十八屆三中全會《決定》有關農村改革幾個重大問題的解讀

中共中央政策研究室農村局局長 馮海發

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在深化農村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展。賦予土地承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權向農業企業流轉，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，選擇試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益。鼓勵社會資本投向農村建設，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系、完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，賦予農民更多財產權利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農村改革發展產生重大而深遠的影響。

1 關于城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙

《決定》明確提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

推進我國城鄉發展一體化，必須破除城鄉二元結構障礙。這種障礙在制度層面把城鎮居民和農村居民從身份上分為兩個截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務等向城鎮和城鎮居民傾斜，農村得到的公共資源和農民享有的基本公共服務明顯滯后于城鎮和城鎮居民，使農村發展滯后、城鄉發展差距拉大。

2 關于推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新

《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，加快構建新型農業經營體系。

推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展的農業經營方式，在“統”和“分”兩個層次推進創新。依法維護農民土地承包經營權，充分發揮集體經營、合作經營、企業經營在規模、效率、技術、市場等方面的優勢，有效完善農地權能結構：即由所有權和承包經營權“兩權并行分置”向所有權、承包權、經營權“三權并行分置”發展，提高農地資源配置和生產經營效率。

3 關于賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能

《決定》明確提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

我國農村土地屬于集體所有，農民通過承包經營獲得的是土地的使用權。按現行法律規定，農民享有的承包地權能不能抵押，這使得農民擁有的土地承包經營權權能不完整、不充分。賦予農民更多的土地使用權權能，就是賦予農民對土地承包經營權擁有抵押、擔保等權利。土地承包經營權抵押、擔保權能，所抵押的只是農民對土地的使用權，而不是土地的所有權，因而農村土地集體所有的性質并不會改變。

4 關于鼓勵承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉

《決定》明確提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。

隨著農村勞動力不斷向非農產業和城鎮轉移，“將來誰來種地”已成為我國農業健康發展和農業現代化建設的一個重大問題。培育新型農業經營主體十分迫切。專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業是新型農業經營主體的主要形式。承包經營權向這些經營主體流轉，有利于推動我國新型農業經營主體快速成長，這是提高農業盈利能力和市場競爭力的根本舉措。

5 關于鼓勵農村發展合作經濟

《決定》明確提出，鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、社會化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。

農戶小規模分散經營與農產品大市場的矛盾，是我國農業發展面臨的突出問題，發展合作經濟是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經濟可以實現分散生產與市場的有效對接，大大提高農戶的市場談判能力和競爭能力。目前，一家一戶的家庭經營仍然是我國農業農村經營方式的主體，必須通過大力發展專業合作、社區合作、股份合作等多種形式的合作經濟，提高農業農村生產力水平，增強農業農村經濟的整體素質和競爭力。

6 關于賦予農民更多財產權利

《決定》明確提出，賦予農民更多財產權利，推動財產真正成為農民發展和致富的重要手段。

城鎮居民購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，農民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經濟組織成員以外。財產權利的不足，制約城鄉一體化發展。賦予農民更多財產權利，就是要保障農民依法享有平等的財產權利。積極發展農民股份合作，充實農民土地使用權權能，改革完善農村宅基地制度，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

7 關于推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》明確提出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，保障農民工同工同酬。

維護農民生產要素權益。基本要求是“三個保障”，即保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村；健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，這是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面；鼓勵社會資本投向農村建設。社會資本投向農村建設，積極支持農村發展；推進城鄉基本公共服務均等化。要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，加大公共財政農村基礎設施建設覆蓋力度，努力縮小城鄉發展差距。

8 關于推進農業轉移人口市民化

《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。加快戶籍制度改革，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。

社科院研究表明，目前我國農業轉移人口市民化程度綜合指數僅有40%左右。大量農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但并沒有真正獲得城鎮居民身份。推進農業轉移人口市民化，一要加快戶籍制度改革。要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，讓農業轉移人口在城鎮能夠進得來、住得下、融得進、能就業、可創業。二要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。三要建立完善農業轉移人口市民化成本分擔機制。中央和省級財政要加大對推進農業轉移人口市民化的資金投入，增強城鎮公共產品供給能力和吸納農業轉移人口能力。