論我國農村集體經營性建設用地流轉制度的構建

劉若谷

(煙臺市國土資源局，山東 煙臺 264004)

在我國現行土地制度下，城市國有建設用地有正式的土地交易市場，而農村集體經營性建設用地則必須經由國家征收轉為國有，才可以進入市場交易。這種城鄉同地不同權、不同價的二元結構，使農民無法公平分享現代化進程中的土地收益。正是針對這種情況，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這一重大決定為深化我國農村土地管理制度改革，實現農村集體經營性建設用地流轉指明了方向。

長期以來，盡管相關法律制度缺失，但是，隨著經濟的不斷發展，土地資源日益緊缺，農村集體經營性建設用地自發性、局部性流轉在城鄉接合部及經濟較發達地區已普遍存在。從1996年蘇州自發性試點集體建設用地流轉，到1999年國土資源部正式批準蕪湖市開始集體建設用地流轉試點，再到2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》出臺，我國農村集體經營性建設用地流轉已經積累了大量的經驗教訓。在此改革全面深化之際，我們就是要結合各地流轉試點正反兩方面的實踐經驗，改革現行土地管理制度，創新集體建設用地流轉法律制度。為此，本文僅從以下方面作初步探討。

其一，明確農村集體經營性建設用地的權能內涵和權利歸屬。首先，要完善權能，在法律上允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。平等是民法的基礎，所有權作為一種最全面的私法上的權利，無論權利的客體是國有土地，還是集體土地，權利的內容都應保持一致。然而，相比國有土地所有權，集體土地所有權在權能上并不完善。按照現行《土地管理法》的規定，國家即是一級土地市場中集體建設用地的惟一買家，又是二級土地市場中國有建設用地的惟一賣家，同時還是監督者。集體建設用地的所有權人對于是否處分、怎樣處分、怎樣補償都沒有決定權。應該是平等民事法律關系主體的雙方，土地所有人與地方政府，并非出于平等的地位。因此，應當賦予集體建設用地所有權與國有建設用地所有權平等的地位，明確集體建設用地使用權的物權屬性;賦予集體建設用地所有權人和使用權人在符合國家土地利用總體規劃的前提下處分集體土地的權利，可以參與自主談判和議定流轉的價格。權利地位的確定和權能內涵的明晰才能確保農村集體建設用地的權益不受外部力量的侵犯。要按照《憲法》第10條的規定，從法律上賦予農村集體所有土地的所有權與國有土地的所有權具有同等的權利，集體建設用地所有權人有權流轉集體建設用地的使用權;要盡快修改《土地管理法》第43條、第63條，設立允許集體建設用地出租、轉讓，并制定規范集體建設用地進入市場的條文;還應參照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，盡快制定集體建設用地流轉規范性文件，使農村集體建設用地使用權的流轉有章可循、有法可依。其次，要厘清權屬，確實保障農民公平分享土地增值收益。現實中，我國農村集體建設用地的權屬比較復雜，農村集體建設用地流轉中，涉及轉讓方既有村、組(大隊)集體經濟組織、村民委員會、村民小組，也有鄉鎮人民政府、鄉鎮集體經濟組織，還包括再次流轉中的原使用權人;受讓方的主體主要是以集體經濟組織以外的有意使用集體建設用地的企業和個人為主。國有、集體土地混雜，權屬不明、界限不清的現象相當普遍。所以，應當在法律中明確規定土地集體所有權和使用權的權利主體和權利內容，明確其由農村哪一級集體經濟組織享有，突破目前“政社合一，三級所有”的權屬模糊狀況。現行法律明確規定農民集體所有的土地依法屬于集體經濟組織所有，由村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組經營、管理，但問題是作為集體成員的農民在這個集體所有制中的地位和作用，法律并未詳細規定。實踐中，集體組織代表(如村委會成員)利用職權侵占集體建設用地流轉收益的現象時有發生。因此，應當在法律上明確規定農民享有的土地權利，而農村集體經濟組織和村民委員會作為所有權的代表和自治組織管理者僅參與協調管理和獲取部分的收益，在土地流轉過程中扮演的是類似“代理人”的角色，應由市場來調節集體建設用地的流轉活動。

其二，規范農村集體經營性建設用地流轉的條件、方式和程序。為了理順集體土地產權關系，構筑集體土地流轉機制，實現農村集體土地財產權，促進集體建設用地的合理流轉，就必須對集體建設用地使用權流轉條件、流轉方式和流轉程序進行規范。首先，關于流轉條件主要有三條:(一)依法取得使用權的建設用地。農村集體經營性建設用地流轉中會產生巨大的經濟利益，如果不加以限制，必然有大量耕地被冒充是集體建設用地進行流轉，導致耕地得不到有效保護。(二)符合土地利用總體規劃和市鎮建設規劃。一方面流轉的土地必須符合土地利用總體規劃，它是我國實行土地用途管制的依據，集體建設用地也屬于土地用途管制的范圍，因此集體建設用地的使用權流轉必須以符合土地利用總體規劃為前提。另一方面，流轉的土地在使用目的上要符合城市規劃、村鎮規劃和滿足土地利用年度計劃。不得擅自改變用途，嚴禁用于房地產開發，防止擾亂房地產市場。(三)權屬合法、四至清晰、沒有糾紛。土地登記是證明權屬合法的最強有力手段。流轉的集體經營性建設用地必須是依法確權、明確了集體土地的所有者和現在土地的使用者，四至清晰且與周邊土地所有者和使用者權屬無糾紛、面積準確。這是集體非農建設用地流轉的基本條件。其次，關于流轉形式。我國現行的國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和方法經過長時間的考驗，已經相對完善和成熟。為防止暗箱操作，侵吞集體經濟組織和農民的合法權益，對集體經營性建設用地的初次流轉應當予以參照，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓集體建設用地使用權。集體建設用地的再流轉可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營的方式進行流轉。同時為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。最后，關于流轉程序。農村集體經營性建設用地使用權流轉需堅持城鄉一體化原則，由市縣一級土地行政主管部門進行統一管理。具體程序設計應該包括:(一)流轉申請。流轉雙方應向村民大會或村民代表大會提交集體建設用地使用權流轉方案，審查通過后由流轉雙方持集體建設用地使用權證或用地批準文件、流轉方案、流轉土地所有權人出具的同意書等資料，向土地行政主管部門提出書面申請。(二)流轉審批。經鄉、鎮一級土地管理所就權屬清晰、同意書的真實性等問題初審通過后，市、縣土地行政主管部門對所提交的資料進行審核，重點審查權屬是否清楚，土地用途是否符合現行規劃，是否經依法批準等，符合條件的發給集體建設用地流轉許可證，注明地塊位置、面積、用途、使用年限、許可期限等。經土地行政主管部門審核后，報同級人民政府批準。(三)簽訂合同并繳納稅費。集體建設用地使用權人獲得流轉批準后，在土地行政主管部門的監督下，由流轉雙方簽訂正式的流轉合同。同時，應參照國有土地轉讓的相關規定，由具有資質的評估機構對流轉土地的價格進行評估。并按照評估結果繳納有關稅費。(四)流轉登記。流轉雙方應在合同簽署并足額繳納有關稅費后，盡快辦理集體建設用地使用權登記，領取集體建設用地使用權證或土地他項權利證書。

其三，建立兼顧國家、集體、個人的土地流轉收益的分配機制。土地收益分配是平衡各方利益的重要制度。從根本來說土地收益來源于地租，按照馬克思的地租理論，地租可分為級差地租和絕對地租。級差地租分為級差地租I和級差地租II，級差地租I的高低與土地質量和所處位置的好壞有關，而級差地租II則取決于土地使用者投入的資本量。絕對地租是土地所有權權益在經濟上的實現，由土地所有者享有和支配。有學者認為集體建設用地流轉產生的收益包括轉讓收益和土地增值收益。轉讓收益是農村集體建設用地使用者將土地使用權轉讓給他人而獲得的那部分收益。土地增值收益的形成主要是社會經濟發展和周邊環境改善的結果。［1］國家、集體、農戶三方的權益要想在集體建設用地使用權流轉收益的分配中兼顧，應當做到以下幾點:首先，應確定集體建設用地使用權流轉利益分配的主體。集體建設用地所有權人和使用權人因其享有的土地所有權和使用權而自然可以獲得轉讓收益。由于土地增值收益是由社會經濟發展和周邊環境的改善而形成的，國家作為基礎設施的投資者也應成為土地流轉收益分配的參與者。但是，國家已不像國有土地使用權出讓那樣既是管理者，又是土地所有權的所有者，國家只能按照稅法的規定對收益人進行合理征稅。同時，國家作為土地利用總體規劃的管理者、土地市場的監督者，對于集體建設用地的流轉必須具有調節手段。所以，土地行政主管部門和稅務管理部門應協調配合，積極溝通，采取對集體建設用地流轉收取土地增值稅、土地使用稅、契稅等稅，對集體建設用地流轉中發生的交易行為進行稅收調節，既能發揮政府在集體土地流轉中的稅收調控職能，又可以將國家應得的土地增值收益以稅收的形式收歸國有。因此，在集體土地使用權流轉中，土地所有者、使用者和國家，應是土地收益分配關系的主體。其次，應當對集體建設用地流轉收益分配比例進行控制。實踐中，我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不平衡，為了促進各地農村集體經營性建設用地的流轉，各地流轉試點應按照本地區的經濟發展情況、對于土地資源的渴求度和集體建設用地的不同用途，規定不同的收益分配比例。但是，國家應當對集體建設用地流轉收益分配比例進行控制，防止出現合法權益被忽視，甚至侵害的情況發生。因此，應規定最高和最低的收益分配比例區間，使各利益分配主體均可以享有應得的流轉權益;然后由各省級政府根據本地區的實際情況，以地方立法的形式來規定具體的比例，此比例必須在高位法規定的區間中。這樣可以使各利益分配主體的合法權益得到更合理的保護。最后，應嚴格監管集體建設用地流轉收益的用途。無論是用于農村基礎設施、公益設施的建設，還是農民的合法收益，都要按照法律規定或合同約定進行分配和使用。十八屆三中全會《決定》在談及建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制時，特別強調“合理提高個人收益”。這是一個意義重大的政策導向，應該成為分配機制創新的指南。此外，實證觀察表明，現實中，要確保農戶應得的合法收益能夠完全的發放到農民手中，而不是被集體經濟組織或村民委員會截留，是一件很困難的事情。集體經濟組織或村民委員會往往是農民的代表，他們享有更快、更多的信息。通過暗箱操作，截留農民利益或侵占集體財產都是輕而易舉的事情。集體經濟組織取得的土地有償使用收益和流轉收益，應主要用于本農民集體公共設施、公益事業建設和社會保障開支。集體建設用地流轉的具體情況、土地收益的取得和使用情況，都應當以公告的形式向集體經濟組織成員公開，接受監督。公示的主體、范圍、程序、期限、內容等都應該由法律明文規定。

其四，建立城鄉統一、平等入市、同權同價的建設用地流轉市場。目前的集體建設用地流轉大多還是自發的、半公開的流轉，往往存在著主體之間不規范的契約或是地方政府的自行規定流轉辦法的情況，集體建設用地流轉市場的市場主體、進出規則、市場競爭規則和市場交易規則的欠缺導致了集體建設用地使用權流轉中的混亂和無序。建立統一的土地市場，打破城鄉分割的體制壁壘，對于保障農村主體權利價值，消除在資源利用與轉化方面的城鄉差別具有十分重要的意義。我國的城鄉二元結構使得現有土地市場傾向于壓低農村土地價格，土地要素的經濟價值無法在壟斷的市場中實現。因此，必須建立統一的土地使用權流轉市場，使城鄉建設用地同等入市、同權同價。首先，要完善土地登記法律制度。集體建設用地使用權流轉想要順利進行，清晰的土地產權是必備條件。土地產權管理制度的核心內容是土地產權登記制度，它是土地管理部門對土地市場進行規范管理的重要手段。要明晰農村集體經營性建設用地所有權、使用權的權屬，就必須嚴格土地的登記制度。實踐中，應對土地所有權、使用權的主體、期限、范圍、變更等進行詳盡、準確、及時的登記和變更。保證地籍資料的現時性，為集體非農建設用地流轉創造良好的市場環境。這樣一方面由于登記具有公示效力，可以減少糾紛的發生，也可以防止利用信息不對稱進行的投機行為;另一方面可以將土地流轉行為置于全社會的監督之下，有利于防止貪污腐敗行為。其次，要建立土地定級評估法律制度。定級估價一方面關系到交易各方的利益關系，另一方面可為集體土地市場提供地價標準和宏觀導向;同時也是實施公平交易、合理征收土地稅費的基礎。［2］應當在總結現有估價實踐經驗的基礎上，大力發展有助于土地交易健康發展的中介組織，包括評估機構、土地融資服務機構、土地保險機構。要將集體建設用地推入市場，還要盡快建立相應的地價體系及地價評估體系。具體如下:(一)針對集體建設用地使用權轉讓的情況，應評估集體建設用地使用權轉讓(含作價入股)及其轉讓價格。(二)針對集體建設用地使用權出租的情況，應評估集體建設用地租賃價格，以支付租金形式支付土地收益。(三)針對集體土地融資的情況，應評估集體建設用地使用權抵押價格。最后，要建立集體建設用地流轉的價格管理制度。目前，集體建設用地流轉市場還處于起步階段，土地流轉價格極易受到人為操作，故意打壓，暗箱操作，以極低的價格獲得集體建設用地的使用權，造成集體經濟組織和農民的合法權益被侵占。土地行政主管部門應參照國有土地基準地價和工業用地出讓最低價標準，統一對要流轉的農村集體建設用地通過定價評估，確定流轉的最低價格，并以部門法規的形式向社會公布，在實際流轉過程中，取得該建設用地的權利人的出價不得低于該最低價格。評估定價程序、公示程序都必須嚴格按照法律的規定進行，同時也應當在法律中明確規定相應的法律責任。為了真正發揮市場的資源配置功能，必須對城鄉建設用地使用權市場進行整合，建立統一的市場，保障國有建設用地和農村集體建設用地同等入市、同權同價。

當然，一項法律制度作用的發揮是需要完備的體制作為支撐的，因此在構筑集體建設用地流轉法律體系的同時，還要進一步完善和強化土地規劃制度、耕地保護制度、違法用地查處機制。只有這樣，才能建設起農村集體經營性建設用地使用權流轉的法律制度，才能達到緩解土地供應緊張狀況，保護耕地資源，增加村集體和農民收入，保護農民合法權益的目的。

［1］彭文英，洪亞敏，王文，尹曉婷.集體建設用地流轉收益及分配探析［J］.經濟與管理研究，2008，(5).

［2］張琦，李杰.論我國農村集體用地使用權入市流轉［J］.中國統計，2007，(3).