上海世博后市政公用領域市場化長效運作的理性思考

包 焱

（上海城市管理職業技術學院，上海市 200438）

上海世博后市政公用領域市場化運作意味著在市政公用行業中，打破壟斷，不斷增強市場機制在資源配置中的基礎性作用，逐步形成多元競爭的市場結構，政府主管部門的主要職責由直接的行政管理向間接的市場監管方面轉變，通過改革努力尋求資源配置方式中政府與社會及市場的最佳結合點。進行市場化改革，其目的是在不放松政府的公共政策制定責任及有效管制的前提下，通過引入市場機制，促進市政公用行業改進管理方式、經營方式，降低成本，提高效益，增強市政公共物品的供給能力和生產效率。構建上海世博后市政公用領域市場化運作的長效機制則指探尋該領域市場機制正常運行并發揮預期功能的規則體系，即在明確政府、公眾、企業各方參與者的角色定位的前提下，探討能夠保證市政公共物品長期、穩定、有效、保質提供的系統的規則、渠道和方法。無疑，這對市政公用領域的市場化運作實踐具有重要的理論指導意義。

一、上海世博后市政公用領域市場化長效運作的模式優化

（一）政府的最終責任角色

市政公用事業的公共性、公益性、自然壟斷性的特征，結合“服務型政府”指導理念的提出，決定了政府是保證市政公用事業產品或服務充分、優質、有效供給的最終責任人。對于政府所推動的市政公用事業領域的改革，其目的在于尋求一種科學、合理、有效的市政公用事業發展模式，保證市政公用產品或服務的有效供給能夠滿足群眾日益高漲的需要，切實承擔起政府的應有職責。

（二）科學的合作治理模式

在市政公用行業市場化運作模式中，除了強調其治理主體結構是多元治理主體間的合作與競爭關系外，其多元的治理方式及工具與之相配合也是體現此“合作治理模式”科學性的重要組成部分。該模式中，多元主體包括政府、事業單位、企業、非營利組織、家庭乃至公民個人；而多元工具和方式主要指政府直接提供、市場、管制、補貼、公共企業、使用者付費等。合作治理模式強調政府處于核心地位，實質是探討政府以什么樣的方式、工具和模式來供給，從而有效地實現自身的使命和價值。

二、上海世博后市政公用領域市場化長效運作的機制優化

（一）建構合理的價格形成機制

當前，包括上海在內的我國城市市政公用事業各行業如燃氣、供水定價一般都采用成本加成機制，這種方法的優點是可以借助嚴格的會計審計制度、聽證程序等，提高成本信息的透明度。但同時存在的問題是監管機構與企業之間信息不對稱導致的監管成本巨大，又由于市政公用行業的壟斷特性，競爭不足導致初始價格往往反映的是企業個別成本，而非社會平均成本，存在著市政企業進行監管尋租等行為出現。因此形成合理有效的價格機制，并加強監管非常重要。首先，在價格形成機制方面可考慮建立成本約束機制和規定價格上限相結合的機制，約束企業的價格，防止出現企業虛高定價，影響市民的需要，其次，有必要形成市政公用事業產品和服務的價格聯動機制，這種機制主要是針對目前市場各要素的價格的波動，在一定程度上對市政公用企業成本的增加給予適當補償，以彌補市政企業投資不足的缺陷。另外，健全價格聽證制度，規范企業定價行為也是促進合理價格形成機制的監督力量。

（二）建構科學的市場競爭機制

在尊重并承認市政公用行業自然壟斷合理性的前提下，市政公用行業的市場化改革可以采取分割垂直供應鏈和實行區域比較競爭等方法，構建市場結構中有效的競爭機制，激發企業活力。原有的市政公用事業的生產、輸送、銷售的垂直一體化方式，有利于降低交易成本，促進效率的提高，但也會造成行業壟斷并帶來一系列問題。因此，市場化改革中可以切割產業鏈，使上、中、下游企業各自獨立經營，相互制約和競爭，以降低成本提高效率。

（三）建構高效的投融資機制

鑒于市政公用事業沉沒成本高，資金需求大，而其公益性的特點又決定其不可能采取完全的定價，資金問題往往成為制約市政公用事業發展的瓶頸。

投融資體制改革過程中，一方面要釋放存量資產市場，將政府壟斷經營的城建存量資產投放市場，通過對固定資產經營權轉讓、股權轉讓及資產轉讓等方式盤活市政公用事業資產；同時，促進企業競爭，不僅在產品市場中與同行業的企業競爭，而且要擴展競爭范圍，在資本市場上與其他行業的企業進行競爭。另一方面要開放增量資產市場，在政府統一規劃下，開放市政公用事業的投資領域，對各類投資主體開放，改變單一的政府投資模式，充分發揮市場配置資源的優勢，加大市政公用事業的建設力度。要鼓勵和支持社會資本、外國資本采取獨資、合資、合作等方式參與市政公用事業的建設和運營，形成多元化的籌資渠道和投資結構。但在此過程中，要通過公開招標方式選擇投資主體，尤其要加強對企業的監管，促使企業規范生產，提高業績水平。

（四）健全市政公用行業市場化監管機制

構建與市政公用事業引入市場機制相適應的監管體系，建立健全監管制度是重點內容。建立市政公用企業經營信息披露制度，準確披露市政公用企業的經營成本信息，消除消費者的信息不對稱地位，為消費者維護權利提供依據；完善成本審計與公示制度，防止企業利用壟斷地位進行不正當的定價行為，從而為合理的服務定價提供依據；健全公眾參與制度（聽證會制度），為消費者、企業、政府三方提供平等博弈平臺；規范第三方評議制度，為衡量公用企業的服務狀況提供中立客觀的依據。此外，監管影響評估制度、服務質量監測檢測制度、可行的獎懲制度、服務效果評估制度等，也需要在市政公用事業市場化運作的深化階段，逐漸健全規范。

三、上海世博后市政公用領域城市管理市場化長效運作的保障優化

（一）完善多元融資機制，加大財政傾斜支持力度

隨著市政公用事業市場化運作的不斷推進，資金不足的瓶頸效應會越來越明顯。市場化運作必然要求經營性項目面向社會，鼓勵多元主體，采用BOT、TOT等多種特許經營模式以多種方式積極投資公用設施項目的建設和發展，逐步形成公用設施建設投資和經營主體多元化，多渠道籌集基礎設施建設資金。但必須明確的是，公共財政才是市政公用事業發展最穩定的資金來源和根本保障。由此，與市政公用事業改革緊密關聯的是財政預算在市政公用事業投資上的最低比例配套措施。據相關組織研究建議，發展中國家的城市基礎設施建設的投資比例一般應維護在同期國內生產總值的3－5%的水平上，或者為固定資產投資的10%－15%的水平上，這樣才能保證設施建設與經濟增長的需求相協調。

（二）堅持公共服務優先的原則，為市政公用事業提供充足的資源保障

供排水、燃氣、市政道路等市政公用事業與水、天然氣等各種資源關系密切。市政公共事業所涉及到的公共物品是城市經濟和社會發展的載體，它直接關系到社會公共利益，關系到人民生活質量，關系到城市經濟和社會的可持續發展，因而各種資源都必須要在優先保障市政公用事業的前提下，滿足先民用后工用的原則，為市政公用事業提供充足的資源保障。

（三）推進技術創新的信息化建設，為市政公用事業改革提供技術支持

市政公用事業的行業特征，使得在線監測、調度、信息的及時收集和反饋等技術支持非常重要。市政公用事業發展要依托信息網絡，重構技術支持體系，實現政府信息化管理。因此，技術創新是市政公用事業提高服務質量和行業競爭力的重要手段。地方政府要樹立、引導和推動市政公用事業技術創新的理念，以優惠政策或資金扶持等手段引導企業內研發部門和高校、研究所等科研部門重視市政公用事業各行業內的技術革新，在市政公用行業內建立起完善的科技創新機制，提高城市管理能力。

四、上海世博后市政公用領域市場化長效運作的效果優化

根據市政公用事業的基本屬性，借鑒中外市政公用事業發展模式的經驗教訓，以及建設“服務型政府”的要求，上海市政公用事業的市場化運作應把建設“公共服務型”市政公用事業作為發展方向，即要以公眾利益為導向，以公共服務為核心，強化政府責任，利用市場機制，倡導公眾參與，建立政府、市場和社會的良性互動關系，不斷提升公共服務水平，滿足公眾需求。上海世博后市政公用領域市場化長效運作的效果應體現如下目標：

（一）運作機制高效協調

高效協調運作是對市政公用事業的基本要求之一。深化改革應加快政府職能轉變，推進政企分開、政事分離，構建“政府引導、多方投入、市場運營、契約管理”的新機制。這種高效協調的新機制主要包含三個方面，第一，投資運營機制要健全，投融資渠道要暢通，投資主體實現多元化，在機制設計上能優先選擇實力強、經驗足、管理規范的戰略投資企業。第二，形成有序有效的競爭形態，競爭方式合理化，防止無序，惡性競爭。第三，實現多元主體的共贏機制。政府財政壓力減輕，管理能力提升；公眾得到普遍優質的服務；企業獲得合理收益，實現多方共贏目標。

（二）行業監管規范有力

行業監管是市政公用事業引入市場機制后政府的主要職責，監管的規范有力是確保公共服務型市政公用事業構建的前提和基礎。政府行為應以最有效發揮市場機制的效率特性為前提，同時在市場失靈的領域，以立法、控股、規劃等方式，保持對市政公用事業關鍵領域的有效控制力，切實維護公共利益。

（三）公共服務放心滿意

公眾對公共服務放心滿意是市政公用事業的最終目標。市場化運作要使政府公共服務職能明確，政府投資保障充足，建立起完善的公共服務體制機制，使公眾服務理論深入人心，樹立較強的服務意識，形成全方位、多角度、分層次的服務體系，大幅度提升公共服務水平。

[1]建設部課題組.市政公用事業改革與發展研究[M].中國建筑工業出版社，2007.

[2]曹現強，賈玉良，王佃利等.市政公用事業改革與監管研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2009.

[3]沈開艷主編.創新驅動與轉型發展.上海經濟發展報告（2011）[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.