邁向2040：上海城市規劃戰略思考①

莊少勤

上海是中國的國家經濟中心城市，全市陸域面積6 340km2，但是2013年底常住人口卻超過了2 400萬，因此也是全球人口最多、人口密度最高的城市之一。

當然，上海最大的特點不是“大”。地處中國“江海之匯，南北之中”的上海，其成長充滿動感和魅力、伴隨著開放和創造，歷來都是海納百川、經濟繁榮之地。春秋戰國時期,這里已有先賢活動的足跡，北宋初年形成城市聚落，南宋時已形成市鎮和繁榮的商市。1843年開埠通商后，上海逐步發展成為中國最大的城市，遠東的商貿、金融和工業中心，中西文明交匯之地。千年沉淀，百年滄桑，奠定了上海的城市功能、開放格局乃至城市精神。

隨著20世紀90年代浦東開發開放和上海國際經濟、金融、貿易、航運等“四個中心”建設，上海的國際化程度和城市發展水平不斷提高。2010年上海世博會，開放的上海向全世界詮釋了“城市，讓生活更美好”這一共同的美好愿望。我們論壇所在的“城市最佳實踐區”，就是全球代表性城市為展示這一理念的標志性空間。

今天，我們相聚在這個最佳實踐區，要再次思考，21世紀城市發展的理念是什么？要一起探討，到2040年，即上海開埠200年、浦東開發開放50年、上海世博會30年之際，作為“領中國開放之先”的上海，將往哪里去？

1 愿景與挑戰

1.1 發展愿景

上海2040的發展愿景，一方面，要體現國家的期望。中央政府正積極推進國家“兩帶一路”建設，自由貿易試驗區建設和區域一體化發展，全面構建對內對外開放的新格局。對上海的總體要求就是當好改革開放的排頭兵和科學發展的先行者，在“四個中心”的基礎上，建設具有全球影響力的科技創新中心。

同時，要立足市民的期待。“城市，讓生活更美好”是民眾的心聲。城市的發展應體現以民為本，關注市民需求。前階段，我們開展了上海2040公眾愿景調查，通過發放16 000份有效問卷，調查了不同職業類型、不同文化程度、不同年齡段的人群，調查不僅涉及上海常住本土居民，生活、工作在滬的外籍人士也參與了調查。通過調查，市民大眾對于上海建設“環境友好、經濟發達、文化多元、安全宜居的城市”寄予了最大的希望，認為“環境污染、住房和居住環境、社區養老、就醫”等問題還需要改善。

1.2 面臨的挑戰

當今世界，深度全球化、市場化、信息化影響深遠，城市化步伐加快，而城市向生態化、人文化、區域一體化的發展態勢日趨明顯。可以說，全球城市進入了轉型發展的“新常態”：即進入了資源環境友好的生態文明時代，進入了創新驅動引領、以人為本的知識經濟時代以及城市之間協同發展的網絡化共享城市時代。

上海的城市發展將進入后工業化階段，目前已擁有了經濟實力較強、人才資源較為豐富、開放程度較高、市場環境規范的優勢，同時也面臨經濟發展與創新活力、人口資源環境緊約束以及文化軟實力、城市治理等挑戰。

2 理念與策略

首先，我們要向先行者學習。經過工業化的洗禮和“城市病”的反思，西方國家于上世紀80年代先行提出了可持續發展理論，即“3E”（Economy經濟、Equality社會、Ecology環境）的協調發展。至90年代提出的新城市主義理論，正是可持續發展理論在城市規劃領域的重要實踐。今天的高峰論壇，請各位嘉賓為上海邁向2040謀劃發展，也給了我們近距離學習西方先進經驗的機會。

中國借鑒西方經驗，結合自身實際，與時俱進，于本世紀初提出了“科學發展觀”，主要內涵就是以人為本、全面協調可持續發展。黨的“十八大”進一步明確了中國現代化建設中，經濟、政治、文化、社會與生態文明“五位一體”的科學發展體系。可以看出，這與可持續發展理論有相通之處，都強調經濟、社會、環境的協調發展，同時也有自身的特色。我注意到剛才塔茨先生②拉斐爾·塔茨先生，聯合國人居署城市規劃和設計局局長。也講到與“五位一體”相似的5個方面，可謂“英雄所見略同”。我的理解是，“五位一體”更加強調人的全面發展和社會的文明進步，更加強調區域治理體系和治理能力的建設，更加強調生態文明建設的基礎性，將生態文明貫穿于其他4個方面建設的全過程和各方面。

“五位一體”的科學發展體系，不僅學習了西方文明經驗，更傳承了中國優秀傳統文化的智慧，比如生態文明建設秉承“天人合一，道法自然”的自然理念；經濟建設遵循“富而有道，富而好禮”的經濟秩序；社會建設推崇“講信修睦，和而不同”的社會關系；政治建設追求“天下為公，經世致用”的價值取向；文化建設堅持“以人為本，以文化人”的人文傳承。某種意義上講，“五位一體”包含著傳統文明基因的現代再生。

當前的中國，科學發展已成為共識，落實到城市規劃中特別強調3條，即“規劃要堅持以人為本（我理解這不是強調人類中心主義，而是更加注重人的全面發展，在滿足物質需求的基礎上，更加重視精神層面的追求）；堅持可持續發展（強調自然生態和人文資源的永續利用，經濟、社會、環境全面協調可持續發展）；堅持一切從實際出發（對城市自然和人文的歷史、現狀和未來要有客觀的認識，從各地實際出發，科學規劃）”。

按照以上的發展理念和體系要求，結合上海實際，上海2040將面向全球城市發展的“新常態”，在規劃理念上，突出“四個轉變”：一是由擴張型的規劃向底線約束型的規劃轉變；二是由注重經濟發展向注重“以人為本”的全面發展轉變；三是由行政分隔型的規劃向更加注重開放的區域一體化規劃轉變；四是注重技術的規劃向更加注重公共政策的規劃轉變。

基于問題導向和需求導向，針對上海2040的愿景和挑戰，我們形成3個維度的規劃策略：以開放謀求全球競合力；以綠色提升持續發展力；以關懷塑造城市獨特魅力。

2.1 維度1: 城市競合力——“開放”

開放是一個城市發展的胸襟和格局。開放是上海的傳統和優勢，也是全球化和城市網絡化發展的必然。國家也要求上海做改革開放的排頭兵，以自貿區建設為契機，進一步以開放促改革，以開放促發展。未來要通過開放來吸引全球人才和企業創新，促進各類要素流通和集聚，共謀區域一體化發展，提升城市競合力。

2.1.1 促進創新驅動發展

上海正處于由工業化時期向以知識經濟和創新經濟為主導的后工業化時期邁進的階段，創新將成為推動城市轉型發展的主要動力。上海要成為有國際影響力的科技創新中心，成為全球科技與文化創新的重要策源地，促進產業向高端化、服務化、低碳化、集聚化、融合化方向發展。

要提升城市創新能力，關鍵在于人才，21世紀的全球城市應成為人才匯聚的城市。因此，就必須提升文化創意、體育休閑、健康醫療、教育研發、旅游會展等相關服務業的能級，提供滿足國際化、個性化需求的生產消費服務，進一步改善公共服務設施和服務環境，吸引世界各地的人士來創新創業、快樂工作、精彩生活。

2.1.2 提升國際樞紐功能

上海要成為全球城市網絡中的主要節點，實現人才、資金、技術、信息的交流匯聚、輻射和流通中心，就必須建設世界級的信息樞紐，要高度關注物聯網的發展趨勢，進一步加強信息基礎設施建設，集聚具有全球影響力的信息機構和信息平臺。進一步鞏固提升上海亞太地區門戶樞紐的地位，加強航空港對區域的輻射和服務能力，增強航運中心資源要素的集聚和服務能力。

2.1.3 形成區域競合格局

城市群區域協作和一體化發展是國際大都市發展的必然規律。目前，上海與長三角地區城市群已呈現一體化、網絡化發展的趨勢。

上海與周邊地區將形成“多中心、網絡化、組團式、集約型”的區域空間發展格局，并與周邊城市共建區域城鎮、交通、生態、產業一體化網絡。同時，要進一步健全城市之間的利益協調和決策機制，促進城鄉統籌和新型城鎮化。

2.2 維度2: 可持續發展能力——“綠色”

綠色是一個城市可持續發展的必由之路。設想如果全球氣溫上升4℃，海水將會淹沒更多的濱海城市，而上海首當其沖，也將變得更不適宜人類居住，或要建更多、更高的防汛墻抵御洪災。如果說21世紀是城市的世紀，那么城市可以為應對氣候變化，推動安全、可持續發展作出更大的貢獻。我們要在節約資源、保護生態上做足文章，嚴守城市生態安全底線，扎實走資源節約、環境友好的發展之路。

2.2.1 維護城市生態安全

我們在享受了工業化的偉大成果，也沐浴了工業化的霧霾之后，終于發現每天免費享受的大氣還有水、土壤等生態環境是城市最重要的公共基礎設施。未來上海將把擴大城市生態空間、優化生態格局放在突出重要的位置。首先要劃定生態紅線，增加生態空間，確保“生態用地總量只增不減”。加快“多層次、成網絡、功能復合”的基本生態網絡建設，保護自然保護區和重要濕地等生態資源，推進郊野公園建設，有效維護生物多樣性。進一步改善大氣、水、土壤等生態環境，增強城市自我修復的“韌性”，提升城市的綜合防災能力和環境安全水平。

2.2.2 轉變空間利用模式

上海面臨著人口資源環境的緊約束。我們需要強化底線約束，首先從空間約束入手，鎖定用地總量，實現規劃建設用地總規模“負增長”，通過這種模式倒逼城市激發內生活力，就如所謂“今年二十，明年十八”的“逆生長”，讓城市的生長比人更有生命力。在總量鎖定的前提下，土地利用方式將從增量擴張向存量盤活轉變，以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型。

未來特別要加強土地利用與交通的聯動，突出公交引導城市發展（TOD），形成集約、緊湊、立體的城市空間結構，促進職住平衡。

同時，為應對城市未來發展的不確定性，將更加重視留白，預留彈性發展空間，做好多情景應對。

2.2.3 建設綠色低碳城市

必須優化城市空間與交通體系，倡導綠色交通，鼓勵自行車、步行等綠色出行；要強制性發展綠色建筑，大幅度降低單位建筑能耗；大力發展綠色產業，嚴格產業準入資源環境標準，提高城市廢棄物資源化利用水平，推動循環經濟發展；要提高能源安全保障水平，構筑分布式能源體系，擴大可再生能源開發使用，發展綠色能源。

2.3 維度3: 城市魅力——“關懷”

“市民幸福”是一個城市發展的本質追求。2040年的上海如何更好地演繹“城市，讓生活更美好”？我們的答案是——給予市民更多的人文關懷，在城市的人性化上做足文章，這是城市魅力所在，更是城市的文明之本。

2.3.1 提高社區的歸屬感

在生態文明時代，城市是一個有機的生命體，社區是這個生命體中的細胞，也是網絡化時代城市生存和發展的基本單元。伴隨著信息化、低碳化、國際化和人口老齡化、少子化等發展趨勢，人與社區的關系將更加緊密。未來社區功能將進一步復合化，宜居、宜業、宜游均在其中體現。首先應進一步優化住房結構，提供多樣化、包容性、有歸屬感的居住生活空間，讓市民在社區中體驗生活和工作的樂趣。具體來講，以步行15分鐘為范圍，營造精致、便利、完善的日常生活圈，為居民提供醫療、教育、養老、文體、商業等一站式生活服務，營造活力開放的交往空間以及安全舒適的休閑空間，并創造更多就業和創業的機會，進一步實現多種功能有機復合、產城融合和職住平衡，提高市民在社區中的安全感、歸屬感、成就感和幸福感。

2.3.2 構建公共開放空間網絡

宜人的公共開放空間已經成為市民生活中越來越重要的組成部分。規劃將在拓展公共空間上做足文章，構建公共開放空間網絡，讓更多的民眾能夠享有可游憩的城市公園，有活力的綠道、藍道系統，以及豐富的社區公共空間。

未來上海將重點關注綠道和藍道的貫通效應，串聯公園、綠地、廣場，形成休閑空間網絡，提升公共開放空間的可達性與連通性。同時，還將進一步豐富空間類型，大力增設與市民日常生活最為密切的社區公園、街頭廣場等微型開放空間節點，通過立體化、復合化與人性化的設計，力求日常生活圈步行全覆蓋。

2.3.3 提高城市文化品質

著名城市規劃師劉易斯?芒福德說：“城市是文化的容器。”未來的上海將做足人文文章。可以說，在開放格局中的地方性是城市文化的靈魂。在公眾愿景調查中，外灘、石庫門等已成為上海特色的最主要認知，這些歷史的風貌，有的風情綽約，有的氣勢恢宏，是上海最寶貴的文化財富。

未來上海將進一步擴大歷史風貌保護區范圍，拓展歷史保護對象，提升歷史風貌保護水平。

上海的美還在于江南鄉土文化與田園風光，要通過營造美麗鄉村，建設郊野公園，再塑江南水鄉格局，讓更多的市民能“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”。

上海也是一個時尚之都，未來還要成為一個旅游休閑之都，這都基于文化活力。著名建筑師沙里寧有一句名言：“讓我看看你的城市面孔，我就能說出這個城市在追求什么文化”。因此，在城市文化上，還要體現時代精神，要加強城市設計，協調新舊關系，尊重和延續城市肌理，營造兼具歷史底蘊和現代氣息的城市空間風貌。要提供多元包容的文化空間，不僅要建設一批具有全球影響力的文化設施和文化地標，還要為草根藝術提供“一席溫床”，讓不同的文化在上海健康孕育、成長和傳承。城市空間營造已進入品質化、藝術化、人性化的階段，要為公共開放空間注入藝術靈魂。要吸引藝術家和普通市民參與到城市空間品質的塑造和創作中。上海即將每兩年舉辦一次國際“城市空間藝術季”，正是“城市藝術化”的實踐。未來的上海，建筑是可以閱讀的，街道是可以漫步的，公園是可以品味的，天際是可以眺望的，上海的城市表情是大氣而謙和、優雅而溫馨、令人愉悅的。

3 規劃與實施

理想需要照進現實，規劃應當付諸行動。規劃是城市重要的公共政策，政策的價值在于針對性和實施性。

習總書記強調：“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”因此，規劃也是城市治理體系之中重要的組成部分。我們將花兩年的時間完成上海2040新一輪城市總體規劃的編制，可以說，上海2040的編制和實施的過程就是探索城市治理模式的過程。

3.1 多元包容的參與平臺

上海2040的編制和實施是一個“聽民意、聚民智、凝民心”的過程。我們將堅持“開門辦規劃”，調動社會各方積極性，目前，已經組建了專家咨詢委員會和公眾參與咨詢團，通過網絡和媒體、開展專項調查、召開市民論壇等多種平臺和途徑，引導專家、普通市民等不同社會群體共同參與，充分發揮政府、市場、社會和民眾力量的作用，形成多元包容的規劃編制和實施的參與平臺，實現共識、共建、共治與共贏。

3.2 綜合協調的實施機制

規劃的實施，需要具有可操作性的規劃體系以及相配套的政策機制。首先要進一步完善城鄉規劃體系，加強上下位規劃銜接，確保既能實現有效管理又利于規劃的具體實施。其次要加強政策綜合引導，要注重利用市場機制，對規劃實施各利益主體的引導和約束，使利益相關方成為城市健康發展的利益共同體，與這個偉大的城市共同成長。第三，要加強過程監測評估，建立規劃戰略數據庫、規劃實施的動態評估反饋機制和依法合理的動態維護機制。

3.3 保障有力的法治體系

前幾天剛結束的中共十八屆四中全會，做出了全面推進依法治國的決定，而上海是具有法治精神的城市，歷來以商務環境規范有序著稱。城市規劃作為事關長遠的重大的公共政策，將進一步加強規劃目前已有的法律地位。上海市人大已將上海2040總體規劃納入其監督范圍，并同步啟動相關法律程序。可以肯定的是，本次規劃將獲得前所未有的法律地位和法治保障。

從20世紀30年代起，上海以其獨特的文化魅力，被人們稱為“魔都”。展望未來，我們有信心期待，2040年的上海將更加獨具魅力，成為令更多人向往的、更加綠色、更加開放、更加美好的全球城市，成為實現“中國夢”的先行者！