解讀十八屆三中全會有關農村改革的幾個重大問題（上）

中共中央政策研究室農村局局長 馮海發

農村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對深化農村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關重大的問題有了突破性、開創性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。

《決定》以賦予農民更多權利和利益、推進城鄉發展一體化為主線，明確提出了 “三個賦予”、“七個允許”、“四個鼓勵”、“五個保障”、“六個推進”、“三個建立”、“六個完善健全”、“四個制度改革”、“五個城鄉統籌”的農村改革任務和舉措。

三個賦予是：賦予農民更多財產權利，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

七個允許是：允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，允許通過試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業，允許農村集體經營性建設用地出讓租賃入股、實行與國有土地同等入市同權同價。

四個鼓勵是：鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵社會資本投向農村建設。

五個保障是：保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。

六個推進是：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，推進城鄉基本公共服務均等化，推進農業轉移人口市民化、逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系、在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。

三個建立是：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，建立農村產權流轉市場，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

六個完善健全是：完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，完善農產品價格形成機制，完善糧食主產區利益補償機制，完善農業保險制度，健全農業支持保護體系，健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系。

四個方面的制度改革是：改革完善農村宅基地制度，改革農業補貼制度，完善集體林權制度改革，加快戶籍制度改革。

五個方面的城鄉統籌是：統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。

《決定》在深化農村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，鼓勵承包經營權向農業企業流轉，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，選擇試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系、在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，改革農業補貼制度，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，賦予農民更多財產權利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農村改革發展產生重大而深遠的影響。

1 關于城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙

《決定》明確提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

實現城鄉發展一體化，是經濟社會發展的內在規律，是我國現代化建設的重要內容和發展方向。從理論上講，工農關系、城鄉關系的內在聯系決定了城鄉要一體化發展。農業和工業是人類社會發展的兩個支柱產業，農村和城市是人類經濟社會活動的兩個基本區域。工業和農業之間、城市和農村之間存在著內在的、必然的、有機的聯系，彼此是相互依賴、相互補充、相互促進的。

農業和農村發展，離不開工業和城市的輻射和帶動;同樣，工業和城市發展，也離不開農業和農村的支撐和促進。城鄉一體化發展，就是把工業和農業、城市和農村作為一個有機統一整體，充分發揮彼此相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進作用，特別是充分發揮工業和城市對農業和農村發展的輻射和帶動作用，實現工業與農業、城市與農村協調發展。如果把農業與工業、農村與城市割裂開來，使它們失去相互聯系，形成兩個封閉的體系，那么農業和農村的健康發展就會遇到極大障礙，農業和農村就發展不好;工業和城市的健康發展也會遇到極大困難，工業和城市也發展不好。也就是說，城鄉分割，城市和農村都發展不好。只有城鄉一體，才能實現農業和農村、工業和城市的持續健康發展，才能實現整個經濟社會的持續健康發展。

推進我國城鄉發展一體化，必須破除城鄉二元結構這個主要障礙。所謂城鄉二元結構，就是在制度層面把城鎮居民和農村居民從身份上分為兩個截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務等向城鎮和城鎮居民傾斜，農村得到的公共資源和農民享有的基本公共服務明顯滯后于城鎮和城鎮居民，農民不能平等參與現代化進程、不能共同分享現代化成果。比如，在戶籍制度方面，戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。在基本公共服務制度方面，財政對農村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低于城鎮，農村低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平明顯低于城鎮，特別是城鎮社會保障體系對進城務工農民的覆蓋度較低。據國家統計局調查，2012年單位或雇主為務工農民繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險的比例分別只有 14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農村集體土地不能直接上市交易，國家征收農村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補償，而是按照土地的原有用途收益補償，補償標準明顯偏低。由于這種城鄉二元結構的長期存在，導致城鄉資源不能合理流動和優化組合，城鄉生產要素不能平等交換，城鄉公共資源配置嚴重不均衡，城鄉基本公共服務嚴重不均等，使農村發展滯后，城鄉發展差距拉大。從根本上講，這種以城鄉分割為特征的城鄉二元結構不破除，城鄉發展一體化就實現不了。因此，全面深化改革，必須健全體制機制，大力破除城鄉二元結構，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，實現城鄉發展一體化。

2 關于推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新

農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，加快構建新型農業經營體系。這為完善農村基本經營制度、加快構建新型農業經營體系指出了明確方向。推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，這是一個重大論斷和理論創新。

第一，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，是對農村基本經營制度的豐富和發展。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村改革取得的重大歷史性成果，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，適合我國國情，適應社會主義市場經濟體制，符合農業生產特點，能極大調動農民積極性和解放農村社會生產力，必須毫不動搖地長期堅持。這種基本經營制度是在農村改革的偉大實踐中形成的，并在農村改革的深化中不斷豐富、完善、發展。推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展的農業經營方式創新，就是適應城鎮化和現代農業發展的客觀需要，在“統”和“分”兩個層次推進農業經營體制機制和方式創新。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，就是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權;充分發揮集體經營、合作經營、企業經營在規模、效率、技術、市場等方面的優勢，特別是充分發揮企業經營向農業輸入現代生產要素和經營模式的先進生產力作用，推動提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化，使農業經營方式更加豐富，更加具有競爭力，使農村基本經營制度更加充滿制度活力。

第二，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，能有效完善農地權能結構，推動農地制度創新發展。即由所有權和承包經營權“兩權并行分置”向所有權、承包權、經營權“三權并行分置”發展，這有利于進一步完善農村土地權能和權益關系，提高農地資源配置和生產經營效率。農村改革之前，我國農地制度是土地所有權和經營權合一，土地集體所有、集體經營，農民作為集體經濟組織成員共同所有和經營集體土地。農村改革建立的以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度，成功實現了土地所有權和承包經營權分離，土地所有權歸集體，承包經營權歸農民，這種“兩權并行分置”的農地制度較好處理了國家、集體、農民權益關系，調動和保護了農民生產經營積極性，呈現出良好的制度績效。但是，隨著我國工業化和城鎮化深入發展，大量農民轉移到非農產業和城鎮就業，這部分農民雖仍具有農民身份但已不再從事或不主要從事農業，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經營主體，農村土地流轉大量發生，土地承包權主體同經營權主體發生分離日趨普遍，農民土地承包經營權分權設置越來越呈現出實踐必要性。據農業部統計，截至2012年12月底，全國農村土地流轉面積達2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。順應實踐要求，對土地承包經營權進行“承包權”和“經營權”分權設置，明確經營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經營權“三權并行分置”的新型農地制度，顯得十分必要。集體經營、合作經營、企業經營是承接農民土地經營權流轉的重要載體。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營中，家庭經營是基礎，集體經營、合作經營、企業經營主要是在農民土地經營權流轉基礎上形成的。因此，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，就可以有效推動實現農民土地承包經營權分權設置，形成以所有權、承包權、經營權“三權并行分置”為特征的新型農地制度，優化農村土地所有、占有、使用、收益權能在不同主體之間的分布，更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農戶對土地的承包權，更好用活土地經營權，推動農地資源有效配置和現代農業發展。

3 關于賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能

《決定》明確提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破。

賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，使農民對承包地的權能更加完整和充分。這有利于進一步完善農民同土地的關系，有利于維護農民土地權益，有利于保護土地使用權作為農民的用益物權，有利于擴展農地的生產經營功能，有利于促進農業農村發展。我國農村土地屬于集體所有，農民通過承包經營獲得的是土地的使用權。現行情況下，農民擁有的土地使用權主要是兩個部分，一個是土地承包經營權，包括耕地、林地、草地的承包經營權，按有關法律規定，耕地承包期為30年，草地承包期為30~50年，林地承包期為30~70年;另一個是宅基地使用權。另外，農民可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經營權。按現行法律規定，土地承包經營權屬于用益物權，農民享有的承包地權能包括占有、使用、收益以及承包經營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式。但是，由于《物權法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押，因而使得農民擁有的土地承包經營權的用益物權權能不完整、不充分。賦予農民更多的土地使用權權能，就是賦予農民對土地承包經營權擁有抵押、擔保等權利，使農民能夠以土地承包經營權進行抵押、擔保等活動。將抵押擔保權注入土地承包經營權權能，可以充分活化土地使用權的金融功能和作用，擴大農村有效擔保物范圍，有效緩解農業農村發展中面臨的融資難難題，使農業農村發展獲得有效金融支持，為農業現代化發展提供強大動力。所以，在農民已經擁有的承包地占有、使用、收益以及承包經營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式權能基礎上，賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能，使農民擁有的承包地權能更加完整和充分，是實踐的迫切需要。

賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，中央政策已經在林地承包經營權方面進行了成功實踐，受到農民廣泛歡迎。2003年，《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定(2003年中發9號)》規定，林地使用權可抵押、擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件。2008年，《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見 (2008年中發10號)》規定，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木使用權進行轉讓、入股、抵押。林地是農村集體土地的重要組成部分。林地承包經營權抵押、擔保的成功實踐，為在一般意義上規定賦予農民對土地承包經營權享有抵押、擔保權利提供了有力支持。另外，近年來，不少地方對賦予農民土地承包經營權和宅基地使用權抵押擔保權利進行了探索，極大改善了農民融資難狀況，農民利用這些抵押貸款資金改善農業生產條件和投資創業，大大推動了現代農業發展。這些實踐也為賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權利的政策突破提供了有力支撐。

賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，不會改變農村土地集體所有性質，絕對不會出現所謂的農村集體土地改變性質問題。有人擔心，賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權利會改變農村土地集體所有性質，這種擔心是沒有依據的。因為，從法理上講，土地承包經營權抵押，所抵押的只是農民對土地的使用權，即用益物權，而不是土地的所有權，用益物權抵押并不會改變農村土地的集體所有權性質，即使出現抵押風險，所轉移的也只是土地承包經營權，即轉移的是土地的使用權，土地的所有權并不會發生轉移，因而農村土地集體所有的性質并不會因為賦予農民土地承包經營權抵押和擔保權利而改變。（未完待續）