基層水行政執(zhí)法工作存在問題及對策探討

尚真宇

（遼寧省水利廳水政監(jiān)察局 遼寧 沈陽 110003）

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水利事業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，在依法治國方略的不斷深入推進(jìn)下，現(xiàn)階段對依法治水的要求也越來越高，加強(qiáng)水行政執(zhí)法體系建設(shè)，已成為水利發(fā)展的重要課題。完善水行政執(zhí)法體系的根本就是要著力推進(jìn)基層水行政執(zhí)法工作。然而，通過下基層深入開展調(diào)研，不難發(fā)現(xiàn)，基層水行政執(zhí)法體系仍待完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不規(guī)范等問題仍制約著基層水行政執(zhí)法工作的有效開展。筆者通過對沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)及其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村的實(shí)地走訪調(diào)研，深入了解了基層水行政執(zhí)法現(xiàn)狀，并由此展開了如何推進(jìn)基層水行政執(zhí)法工作的思考。

1 沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)基層水行政執(zhí)法工作面臨的突出問題

（1）涉河違法活動時(shí)有發(fā)生，基層河道執(zhí)法工作難度大。

通過對沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其轄區(qū)內(nèi)涉河違法活動時(shí)有發(fā)生，尤其是河道砂石資源較為豐富的地區(qū)，均不同程度的存在著破壞河道、亂采濫挖現(xiàn)象，且屢禁不止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站工作人員雖能較早發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，但由于工作人員無執(zhí)法權(quán)，對于發(fā)現(xiàn)的涉河違法行為僅能勸阻或進(jìn)行舉報(bào)，而縣區(qū)水利部門雖有執(zhí)法權(quán)，卻遠(yuǎn)水解不了近渴，執(zhí)法的實(shí)效性受到限制。例如：蘇家屯區(qū)姚千街道，其轄區(qū)內(nèi)的界河北沙河時(shí)有破壞河道、非法采砂等活動，街道水利工作人員發(fā)現(xiàn)后雖能出面干涉，但由于沒有執(zhí)法資格，只能對其進(jìn)行勸說或向上級水利部門舉報(bào)，而區(qū)水政執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場時(shí)，違法人員和設(shè)備早已撤走，致使無法對其進(jìn)行查處；又如：位于蘇家屯區(qū)渾河王綱大橋上游段，非法采砂時(shí)有發(fā)生，隨著地方水利部門加大打擊力度，一些人采取化整為零的方式，用自家小型設(shè)備進(jìn)入河道盜采砂石，開采手段由常見的機(jī)械設(shè)備挖掘改為用鍬挖，運(yùn)輸方式也由原有的大型裝載車輛改為用小馬車、三輪車分散運(yùn)輸，這些行為破壞了河道生態(tài)環(huán)境、給水利工程安全造成了隱患，同時(shí)也給打擊非法采砂工作帶來了困難。市、區(qū)水政及公安部門雖多次采取行動，但由于這種盜采方式采挖量不大，且取證監(jiān)管困難，執(zhí)法人員也只能采取制止、驅(qū)趕等方式，一般難以對設(shè)備進(jìn)行查扣或?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行處罰。

（2）人為侵占、破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施行為較為普遍，基層水政執(zhí)法人員少，工作任務(wù)重。

為發(fā)展農(nóng)田基本建設(shè)，沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)近幾十年來興建了大量的農(nóng)田水利工程，但由于長期以來群眾對水利工程設(shè)施保護(hù)意識淡薄，工程設(shè)施缺乏日常監(jiān)管，致使人為破壞泵站設(shè)施、侵占農(nóng)田排水溝道等行為較為普遍，農(nóng)村水利工程管理保護(hù)和執(zhí)法難度大。例如：康平縣北三家子街道易澇耕地較多，轄區(qū)內(nèi)設(shè)有5個(gè)排灌站，9條排干，930余條農(nóng)田排水溝道。由于連年干旱，排水溝道久未使用，很多溝道被人為填平種植作物，致使農(nóng)田喪失了設(shè)計(jì)排澇能力；更有甚者，受利益驅(qū)使，對泵站等水利設(shè)施進(jìn)行破壞、偷盜，給國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，每年汛期，縣、街道兩級均需投入大量財(cái)力、人力用于排水溝道的清淤和泵站等水利設(shè)施的維修；再如：蘇家屯區(qū)農(nóng)業(yè)種植以水稻為主，轄區(qū)內(nèi)兩個(gè)灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)30萬畝，近年來部分人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，水田改旱田，原有灌溉設(shè)施閑置后，缺乏保護(hù)，也受到不同程度的破壞嚴(yán)重；除此之外，農(nóng)村非法占河占灘、破壞河道防洪工程現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，給防洪安全埋下了隱患。由于農(nóng)村水利工程分布廣、在缺乏日常管理的情況下，一些群眾法律意識薄弱，部分人覺得“法不責(zé)眾”，所以打起了水利工程設(shè)施的主意，而縣區(qū)級執(zhí)法人員相對較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人力有限，對水利工程的管理保護(hù)和執(zhí)法工作難度大，水政執(zhí)法工作難以順利開展。

2 兩縣區(qū)基層水行政執(zhí)法工作存在問題的原因

（1）水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能尚未建立健全。

一是縣區(qū)級水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，水行政執(zhí)法專業(yè)技術(shù)力量薄弱有的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與水資源辦等部門合署辦公，仍為自收自支單位，需兼顧水資源費(fèi)征收等業(yè)務(wù)，削弱了水行政執(zhí)法工作。二是兩縣區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒有水行政執(zhí)法職能，水行政執(zhí)法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面成為空白。三是村級水利工程、設(shè)施缺乏日常監(jiān)督管理人員，且未建立有效的水事違法行為舉報(bào)機(jī)制。

（2）打擊非法采砂存在法律空缺，水利、公安聯(lián)合執(zhí)法模式有待進(jìn)一步探索。

根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)與刑法，目前還沒有對非法采砂行為的明確界定，即沒有定罪量刑的明確標(biāo)準(zhǔn)。按照《水法》規(guī)定，水行政處罰額度的上限是10萬元，而這個(gè)額度比較非法采砂獲得的暴利相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對相對人的同一個(gè)違法行為僅能進(jìn)行一次處罰，相對人若繳納完罰款，更有可能變本加厲地進(jìn)行非法開采，以彌補(bǔ)其“損失”，獲得更多的非法利潤。如公安機(jī)關(guān)介入打擊非法采砂后，也面臨著犯罪行為調(diào)查取證困難、盜采量難以認(rèn)定等問題，而基層水利和公安部門相互協(xié)作配合的機(jī)制也尚未健全，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）巨大的砂石需求量和相對較小的違法成本助長了非法采砂行為的滋生。

自2005年沈陽市渾河乃至全境河道實(shí)施禁采以來，采砂設(shè)備均已被清出河道，2011年起遼寧省又先后開展了一系列河道采砂專項(xiàng)整治活動，河道非法采砂現(xiàn)象得到了一定遏制。但由于目前建筑市場砂石需求量巨大，砂石價(jià)格高漲，面對眼前豐富的砂石資源，若砂石經(jīng)營者舍近求遠(yuǎn)，從外地砂場引進(jìn)砂石，其“守法成本”很高；而在非法盜采者看來，非法采砂獲利大，“違法成本”又相對較低，受利益驅(qū)使，河道非法采砂活動時(shí)有發(fā)生。

（4）水行政執(zhí)法人員不足，水利法律法規(guī)普及、宣傳及農(nóng)村水利工程設(shè)施日常保護(hù)監(jiān)督工作薄弱。

加強(qiáng)水法律法規(guī)在基層的普及、宣傳工作是水行政執(zhí)法工作深入開展的先決條件；不斷壯大隊(duì)伍、增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，是水行政執(zhí)法工作順利開展的重要保障；對水利工程設(shè)施加強(qiáng)日常監(jiān)督保護(hù)是基層水行政執(zhí)法工作有序開展的重要基礎(chǔ)。長期以來，由于體制、機(jī)制不健全，缺乏足夠的基層執(zhí)法人員和對水利工程設(shè)施有效的保護(hù)監(jiān)督，缺少對水法律法規(guī)必要的普及、宣傳，致使基層群眾水利法律意識淡薄，涉水違法行為難以得到有效控制。

3 對加強(qiáng)相關(guān)基層水行政執(zhí)法工作的幾方面建議

各級水行政主管部門始終應(yīng)堅(jiān)持依法治水，并全面貫徹水利法律法規(guī)，從上到下逐步理順?biāo)?zhí)法機(jī)構(gòu)，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。

3.1 對省級水行政主管部門建議

一是建議省級水行政主管部門盡快出臺河道采砂相關(guān)管理辦法，制定科學(xué)合理的執(zhí)法流程和量刑依據(jù)，有效打擊河道非法采砂行為，維護(hù)河道管理秩序。二是隨著各地遼寧省江河流域公安機(jī)構(gòu)的逐步建立，應(yīng)積極探索水利與公安部門科學(xué)的聯(lián)合執(zhí)法模式，明確職責(zé)分工及取證方式方法等，保障執(zhí)法效力。三是爭取財(cái)政支持，每年列專項(xiàng)資金用于水行政執(zhí)法及全省水行政執(zhí)法隊(duì)伍、基層水利保護(hù)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)工作。

3.2 對市級水行政主管部門的建議

一方面對于轄區(qū)內(nèi)砂石資源較為豐富且有疏浚需求的河道，應(yīng)根據(jù)上級統(tǒng)一要求編制河道采砂規(guī)劃，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)及保留區(qū)，制定科學(xué)的年度開采計(jì)劃，對河道內(nèi)砂石進(jìn)行合理開采，增加非稅收入，減輕河道管理及執(zhí)法壓力；另一方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)河道日常監(jiān)督管理，加大打擊非法采砂工作力度，疏堵結(jié)合，保障河道采砂能夠沿著依法、科學(xué)、有序的方向發(fā)展。

3.3 對相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門的建議

建議相關(guān)縣區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況，設(shè)置獨(dú)立的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，根據(jù)工作需要，增加人員編制及經(jīng)費(fèi)投入，人員全部納入財(cái)政全額撥款，強(qiáng)化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)基層水法律法規(guī)宣傳工作。應(yīng)積極爭取財(cái)政資金，每年用于水行政執(zhí)法相關(guān)工作。應(yīng)盡快建立水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安部門協(xié)調(diào)配合、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。另外，縣區(qū)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利執(zhí)法工作實(shí)際需求，與其共同研究落實(shí)水利站具備水行政執(zhí)法職能等問題。

3.4 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的具體建議

相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在設(shè)立水利站的同時(shí)，每個(gè)水利站應(yīng)至少選派兩名工作人員接受相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水政監(jiān)察員，專職負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水行政執(zhí)法工作，擔(dān)負(fù)轄區(qū)監(jiān)督、執(zhí)法職責(zé)。

3.5 村級水利工程設(shè)施的保護(hù)監(jiān)督的具體建議

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水利工程設(shè)施的日常監(jiān)督保護(hù)工作，建議對現(xiàn)有村級水管員加強(qiáng)水行政執(zhí)法培訓(xùn)，明確其監(jiān)督保護(hù)責(zé)任，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)水利工程設(shè)施進(jìn)行日常監(jiān)督保護(hù)，保障暢通的信息反饋渠道，對破壞、侵占水利工程設(shè)施的違法行為能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻并上報(bào)。

[1]遼寧省水利廳.遼寧省水政執(zhí)法體系規(guī)劃[R].2012.