貧困地區城鄉一體化建設過程中存在的問題及對策

舒 婧

（中共銅仁市委黨校，貴州 銅仁 554300）

1 前言

黨的十八大報告明確指出，解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。因此，積極推進城鄉一體化建設，走“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉結合、優勢互補、共同發展”的城鄉一體化道路，是社會主義現代化建設的必然要求，是全面建設小康社會的現實需要。改革開放以來，隨著我國經濟的發展，特別是在沿海發達地區，城鄉經濟日益融合，城鄉功能轉型加速進行。中國北京、上海、蘇南及“珠三角”地區的一些城市，憑借其發達的經濟條件，不失時機地在城鄉結構發展模式上做了一些嘗試，如珠江三角洲的“以城帶鄉”模式、上海的“城鄉統籌規劃”模式、北京的“工農協作、城鄉結合”模式、“蘇南模式”等。這些模式都推動了當地經濟的發展，也為其它地區的城鄉結構的轉變積累了豐富的經驗，更為我國的新農村建設在理論和實踐兩方面奠定了堅實的基礎。

2 城鄉一體化建設存在的問題

由于我國經濟社會發展不平衡，各地推進城鄉一體化建設的條件存在很大差異，因而城鄉一體化建設的成效各不相同，尤其在西部貧困地區這種差距更大，存在的問題更多，歸納起來主要存在以下問題。

（1）農民可持續發展難度大。在貧困地區城鄉一體化模式中，農民增收主要是靠“農家樂”的經營以及相關種植行業中的服務業，其增收渠道少、手段相對單一，對農產品深加工、農業產業鏈上下游產業等方面涉足較少、農產品附加值的充分挖掘工作欠缺，農民得實惠較少，再加之各種就業機會對農民傾斜較少，故農民可持續發展存在一定的難度。

（2）產權制度不夠完善。農村房屋產權是農民的一項重要的財產權。隨著農村房地產市場的活躍，農村房屋產權的糾紛也越來越多，完善相關規定、明確界定農村房屋產權的取得和轉讓，以減少農村房屋產權糾紛，保障農民的財產權益，在推進城鄉一體化建設過程中顯得十分重要。

（3）農村集體資產管理、集鎮建設等制度不健全。在農業產業化過程中，主要是以“公司+農戶”、“基地+農戶”的模式來進行運作的，但是在其具體運作過程中，由于農民的組織化程度不高，常常處于弱勢地位，雖然有村委會作為農民利益的代言人，但他們對公司的經營、管理、利潤分配等沒有決定性的發言權，只能被動接受公司給予的“土地分紅”，而不能對這種分紅數額的多少提出異議，這些都將成為城鄉一體化建設中當地居民與政府或投資商日后沖突的隱患。

（4）農村基礎設施尚未完善。由于長期以來形成的城鄉二元結構及其相關思想的制約，市政基礎設施建設偏重于城區，從而忽略了對農村的投入。在農村基礎設施建設項目中，絕大部分的農村公共服務項目都需要公共財政的支持，在一些城市居民已經充分享受了的項目方面，如天然氣、電網、寬帶等，在農村還未普及。因此，必須加強農村基礎設施建設。

（5）農民素質亟待提高。盡管在推進城鄉一體化建設中，政府采取了部門包村、干部入戶、專業培訓、上門培訓等多種形式培訓農民，但農民在生活觀念、擇業觀念等方面仍難以在短期內改變，也就是說，農村城市化好辦，農民市民化難辦。

（6）其它城鄉一體化配套改革相對滯后。在城鄉一體化建設中，往往是經濟一體化在先，其它一體化在后。目前，城鄉經濟一體化已經取得了巨大成績，其它城鄉一體化配套改革相對滯后就成了城鄉全面一體化建設的制擎，基礎教育、文化活動、城鄉管理體制改革、財政支農配套政策改革等方面都成為繼續深化經濟城鄉一體化的嚴重制約因素。要實現可持續、健康、快速發展，其它城鄉一體化配套改革步伐必須跟上。

3 加快城鄉一體化建設的對策

針對目前城鄉一體化建設中存在的實際問題，在今后的工作中必須著力抓好以下工作。

（1）加大財政支農力度。要按照傾斜農業、再造農村、扶助農民的工作思路，進一步加大財政支農力度，完善相關財政支農配套政策，優先保障農村各項社會事業發展，積極為城鄉統籌提供有效的財政支撐。

（2）加大農民可持續發展力度。一是實現城鄉一體化產業結構水平的提升。城鄉居民單靠“農家樂”的經營以及在相關種植業來提高收入，其增收渠道少、手段相對單一。在第一產業向第二、三產業的轉化中，除了優先發展農村社會服務業外，還可以走由農業向服務業和新型工業轉型的道路，可以引入出版業、食品制造業、印刷包裝業、服裝服飾業、旅游工藝制造業、家具裝飾制造業、工業設計業等無污染、有高附加值的新型工業，以提升本地綜合競爭力，促進本地可持續發展。二是加強農民工培訓就業工作，提高農民生存能力。加快建立政府扶持、面向市場、多元辦學的培訓機制，提高農民整體素質，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，繼續支持新型農民科技培訓，增強農民轉產轉崗就業的能力。按照“市場引導培訓、培訓引導就業”的思路，抓好農民培訓就業工作，進一步規范培訓管理，多渠道、多形式地對農民開展引導性培訓、職業技能培訓和農業實用技術培訓，提高農民自身素質，增強其就業能力和生存能力。

（3）提高農民的組織化程度。農民的組織化程度，是指農戶之間在生產經營上互助合作的程度。農民的組織化程度越高，越能提高農民在市場談判中的地位，增強規避市場風險的能力，更好的維護和發展自身利益。在推進城鄉一體化進程中，采用了“公司(龍頭企業)+農戶”、“基地+農戶”的經營模式來實現農業產業化。但龍頭企業與農戶是不同利益主體，僅僅做大做強一兩個龍頭企業是不夠的，因為如果龍頭企業少，競爭不充分，就極易形成價格壟斷，擠壓農民的增收空問。因此，要提高農民自身的組織化程度，建立真正代表自己利益的經濟合作組織。形成“公司(龍頭企業)+合作社(協會)+農戶”的經營模式，這是農民在市場競爭中聯合起來與龍頭企業和中間商平衡利益關系的必由之路

（4）建立和完善相關改革制度，把農民轉變為所有者兼生產者。過去的戶籍制度、土地使用制度等不利于土地的增值，而通過改革后農民的土地使用權出租金最多僅有目前土地使用權市場價值的十分之一左右，極度偏低，其土地資源未能充分地轉化為土地資本。針對此問題，政府應解決好農民的土地資源向土地資本轉化率偏低的問題，使農民向企業轉讓的土地使用權真正股權化，并以此為基礎解決失地農民享受城市居民社保的資金。

（5）完善農村社會保障體系。部分“5060”以下人員認為逐年購買社保投資周期長，回報周期長，不如等到女50歲或男60 歲以前一次性購買，故而參保積極性不高。這種思想對推廣社保覆蓋工作造成了很大的困難，應加強宣傳、教育工作，從思想上解決問題。繼續按照變土地保障為社會保障的思路，深化農村社會保障制度改革，積極妥善地將農業人口納入社會保障體系。

（6）加強農村集體資產管理。農村集體資產的有效管理是推行城鄉一體化的關鍵，妥善、依法、有序地做好農村集體資產的管理和量化、處置工作，保護農村集體經濟組織成員權益。要確保農村集體經濟組織成員的知曉權、處置決定權和分配受益權，增強居民的主人翁意識，將集體資產量化到人，確保農村集體經濟組織成員各項權益，加強農村集體資產的管理，健全農村集體資產的財務管理和實物登記制度、民主理財制度、干部離任的經濟責任審計制度，實行資金管理事務透明化政策，建立起全面系統的法制和監督體系，有效控制和避免腐敗的產生，讓群眾放心。

（7）加快農村社會事業全面協調發展。一是切實辦好農村教育。建立健全農村義務教育經費保障機制，進一步改善農村辦學條件，逐步提高農村中小學公用經費的保障水平。加強農村教師隊伍建設，加大城鎮教師支援農村教育的力度，促進城鄉義務教育均衡發展。建立統一的城鄉教育體系，完善農村中小學辦學條件，健全城鄉中小學對口幫扶機制，不斷提高農村學校教學水平。二是積極發展農村衛生事業。積極推進新型農村合作醫療制度試點工作，政府要加大投入，加強以鄉衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系，規范農村醫療服務。加強農村計劃生育服務設施建設，繼續穩定農村低生育水平。三是繁榮農村文化事業。政府要增加財政對農村文化發展的投入，發展文化信息資源共享工程農村基層服務點，構建農村公共文化服務體系。推動實施農民體育健身工程。積極開展多種形式的群眾喜聞樂見、寓教于樂的文體活動，保護和發展有地方和民族特色的優秀傳統文化，創新農村文化生活的載體和手段，滿足農民群眾多層次、多方面的精神文化需求。要鼓勵農民興辦文化產業。加強農村文化市場管理，抵制腐朽落后文化。引導農民崇尚科學，抵制迷信，移風易俗，破除陋習，樹立先進的思想觀念和良好的道德風尚，提倡科學健康的生活方式，在農村形成文明向上的社會風貌。

[1]武兆瑞.關于農村城市化城鄉一體化問題的探討[J]. 農業經濟問題，2009，(9).

[2]陳之權.關于城鄉一體化的思考——在首屆廣東工業城市化發展進程國際研討會上的發言[J].城鄉建設，2010，（3）

[3]馬恩成.珠江三角洲的鄉村工業化、城市化與農業現代化、城鄉一體化[J].中國農村經濟，2010，（8）.