我國清潔空氣計劃實施路徑探究
——以成本-效益視角下美國CAA經驗為借鑒

(中國海洋大學經濟學院，青島 266100)

1 研究思路

本文通過對美國《清潔空氣法》(以下簡稱CAA)做內容梳理，探討美國環保署(以下簡稱EPA)在CAA的授權范圍內如何進行創造性工作，然后通過成本-收益分析，肯定1990年《清潔空氣法》修正案執行成效，最后以CAA和EPA的創新性工作為借鑒探究我國清潔空氣計劃實施路徑。

2 EPA在CAA授權范圍內所開展的開創性工作

EPA在CAA的授權范圍內展開多項開創性工作，在改善美國空氣質量方面取得顯著成就，具體表現為：設立空氣質量標準、界定并控制空氣污染、排放源分類管理以及市場經濟機制創新與合作。

2.1 設立空氣質量標準

為保護公眾健康和國民福利，CAA要求EPA根據最新科學準則，為常態化且廣泛分布的空氣污染物建立國家環境空氣質量標準(NAAQS)。在CAA的指導下，EPA已為六種主要的污染物制定國家環境空氣質量標準，旨在保護人類健康和環境。所謂標準污染物，包括臭氧、顆粒物2)(又稱粒子)、一氧化碳、硫氧化物、氮氧化物和鉛，其來源廣泛且嚴重危害公眾健康和環境。1970年EPA建立并定期審查兩種標準，限定污染物允許排放量標準：一級標準，旨在保護公眾健康，包括敏感的人群，兒童及老人的健康問題，如哮喘；二級標準旨在保護公共福利，包括能見度、動物、農作物、植被、建筑和其他經濟利益。若空氣質量達到或優于一級標準，稱該區域為“達標區”；否則為“未達標區”。

另外，EPA要求各州政府必須制定并實施各自的“州執行計劃”，聚焦區域控制排放，以防污染物跨州轉移并造成下風端所在州的空氣污染問題。

2.2 界定并控制空氣污染

鑒于空氣污染的分類標準不同，其污染限值也會發生相應變化。在常見空氣污染物治理中，尤以顆粒物污染和地表臭氧為主。首先，1990年CAA生效前，EPA為顆粒物(PM10)和強危害性的細顆粒物(PM2.5)設立排放限制，源頭排查，全面治理。其次，將許可證體系納入執行計劃，逐一排查發電廠、工廠和其他源頭的污染情況。最后，EPA與州、地方和部落政府協作，著力減少187種有毒空氣污染物，主要包括苯(來源于汽油)、四氯乙烯(干洗設備排放物)和二氯甲烷(工業溶劑和脫漆劑)以及二惡英、石棉、甲苯、金屬鎘、汞、鉻和鉛化合物等。

根據EPA相關規則的界定，空氣污染問題包括以下幾種情況：

一是損害健康、危害環境的有毒空氣污染物。二是破壞水生生物、森林和財產的酸雨。指的是從含有高于正常量的硝酸和硫酸的大氣中形成的干、濕沉降(沉降材料)的混合物。三是地面臭氧層污染。四是區域霾，能降低能見度。

從空氣污染物范圍界定出發，分類治理污染效果甚佳，源頭治理不失為一種良策。下文將從排放源分類管理著手，解讀CAA與EPA的創造性工作。

2.3 排放源分類管理

為進一步落實空氣污染治理，CAA和EPA合作進行排放源分類管理，主要分為固定源和移動源兩類。固定源是指在排污點固定的排放源，多表現為發電廠和工廠，且有點源和面源之分。所謂移動源，排污點不固定且呈離散型分布，表現為機動車輛以及非道路機動車(如草坪修整機)。下面將具體介紹EPA對各類排放源的控制舉措。

(1)工業和商業有毒污染源——EPA覆蓋范圍包括80類主要工業污染源，如化工廠、煉油廠、航空航天制造商和冶鋼廠，以及各種小污染源，如干洗店、商業消毒器、再生鉛冶煉廠和電鍍鉻設備。對工業和商業有毒污染源的控制效果顯著，到2010年減排約150萬噸有毒氣體。

(2)室內空氣——EPA與其他聯邦機構、私營企業密切合作，深入探究室內空氣污染問題，使居民免遭辦公室、家庭和學校等室內污染源的危害。重點提出減少氡暴露、避免室內環境哮喘致病源暴露、加強室內空氣質量管理，到2012年減少室內哮喘患病人數達650萬。

(3)控制轎車和卡車——CAA規定采取綜合措施減少移動源污染排放。首先針對重卡、輕卡，鑒于其尾氣排放與發動機密不可分，EPA將柴油燃料與發動機標準統一，要求制造商制造清潔發動機，煉油廠生產高標準清潔燃油。其次，對柴油機動車的高效排放控制要求必須配用超低硫柴油(Ultra-Low Sulfur Diesel，ULSD)，鼓勵區域實行客車檢查與維修項目(Passenger Vehicle Inspection And Maintenance Program ，PVIAMP)。最后，對于載客轎車、柴油機車、公共汽車和旅游觀光車、園林機械設備，EPA限制汽油含鉛量，鼓勵汽車制造商對全部新車安裝催化式排氣凈化器，規定使用“改良汽油”、可替代燃油(包括天然氣、丙烷、乙醇、電及生物柴油)以及可再生有機燃油(包括可降解木頭、廢紙、蔬菜油及玉米)。上述對燃料和車輛的控制旨在有效減少空氣污染排放，爭取到2020年在1990年水平上減排75%以上。

此外，國會與相關部門合作解決因時間推移而出現的新空氣污染問題，并要求新建項目提前進行環評，采取最佳可用控制技術(best achievable emission rate，LAER)。LAER是SIP中最為嚴格的排放標準，但對現源的排放標準予適當放寬。

2.4 市場經濟創新機制

《清潔空氣法》規定要以現有技術信息為依托逐步設立排放源的排放標準，同時以科學為基石推進技術創新。與此同時，EPA將大氣污染治理與市場經濟創新性結合，構建靈活減排機制。

正向激勵的典型例子是排污權交易(酸雨項目)。EPA首先為某一區域的污染排放設定總量上限，然后將排放總量以配額的形式分配給區內各排放源，爭取空氣質量達標。

酸雨項目的總體目標是減少二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOx)的排放量，重點是將二氧化硫的年排放量從1980的水平上減少1000萬噸。該項目分兩階段進行：

第一階段始于1995年，范圍覆蓋445個單位：美國中西部21個州的263個燃煤單位加上182個替代單位。排放數據表明，1995年全國范圍內二氧化硫排放量比預期降低40%。

第二階段始于2000年，CAA為大工廠設置更嚴格的年排污標準，并對以燃煤、石油和天然氣為主的小工廠設限，此舉覆蓋范圍超過2000個單位，為現有和新建公用事業單位提供電力超過25兆瓦發電機功效。

排污權交易利用市場的資源配置優勢，權衡不同排放源的減排成本差異，選擇低成本減排路線。公用事業單位決定通過市場化的配額(滿足貨幣與二氧化硫排放要求的共同產物)交易制度，利用現有資源，采用最具成本—收益的方式，貫徹執行“酸雨項目”。一些提前完成減排目標的單位，將在公開市場上出售或通過EPA拍賣未使用的配額，亦或囤積起來以供未來使用。

2.5 合作定位原則

《清潔空氣法》要求聯邦與州、地方和部落政府建立伙伴關系，EPA 與政府、企業和公眾達成自愿性伙伴協議，國內多方密切合作共同治污。

2.5.1 構建EPA與政府、利益相關方合作平臺

為全面治污，EPA與利益相關方及政府密切協作，以便生成創新性、成效性的減排計劃，并贏得社會各界的廣泛支持。EPA 努力構建多形式對話機制，多次與利益相關方進行正式和非正式對話。例如，1990年《清潔空氣法》修正案出臺后，EPA與利益相關方就監管規則展開正式談判，并達成一致，防止設備因故障泄漏有毒氣體、為“氧化劑”汽油設定標準、降低鋼鐵行業排污量；通過咨詢委員會進行非正式對話，就控制酸雨達成協議，逐步淘汰氟氯烴，以防消耗平流層臭氧層。

2.5.2 開放公眾參與

1990年CAA規定公眾有權參與法律制定與監督實施的全過程。EPA立法初期在全國各大城市舉行聽證會，鼓勵全體公民參與口頭和書面評論。例如，美國公民可參與所在州的《州執行計劃》立法程序，此舉對公眾自身及周圍的生活方式產生直接影響。

3 EPA主導下CAAA實施效果評估—基于成本-效益分析

EPA的創造性工作為使《清潔空氣法》修正案的實施效果更加直觀，這就需要評估其實施后帶來的最終經濟價值，因此筆者采用成本-效益分析法來論證CAAA的成功。成本-效益分析主要針對由環境破壞和空氣污染產生的影響，可以用經濟損失來評估，可以用市場價格直接計算，或以不同的經濟計量方法來測度。可見，計算CAAA實施帶來的相關經濟成本，然后計算經濟收益，兩者之差便是最終的CAAA實施效果。

3.1 直接成本

在EPA的全面指導下，CAAA增加對五種排放源的控制，且所有主要排放源均可歸為這五類：火電廠(如燃煤電廠)、非公用事業單位(如工業鍋爐、水泥窯)、行駛機動車(如汽車、公共汽車和卡車)、非陸上機動車(如飛機、施工設備)和面源(如野火、建筑塵埃和干洗店)。其中兩類涵蓋固定點源的排放，兩類涉及移動源，第五類主要針對面源。

在《清潔空氣法》修正案實施與否前提下2020年主要污染物的排放量，每組條帶之間的高度差代表自1990年CAAA實施以來到2020年主要空氣污染物的減排量。控制區域源污染排放對減少揮發性有機化合物(VOCs)的貢獻率最大，如控制機動車、非陸上機動車發動機排氣管以及非公用事業單位污染源的污染物排放；氮氧化物(NOx)的減排是五種空氣污染物中最成功的；二氧化硫的減排得益于公用事業單位(如燃煤發電廠)，預計到2020年同比減排75%；細顆粒物則針對面源(如建筑粉塵和住宅爐灰)，預計到2020年減少40%。這些成績歸功于機動車尾氣排放標準、總量控制與排放交易項目(cap-and-trade)和《州執行計劃》的交叉執行。

3.2 直接效益

伴隨美國經濟的增長，CAAA的實施效果顯著。自1970年CAA實施以來，保護公眾健康和經濟建設目標齊頭并進。聯邦、州、地方政府，EPA，私營企業，環保團體和非政府組織(NGO)共同努力，穩步降低六種常見污染物以及有毒污染物排放量。從1970到2011年，六種常見空氣污染物全國排放總量平均下降68%，國內生產總值增長212%。

3.2.1 空氣質量的改進

CAAA執行以來美國地方空氣陸續達到國家空氣質量標準，公眾健康和環境得到有力保障。從1980-2010年全國范圍內空氣污染物有效減少，其中鉛、一氧化碳和二氧化硫濃度(24小時)改善幅度最大，分別為90%、82%和76%，二氧化氮減少52%(年)，臭氧減少28%。2000-2010年細顆粒濃度(24小時)降低29%。

美國1980-2012年空氣污染物排放量的變化趨勢為：常見空氣污染物的排放量總體呈下降趨勢，個別空氣污染物(如鉛)受2008年金融危機影響出現小幅反彈，之后回落。

3.2.2 公眾健康的改進

1990-2020年，CAA的實施不但改善空氣質量，也惠及公眾健康和環境效益。2011年3月EPA同行評議結果顯示，1990年CAAA實施以來取得矚目的健康收益，減少過早死亡人數和其他健康風險。如表1所示，CAAA的實施將直接影響大氣顆粒物(PM)和臭氧濃度減少，進而改善公眾健康。分別選取2010年、2020年的數據闡明1990《清潔空氣法》修正案實施與否PM與臭氧的減排對健康改善的差值，其中臭氧減排對“臭氧死亡人數”與“學校休假天數”的貢獻率最大，分別由2010年的4300、3200000增加至2020年的7100、5400000，由此可見，《清潔空氣法》修正案的實施對公眾健康的影響結果有益。

3.2.3 非人類健康與環境收益

在經濟價值可衡量的范疇內，空氣質量改善使娛樂場所和住宅的能見度提高：場所娛樂煙霧少、風景好，這不難在美國重要的旅游景區找到答案，如大峽谷和其他聯邦“1類”地區；住宅能見度鎖定居民區。

表1 1990年《清潔空氣法》修正案實施效果(2010-2020)

注：表中數值表示1990年CAAA實施后不同空氣污染物對應健康風險減少量，健康風險的變化表示為避免人口暴露發生率當量，具體表現為PM2.5成人、嬰兒死亡人數的減少，臭氧死亡人數的減少等。

3.2.4 直接成本和直接收益比較

到2020年實施1990年CAAA治理空氣污染的直接收益會遠遠大于直接成本，2020年直接成本為650億美元，而直接收益約為1950億美元，成本僅占收益的1/3。為避免過早死亡(Mortality)而產生的直接收益(尤其針對暴露于細顆粒物的情況)，占1990年CAAA直接收益總額的最大比例。其次是減少發病率(Morbidity)和提高能見度(Visibility)，而其他無法用貨幣衡量的收益至今未知。

4 中國清潔空氣計劃實施路徑選擇

回顧中國空氣污染治理歷程，不難看出：20世紀70—80年代，政府開始參與國際環保大會，驚覺清潔空氣的重要性；20世紀80—90年代，環保事業得到大力發展，各項法規相繼推出，如《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等。20世紀90年代至今，重新修訂若干法律，空氣污染排放量較之前大幅減少。

構建生態文明的美麗中國是“中國夢”的要旨，是一個偉大而艱巨的歷史使命，需要全體公民共同參與。面對霧霾天氣幾近常態化，國家連同地方各級攜手治霾，2013年國務院下發《大氣污染防治行動計劃》，即“大氣十條”，這是繼2012年底發布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》后出臺的又一個大氣污染防治規劃，旨在切實改善空氣質量。行動計劃涉及燃煤、工業、機動車、重污染預警等十條措施，從政策覆蓋面和力度來看都是前所未有的。高標準、嚴要求的各項環保法規相繼推出，但都力度不夠。如何執行中國清潔空氣計劃，并到2020年實現減排成功，筆者建議學習國外經驗，借鑒美國環保立法與EPA開創性環保工作來指導《中國清潔空氣計劃》實施路徑如下。

4.1 路徑一：以立法為核心

美國《清潔空氣法》(CAA)和《州執行計劃》致力于頂層設計和統籌規劃，集法律、經濟、行政等手段于一體，通過實施州際項目、酸雨項目、治霾項目減少空氣污染。與此同時，為固定源、移動源設置具體排放標準，界定并控制空氣污染問題，實施排放源分類管理。 建議制定中國版《清潔空氣法》，指導全國范圍內大氣污染防治工作，做到“依法治氣”。具體立法應注意：①實效性：每一個新法案的出臺至少給企業4年準備期，且法律條文一旦確立，3年內不得隨時更換。②完備性：為根除霧霾，法律應對各種排放源進行全面分類治理：針對固定源、移動源分別設立排污標準，對不合格者依情節輕重加以整治。③區域性：明確各級政府的權責，制定各省、市(自治區和直轄市)空氣污染防控區域性協議；強化減排目標責任制，制定目標責任書，嚴格考核地方減排目標完成情況。④群眾性：始終把群眾路線作為環保的根本工作路線，保障公眾對大氣環保知情權、參與權，想方設法調查群眾滿意度。

4.2 路徑二：以標準為參照

我國大多數空氣污染防治規劃存在問題，未執行嚴格標準，如《北京市清潔空氣行動計劃》中寫道，到2015年，全市空氣中SO2、NO2、CO、苯并(a)芘、氟化物和鉛等六種污染物穩定達標，這里的達標針對年均值、月均值還是日均值未給予清晰規劃[1]。因此，應嚴格設立空氣污染物最終排放標準，建議學習美國采用自上而下(Top-down)方法治理空氣污染。首先，為全國范圍內的空氣污染物制定統一的國家空氣質量標準，標準一經確定，各利益相關方必須嚴格貫徹執行。其次，各省、市(自治區)分別制定并獨立實施《地方執行計劃》，但必須達到國家空氣質量標準，兩者執法力度等同。再次，對于某些有毒空氣污染物，國家環保局為其設定國家標準，且同樣適用于某些小類別、小面積排放源。最后，構建靈活標準機制，保護人類健康的主要標準和保護公共福利的次要標準。

4.3 路徑三：以執法為貫徹

擁有嚴格的空氣質量標準，如何貫徹實施并切實達到清潔空氣指標已為重中之重。“政府-企業-公眾”三方聯動，缺一不可。首先，政府應與當地空氣污染區通力合作，共同制定清潔空氣計劃。《地方執行計劃》還必須禁止向位于下風端省或地區排放污染物，以免引起空氣污染的聯動效應。

其次，針對排放源分類治理。(1)“新建”或“擴建”固定源必須進行環評并獲取行政許可后方可施工。所有火電廠必須安裝持續監測系統，準確定位、追蹤個別違法排污單位，將電子信息及時反饋給國家環保局或當地政府。(2)室內空氣方面，積極參與LEED(Leadership in Energy and Environmental Design)認證，評估房地產開發項目的低碳性、環境質量達標率。(3)對重卡、輕卡及載客轎車安裝車載診斷系統(OBD)，實時監測尾氣排放是否達標。為保證柴油機生產一致性，建立新機抽查制度。此外，對柴油機車的高效排放控制要求必須配用超低硫柴油、清潔燃油。

再次，建立選擇性激勵機制。借鑒美國“酸雨項目”的做法，實行配額制，允許企業限額排放，鼓勵使用清潔煤炭技術和可再生能源；若超額排放，法律將給以嚴厲的貨幣懲罰。

最后，大數據服務中國“治霾”。各省、地方政府及相關企業應嚴格、實時監測空氣質量，對當地氣溫、日照、降水、霧和霾等進行數據分析，做到信息及時反饋，爭取最大限度治霾。

4.4 路徑四：以合作為契機

經濟全球化背景下，各利益相關方應著眼于戰略部署，關注國內大氣污染問題的基礎上，走出國門，站在全球人類福祉的高度，在國際舞臺上發出自己的聲音。

第一，渠道合作。渠道合作可分政府渠道與非政府渠道兩類。政府渠道方面，構建中美戰略經濟對話、中美能源與環境中心以及中美氣候變化工作組；統籌傳統媒體與新媒體效力環保宣傳，推進環境文化體制改革；力拓國際社會雙邊、多邊區域環境合作渠道，做好環境與貿易有軌鏈接。非政府渠道方面，中國NGO、企業應走出去，關注國內綠色環保與借鑒國外先進經驗相輔相成，共同推動全球大氣治理。

第二，政治意愿合作。科學認知，要實現公約“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上”這一目標，要求首先達成政治共識[2]。建議中國政府及環保機構在國際談判過程中，適當運用“議題聯結”(Issue Linkage)[3]，在談判框架中將氣候項目與資金項目捆綁起來，達成雙邊或多邊政治、經濟和環保夙愿。如中國在參加亞歐首腦會議(Asia-Europe Meeting，ASEM)，加強多國對話與合作的同時進行大氣問題洽談協商，達成長久、有效的國際氣候協議。

第三，科技聯合研究。對中國這個燃煤大國來講，何時改變能源結構，何時才能根除霧霾[3]。因此加快開發低成本清潔能源技術、核電建設，改進火力發電技術，推動生物質能源發展尤為重要。鑒于加拿大擁有200多家清潔技術公司、領先世界的清潔能源和可再生能源公司、巨大的潛在可再生資源，中國企業應積極向海外投資，為中加清潔技術合作創造發展機遇。

第四，融金機制合作。國內方面：多種形式保障大氣污染防治資金渠道暢通，完善資金績效評價指標和辦法，適時公開評價結果，保證資金渠道安全。國際方面：積極參與“全球環境基金”(GEF)，與國際機構、NGO和私人部門通力合作，保證資金到位的同時借鑒國外空氣清潔技術。

第五，跨國污染聯控。早在上世紀90年代美國、加拿大就簽訂大氣質量協議，歐洲國家在1979年簽署過污染治理合作協議，東亞國家也應合作解決大氣污染問題，況且中日韓三國擁有大氣污染治理的共生利益。三國聯合治霾既有充分法律依據，也符合國際通行做法，對中國治霾、防止空氣污染物跨國界移動提供便利。

5 結 語

關于中國全方位根治霧霾，利益相關者各有說辭，本文借鑒美國《清潔空氣法》及EPA的創造性工作，提出了幾種全新的路徑探究。當然，本文存在很多不足之處，例如，沒有加入計量進一步剖析，選取美國為研究對象具有一定主觀性等等。總結來說，中國應致力于研究、利用一切資源與技術，制定類似CAA的自足建設性法律文件，站在公眾福祉的角度治理本國霧霾，更要努力攫取自己的國際氣候談判話語權。

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