科技計(jì)劃項(xiàng)目檔案管理體制發(fā)展及創(chuàng)新研究

鄒華英

（云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，云南 昆明 650231）

0 導(dǎo)言

科技計(jì)劃項(xiàng)目檔案(下稱“項(xiàng)目檔案”)是我國科技檔案資源的重要組成部分。由于《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》和《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》都是現(xiàn)行的法規(guī)文件，對項(xiàng)目檔案的管理都具有約束力，因此，我國項(xiàng)目檔案管理目前是2種管理體制并存的局面。2種體制在體系結(jié)構(gòu)上各有特點(diǎn)，對項(xiàng)目檔案的管理都產(chǎn)生過積極的影響。20多年過去了，2種管理體制賴以實(shí)踐的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，項(xiàng)目檔案管理體制亟待創(chuàng)新。

1 項(xiàng)目檔案管理體制的發(fā)展過程

項(xiàng)目檔案專指列入國家科技計(jì)劃并由中央財(cái)政投入為主的科技項(xiàng)目。在其管理和實(shí)施的全過程中形成的具有保存價值的各種類型和載體的歷史記錄。項(xiàng)目檔案管理體制的發(fā)展大致經(jīng)過了2個階段：

1.1 遵循統(tǒng)一的科技檔案管理體制時期（1954—1986）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃項(xiàng)目的任務(wù)由國家直接分配，項(xiàng)目研究是科研院所的日常工作。因此，這一時期，既沒有項(xiàng)目檔案的概念，也沒有建立單獨(dú)的管理體制。項(xiàng)目檔案依托著專業(yè)管理體系，與基建、設(shè)備、產(chǎn)品等檔案一起共同遵循科技檔案的管理體制。

1.1.1 科技檔案管理體制的確立

從“一五”時期起，為解決大量科技文件材料與其它科技資料混同管理的問題，更好地發(fā)揮科技檔案作用，在科技檔案工作中提出按專業(yè)統(tǒng)一管理的思想。1980年12月9日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，以法規(guī)文件的形式確立了科技檔案工作按專業(yè)統(tǒng)一管理體制，即“各級檔案行政管理部門對全國科技檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，國務(wù)院所屬各專業(yè)主管機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)和直轄市人民政府所屬的專業(yè)主管機(jī)關(guān)建立相應(yīng)的檔案機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對所屬企業(yè)、事業(yè)單位科技檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)?！边@就是我國檔案事業(yè)發(fā)展史上著名的以“條”為主、“條塊”結(jié)合的科技檔案管理體制（下稱“條塊”體制）。

1.1.2 “條塊”體制對項(xiàng)目檔案管理的影響

“條塊”體制突出強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目檔案工作的專業(yè)性。對項(xiàng)目檔案的形成單位構(gòu)成了較嚴(yán)密的組織和領(lǐng)導(dǎo)體系?！皸l塊”體制使項(xiàng)目檔案管理責(zé)任主體明確。尤其適合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期項(xiàng)目檔案工作的特點(diǎn)。項(xiàng)目檔案的流向和歸屬明確，一定程度上實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目檔案的集中統(tǒng)一管理，有效防止了項(xiàng)目檔案的散失。正是在這種管理體制下，我國出臺了科技檔案材料的“三納入”管理制度，順利地實(shí)現(xiàn)了將科研檔案工作納入到各單位的科研管理體系之中。

1.2 細(xì)分科技檔案，建立科研檔案管理體制時期（1984—2000）

20世紀(jì)80年代中期以后，我國開始實(shí)行體制改革，面對專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制被削弱，對科技檔案管理失去有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)，檔案部門開始探索新的管理體制。

1.2.1 科研檔案管理體制的建立

1987年3月，國家科委、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）中明確了科研檔案管理體制，即科研檔案工作是科研管理的重要組成部分。各級檔案管理部門和科技行政管理部門要對科研檔案工作進(jìn)行定期的檢查。

1.2.2 科研檔案管理體制對項(xiàng)目檔案工作的影響

科研檔案管理體制抓住了項(xiàng)目檔案管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于科技管理部門是科研管理的歸口單位，由其管理項(xiàng)目檔案工作為項(xiàng)目檔案的規(guī)范管理提供了可能性；科研檔案管理體制中提出項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制，是項(xiàng)目檔案管理科研工作的特點(diǎn)和體制；從這一管理體制出發(fā)創(chuàng)立的“四同步”的管理辦法為項(xiàng)目檔案管理提供了根本的保證。

因此，科研檔案管理體制是針對科研活動的特點(diǎn)確定的，觸及到了科研檔案管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同傳統(tǒng)的“條塊”體制相比無疑是一個進(jìn)步，也更加適合于項(xiàng)目檔案的管理。

2 現(xiàn)有管理體制對項(xiàng)目檔案管理的制約

由于社會的動態(tài)發(fā)展，任何事物都要經(jīng)過由建立、興盛、衰敗到最終消失的歷程，即人們常說的“周期律”。隨著社會環(huán)境的變化，現(xiàn)有管理體制已開始制約項(xiàng)目檔案管理工作的有序發(fā)展。

2.1 無實(shí)際主管部門

管理體制的核心就是確定領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及組織關(guān)系。但從項(xiàng)目檔案工作的現(xiàn)狀看，恰恰是這個最重要的因素在2個體制當(dāng)中都出現(xiàn)了“虛位”。

從“條塊”體制看，項(xiàng)目檔案管理的領(lǐng)導(dǎo)主體是專業(yè)主管機(jī)關(guān)，其完全建立在行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)體制改革后，“條塊”體制賴以生存的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系逐步被削弱甚至消除，專業(yè)“領(lǐng)導(dǎo)”的作用范圍已十分有限了。

從科研檔案管理體制來看，其中僅規(guī)定了各級檔案管理部門和科技行政管理部門對科研檔案工作負(fù)有檢查職責(zé)，其管理力度同“條塊”體制的規(guī)定相比被弱化了許多，特別是1998年機(jī)構(gòu)改革中，原管理科技檔案工作的國家科技信息司被撤銷，造成檔案管理部門“孤掌難鳴”，科研檔案管理體制也名存實(shí)亡。

2.2 缺乏科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致管理體制先天不足

運(yùn)行機(jī)制是指管理體制的實(shí)現(xiàn)方式。如果說體制決定“誰”“做什么”的話，那么機(jī)制則是進(jìn)一步?jīng)Q定“如何做”。就項(xiàng)目檔案的管理而言，2種體制都沒有建立起有效的運(yùn)行機(jī)制。

從“條塊”體制看，其發(fā)揮作用的大小，完全取決于專業(yè)主管機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”與檔案行政管理部門的“指導(dǎo)”結(jié)合的緊密程度如何。但這一體制并沒有提出和解決如何“結(jié)合”的問題?！敖Y(jié)合”的程度，主要取決于專業(yè)主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的檔案意識。隨著計(jì)劃體制逐步被市場體制所替代。一些專業(yè)主管機(jī)關(guān)既拋棄了“結(jié)合”，也放棄了對科技檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，整個系統(tǒng)的科技檔案工作就成了死水一潭，喪失了生機(jī)與活力。

從科研檔案管理體制來看，其關(guān)鍵內(nèi)容有2個，一是“四同步”管理，二是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人歸檔責(zé)任制。而其保障措施在《暫行規(guī)定》中并無體現(xiàn)。對于前者，它的實(shí)現(xiàn)仍然取決于項(xiàng)目承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者的檔案意識。因?yàn)闊o論是科技行政管理部門還是檔案行政管理部門，作為行政管理部門有如此多的時間和精力去檢查和落實(shí)具體單位的項(xiàng)目檔案工作的貫徹情況。對于后者，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行的檔案義務(wù)，在作為科技項(xiàng)目委托合同的《課題任務(wù)書》中并沒有得到體現(xiàn)。合同是當(dāng)事雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系依據(jù)。沒有合同的約定，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的檔案義務(wù)就是一紙空文，沒有約束力。

3 建立新型項(xiàng)目檔案管理體制的思考

筆者認(rèn)為，項(xiàng)目檔案是國家科技信息資源的重要構(gòu)成。在現(xiàn)階段應(yīng)考慮建立專門的項(xiàng)目檔案管理體制。

3.1 項(xiàng)目檔案管理體制的內(nèi)容

依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施特點(diǎn)，“在集中統(tǒng)一管理基本原則的指導(dǎo)下，項(xiàng)目檔案工作實(shí)行科技行政管理部門歸口管理，各級檔案行政管理部門積極配合，依靠社會力量實(shí)施項(xiàng)目檔案質(zhì)量監(jiān)管”應(yīng)成為項(xiàng)目檔案新的管理體制（以下簡稱新體制）。同傳統(tǒng)的管理體制相比較，新體制增加了新的構(gòu)成要素，各要素之間的關(guān)系也發(fā)生了明顯的變化。

3.1.1 國家科技行政管理部門對項(xiàng)目檔案實(shí)行歸口管理

國家科技行政管理部門的主要職責(zé)是對項(xiàng)目檔案工作的總目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目承擔(dān)單位的檔案工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)開支等方面提出指導(dǎo)性意見；制定項(xiàng)目檔案管理制度，并將其納入科技項(xiàng)目管理的規(guī)程當(dāng)中；委托社會中介監(jiān)管項(xiàng)目檔案工作情況并負(fù)責(zé)成果的確認(rèn)；負(fù)責(zé)培訓(xùn)項(xiàng)目檔案管理人員等。歸口管理形成了類似“條塊”體制的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各行各業(yè)、各種所有制類型和隸屬關(guān)系的項(xiàng)目承擔(dān)者都必須接受科技行政管理部門的歸口管理。

3.1.2 檔案行政管理部門的職責(zé)是解決項(xiàng)目檔案工作中具有普遍性的問題（包括實(shí)際問題和理論問題）

協(xié)助科技行政管理部門制定項(xiàng)目檔案管理的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范檔案中介機(jī)構(gòu)的管理、組織經(jīng)驗(yàn)交流、落實(shí)管理體制，并從宏觀上進(jìn)行項(xiàng)目檔案資源及國家科技檔案資源的整體規(guī)劃。

檔案行政管理部門的職責(zé)依然是一種“塊塊”管理的表現(xiàn)形式。但它的管理職能已很少觸及微觀層面的檔案業(yè)務(wù)，而更加注重宏觀的管理職能。

3.1.3 項(xiàng)目監(jiān)管部門接受國家科技行政管理部門的委托，實(shí)施項(xiàng)目檔案的監(jiān)管。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，科技行政管理部門的工作將主要體現(xiàn)在項(xiàng)目檔案宏觀管理層面，而微觀層面的管理活動則要依靠社會力量，即由第三方中介機(jī)構(gòu)來完成。應(yīng)當(dāng)注意的是，項(xiàng)目監(jiān)管部門的性質(zhì)雖然是中介機(jī)構(gòu)，但由于它是科技行政管理部門具體工作職能的承擔(dān)者，因此，必須接受科技行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；而作為檔案中介機(jī)構(gòu)，它也應(yīng)當(dāng)接受檔案行政管理部門的管理。

3.1.4 項(xiàng)目承擔(dān)單位的職責(zé)

項(xiàng)目承擔(dān)單位的職責(zé)是形成并保存完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的項(xiàng)目檔案，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定移交或報(bào)送檔案。

3.2 新體制的特點(diǎn)分析

3.2.1 領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確、主體明確

新體制明確了科技行政管理部門在項(xiàng)目檔案工作中的絕對權(quán)力地位。賦予了其明確的領(lǐng)導(dǎo)職能，使得科技行政管理部門的管理有了依據(jù)，可以在履行項(xiàng)目管理職能的同時，將項(xiàng)目檔案管理作為一個必要的管理環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了管理力度。

3.2.2 落實(shí)具體措施，可操作性強(qiáng)

實(shí)施中介監(jiān)管是項(xiàng)目檔案管理體制新模式具備可操作性的具體體現(xiàn)?？蒲袡n案管理體制中就是沒有落實(shí)監(jiān)管措施而使其形同虛設(shè)。將政府的某些管理職能外包，實(shí)施更專業(yè)化的監(jiān)督管理，是政府管理職能轉(zhuǎn)變的大趨勢，也是項(xiàng)目檔案管理規(guī)范化、法制化的必然要求。

3.2.3 構(gòu)成要素間的關(guān)系趨于合理

強(qiáng)化檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能有利于凸顯科技行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，使各構(gòu)成要素間的關(guān)系趨于合理。由于歷史的原因，檔案行政管理部門一直擔(dān)負(fù)著對基層業(yè)務(wù)單位檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)。這同當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變趨勢是背道而馳的，同時也會干擾其他主體工作的開展。新體制將檔案行政管理部門的職能還原到了一個比較客觀的位置，這也是新項(xiàng)目檔案管理體制能真正貫徹實(shí)施的必然需要。

總之，新體制繼承了“條塊”體制中“條條管理”的有效性，將領(lǐng)導(dǎo)職能賦予了科技行政管理部門，同時克服了科研檔案管理體制中具體措施不落實(shí)，難以真正貫徹實(shí)施的弊端，將大量微觀管理的業(yè)務(wù)委托中介監(jiān)管，從而使新體制的有效性得到保證。