的影響也不斷加深，土地的占有數(shù)量和區(qū)位直接影響財富的分配。土地抵押成為融資手段，放大了市場流動性，增加了金融風險。政府手中有了足量的儲備土地后，既能隨時保障發(fā)展項目用地，又可以用土地貸款融資，籌措發(fā)展資金。為此，要把土地管理與土地資本屬性更加有效地結(jié)合起來，以土地資本化為重點，著力提高市場化運作水平，實現(xiàn)從單純的土地資源管理向土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”轉(zhuǎn)變，使有限的國有土地實現(xiàn)效益最大化。

三、如何實現(xiàn)由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變

（一）充分利用新增建設(shè)用地。一是提高項目用地門檻。根據(jù)我市實際情況，合理確定各區(qū)域土地開發(fā)強度，嚴格控制用地標準，做好項目的甄別篩選，注重引進與培育低投入、高產(chǎn)出、高附加值的項目和高新項目。各類項目在設(shè)計、施工和建設(shè)用地審批時，不僅要滿足功能和安全要求，而且要嚴格執(zhí)行建筑密度、容積率、綠地率、投資強度等指標控制標準，最大限度地提高用地效率，充分發(fā)揮土地使用價值。二是擴大市場配置范圍。我市加強土地有形市場建設(shè)，讓市場這只無形的手充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在地域位置上顯示其經(jīng)濟價值，在功能區(qū)分上顯示其效能價值，在空間利用上顯示其載體價值，在資源配置上顯示其權(quán)益價值。三是促進土地循環(huán)利用。土地是不可再生資源，必須遵循循環(huán)利用原則。循環(huán)利用資源是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分，只有土地做到可持續(xù)利用，經(jīng)濟社會才能科學、有序、健康地發(fā)展。四是加強批后監(jiān)管。對新增建設(shè)用地開發(fā)利用中存在的供而未用，要多用少，圈地、囤地、閑置用地等突出問題，我市通過清理整改，促進有效、高效、集約、依法合理使用土地，切實保證新增建設(shè)用地一分一毫都不浪費。

（二）有效盤活存量土地。一是促進批而未用土地盡快利用。據(jù)土地利用年度變更調(diào)查顯示，全市存量土地主要有如下幾種情況：城市建設(shè)預(yù)留用地，因規(guī)劃調(diào)整而暫不能使用的土地，因宏觀經(jīng)濟調(diào)控擱置的已立項工業(yè)項目用地，因?qū)嵙Σ粷窗雌诮ㄔO(shè)項目用地，部分單位和開發(fā)商囤積或變相囤積的土地等。在土地日益緊張的情況下，讓這些“閑”地、“死”地變成城市建設(shè)用地的增量，既符合嚴控增量、盤活存量的政策導(dǎo)向，又能解城市燃眉之急。要有效盤活存量土地，就要對征而未用、征而少用、超期閑置、拋荒、已辦土地證但未在規(guī)定期限開工的項目土地，堅決依法收回。對尚不構(gòu)成收回條件的閑置土地，通過整合、調(diào)劑、置換等手段，切實加以盤活。二是盤活低效利用土地。與發(fā)達地區(qū)相比，我市土地利用效益不高，特別是存在大量布局分散、土地利用效益低下的城中村、城邊村、城郊村和舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居。如果老城區(qū)和新城區(qū)的城中村、城邊村、城郊村改造多搞高層居民小區(qū)，體現(xiàn)要素集聚、品位提升，進而實現(xiàn)土地節(jié)約集約，解決土地緊缺問題就不難。因此，對這些“三村”“三舊”用地進行重新規(guī)劃、二次開發(fā)，正是我們節(jié)約集約用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)宜居城市的出路所在。三是嚴格實行土地用途管制。城區(qū)的土地都有控制性詳規(guī)，土地使用條件已經(jīng)有權(quán)一級機構(gòu)批準，要充分發(fā)揮規(guī)劃的管控作用，未經(jīng)政府批準不得擅自改變使用條件；在企事業(yè)單位改制中，發(fā)揮國資委的作用，在安置與留足發(fā)展用地后，多余的土地政府應(yīng)當依法收回；城市主次干路兩側(cè)的土地，政府要通過規(guī)劃控制，做到能收盡收，再通過儲備整理成凈地后擇機出讓，讓其發(fā)揮其金角銀邊的作用。

（三）發(fā)揮經(jīng)營城市理念的正能量。一是完善土地收儲制度。以城市規(guī)劃為依據(jù)，對擬開發(fā)的地塊特別是對增值潛力較大和區(qū)位較好的土地， 由市政府出資，統(tǒng)一組織完成土地報批征收等前期工作，征收后的土地全部納入土地儲備，完善土地供應(yīng)前期條件，隨時供項目使用，避免出現(xiàn)項目等用地的現(xiàn)象。二是用好融資平臺。嚴格執(zhí)行市政府〔2011〕110號文件，借助市土地儲備中心統(tǒng)一管理土地資源，有效壟斷土地開發(fā)一級市場，統(tǒng)一組織出讓，實行“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的規(guī)范運作模式，避免多頭管地、一區(qū)一個政策、賠償標準不一而引發(fā)矛盾，充分實現(xiàn)價值，提高供地效率；暫時不具備出讓條件的土地，可以進行土地融資貸款，為城市建設(shè)提供資金保障，從而多方面保障政府收益。三是堅持“節(jié)流”與“開源”并舉。一手抓“節(jié)流”，節(jié)約用地、盤活存量，新上項目凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計地拓展耕地和建設(shè)用地的來源。無論是對存量用地，還是新增建設(shè)用地，都要節(jié)約和集約使用。

（四）依法依規(guī)利用土地。一要靠依法保高效。在國家土地管理和督察執(zhí)法的高壓態(tài)勢下，土地開發(fā)中的一些違規(guī)操作，短期看似乎提高了效率，實質(zhì)上不僅擾亂了市場秩序，還降低了土地的實際使用效益，更加劇了用地中的各種矛盾，使土地開發(fā)特別是征地拆遷工作越做越難，最終使整個土地開發(fā)走向“慢”甚至停滯。因此，必須通過完善土地經(jīng)營制度體系，嚴格落實法律法規(guī)，整頓打擊擾亂市場經(jīng)營秩序的違法違規(guī)行為，打好土地開發(fā)經(jīng)營的制度基礎(chǔ)，使土地開發(fā)駛上又好又快發(fā)展的“快車道”。二要贏當前謀長遠。城市土地開發(fā)這一關(guān)系洛陽全局和長遠發(fā)展的重要工作，重點難點都在基層和基礎(chǔ)，說到底還是要依靠各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部著眼全局、著眼長遠，從全局利益出發(fā)來處理好局部利益的矛盾，著眼長遠利益來做好當前利益的工作，來換取洛陽長遠的發(fā)展。

土地是生命之根、萬物之源、自然萬象之本、文明升騰之基，沒有土地就沒有一切。合理利用、循環(huán)利用、由“平方”到“立方”利用，既是創(chuàng)新之舉，更是長遠之計。