公路建設的資金運作模式

萬 方

（許昌華杰公路勘察設計有限責任公司，河南 許昌 461000）

0 引言

我國公路投融資體制改革大體經歷了幾個階段，即以政府投資為主階段（1979年之前）、改革探索和試點階段（1979─1984年）、收費公路鼓勵階段（1984─1992年）、市場化趨向改革階段（1992─2005年）、政策調整與改革階段（2005年至今）。

1 我國公路建設現狀

改革開放以來，我國公路建設事業取得了舉世矚目的成就，公路通車里程增長迅速，技術等級和路面等級顯著提高，旅客、貨物運輸量持續加快增長，公路客貨運輸量已占全社會客貨運輸總量的絕大部分份額，公路交通在國民經濟中的基礎性地位日益得到提高，其作用顯著增強，對國民經濟發展和社會進步的促進和推動作用越來越明顯。

近幾年來，我國公路建設投資規模繼續加大，投資方向進一步向農村公路傾斜，農村公路投資規模實現了較快增長。但公路建設資金來源仍以國內貸款和地方自籌資金為主，且這部分資金所占比重有所提高。

2 公路建設資金的主要來源

目前，我國公路建設已呈現出由國家投資為主轉化為多元化投資的趨勢。在公路建設中，呈現出了以下幾種資金來源：國家財政投資、國家公路建設專項資金、外資、國內貸款、企事業單位自籌、地方自籌和其他資金。公路建設所需資金中，來自中央政府的國債資金和車輛購置稅資金平均占14.59%。這意味著，大約85%的建設資金是靠銀行貸款、地方籌資以及其他方式來獲得的。相對來說，中西部地區公路建設資金來源比較單一，基本依靠政府投資和銀行貸款。

2.1 政府投資

公路建設是國家的基礎設施建設，具有政府性和公益性雙重屬性。這就決定了政府必須投入建設資金。我國現階段公路建設的政府投資資金可以分為3類：第一類是各級財政投資，即納入各級政府財政預算的資金；第二類是交通規費和車輛購置稅等財政專項資金形成的公路建設資金；第三類是國債資金。

2.1.1 預算內資金

中央預算和地方預算內資金在公路建設投資中所占比例較小，主要用于國防、邊防公路、貧困地區的農村公路建設等。

2.1.2 車輛購置稅

車輛購置稅是由國家向所有購置車輛的單位和個人一次性征收的用于公路基本建設的費用，它的前身是“車輛購置附加費”。2000年，國家為加強預算外資金管理，將車輛購置附加費改為車輛購置稅，并進行預算管理，其現行稅率為車價的10%。費改稅后，其資金用途、使用性質均保持原有規定不變。目前，車輛購置稅已經成為我國公路建設的重要資金來源。近年來，隨著我國車輛保有量的迅速增長，用于公路建設的車輛購置稅收入也保持了較快的增長速度，總體與我國公路建設總投資的增速相當。

2.1.3 地方交通規費

由于各省經濟發展水平差異較大，且地方政策環境各不相同，各地方交通部門征收的交通規費也略有不同，但主要包括：養路費、客貨運附加費、高等級公路建設基金、運管費、公路與橋梁通行費等。

（1）公路養路費。公路養路費是國家通過交通部門向有車單位和個人征收的用于養護、改善和管理公路的一種專項事業費，是公路建設、養護、管理的主要資金來源，1991年10月15日，國家物價局、交通部、財政部、國家計委聯合發布了《公路養路費征收管理規定》，將各地養路費征收費率進行了調整。此后，隨著交通量的不斷增長，這部分資金數額也有較大幅度的增長，但扣除養護、管理經費后，直接用于公路建設的資金并不多。

（2）客貨運附加費。1988年以來，各地為籌集公路建設資金，經各省級人民政府批準，相繼開征公路客運附加費和貨運附加費。1998年，黨中央、國務院作出了擴大內需、加快基礎設施建設的重大決策，并規定公路建設項目資金中的資本金部分應不低于35%。為解決資本金缺口問題，國務院決定：從1998年7月1日起，公路客運附加費每人公里增加0.01元。

2.1.4 國家債券

國債是一種有效的基礎設施融資方式。國債的發行額度較大，由于發行主體是政府，它的融資風險一般很小，對于廣大投資者來說是“金邊債券”，投資風險幾乎為零，能夠極大地激發投資者的投資熱情，因而，國家債券的融資額度較大。從本質上講，采用國債融資是國家財政投資的一個重要組成部分。

通過政府財政渠道引來公路建設所需的資金有很多益處，就國債來說，國債資金的投入，使公路建設資金的緊張狀況得到了緩解，項目融資能力顯著提高，擴大了公路建設資金來源，對促進區域經濟發展做出了貢獻。但是，對于政府財政渠道來說，雖然其發行額度大，風險也較低，但遠不能滿足當前公路建設的資金需求，建設資金缺口仍然十分巨大，僅僅依靠政府投資和優惠政策的扶持，已顯得后勁不足，這樣，就需要市場資金的補充和支持，從而拓寬多渠道、多層次、多方位的投融資模式。

2.2 銀行貸款

2.2.1 政策性銀行貸款

政策性銀行貸款，由于具有國家政策扶持和優惠的成分，一般利率較低，貸款期限也較長，是公路建設中的一條很好的融資渠道。

2.2.2 商業性銀行貸款

商業性銀行貸款與政策性銀行貸款比較而言，是一種完全的市場行為，貸款利率較高，對貸款期限的要求也較為嚴格。近幾年，國家加大了金融體制改革的力度，取消了貸款限額的控制，從而給商業銀行以充分的貸款自主權，這種新的信貸資金管理體制，促使商業銀行積極地參與到公路建設投資上來。但是，如只采用銀行貸款籌資，勢必給企業帶來財務壓力大、負債率高的弊端。典型例子就是，四大商業銀行不約而同地首先從西部公路項目中淡出。

2.3 利用資本市場融資

2.3.1 公路經營權轉讓

公路經營權轉讓是通過對已建成的公路收費項目進行產權界定、資產評估后，將其經營權售讓給境內外企業并準予其經營，受讓方在經營期限內，享有該公路的經營權、收益權，并負責公路養護，到期后，經營權返還給出讓方。公路經營權，包括車輛通行費的收費權和公路沿線規定區域內的飲食、加油、車輛維修、商店、廣告等服務設施的經營權。但鑒于在資產評估中存在的障礙，很多項目在實際操作中只轉讓收費權。我國目前已有多條公路進行了經營權轉讓，其中，東部發達省份公路經營權轉讓比較頻繁，西部地區在這方面也有所突破。公路經營權轉讓將企業的投資和未來的部分收益提前收回，用于新項目的開發建設，可以解決當前公路建設資金嚴重不足的問題。這對資金短缺的西部地區來說，無疑是一條資金盡快回籠并加快周轉的好途徑。

但是，公路經營權轉讓也會給公路管理帶來困擾。在公路經營權轉讓中，出讓的公路都是效益好的路段。事實上，一整條路不同的路段區間的車流量是有差別的。如果只選擇效益好的路段進行轉讓，勢必把一整條路分割開來，形成“一路兩制”的狀況。而且，由于經營主體不同，就必然分別設立收費站，給公路管理和過往車輛帶來不便。

《中華人民共和國公路法》對公路經營權轉讓的規定雖然為公路經營權轉讓提供了法律依據，但過于寬泛，缺乏可操作性。因此，建議國家有關部門總結公路經營權有償轉讓的得與失，盡快出臺具體的實施細則，以便于有序、規范地實施公路經營權轉讓。

2.3.2 BOT融資

BOT融資方式是近年來工程項目融資采用較多的一種新型途徑。BOT融資方式是由項目所在國家政府或所屬機構，為項目的建設者和經營者提供一種特許協議作為項目融資的基礎，由本國公司或者一個外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，由該特許公司全面負責公路項目的建設、運營與維護，在已確定的年限之后，該特許公司將服務能力較好的公路交還給政府或者政府代理機構的融資方式。這種方式能在一定程度上解決政府基礎設施建設的資金需求。同時，由于BOT融資方式將責任全部轉移給項目承包者，對政府沒有項目債務、保險方面的要求，所以，它是降低政府債務，特別是外債責任的一種有效方式。但是，BOT融資方式的前期工作十分復雜，成本高，涉及一個國家的財政、金融和法律制度，因而，全面推廣應用尚有一定的困難。目前，國際金融界對BOT融資方式在公路基礎設施項目融資中表現出的發展潛力予以了極大的關注。

BOT融資方式為我國從國際金融市場引進大量資本用于國內基礎設施建設提供了一個有效的途徑。交通運輸部也非常鼓勵公路建設引入BOT融資方式。它的優勢在于：公路的建設和資金完全由外方負責。

2.3.3 股票

公路建設需要大量的資金投入，在國際上，通過證券市場籌集公路建設資金已成為一種趨勢。近年來，隨著資本市場的迅猛發展，發行股票上市融資已成為我國公路企業融資的有效途徑。由于公路項目收益穩定，公路交通量增長較快，公路行業受國家政府支持保護而享有產品定價權，因而具有較強行業壟斷性，使得投資風險較小，適合發行股票來籌集資金，并且有較強的股本擴張能力，成長性良好。

公路上市公司是公路經營企業建立現代企業制度中的突出代表。作為公眾公司，上市公司是投資人的公司。目前，我國公路上市公司的控股股東一般屬于省級公路集團公司。在公路建設進程中，先行建設的收費公路集中于經濟相對發達的地區，車流量與通行費收入相對較高，而后期建設路段的財務效益呈遞減趨勢。而在資本市場上，公司未來的盈利能力決定投資價值，發行價格決定募集資金數量。因此，各省公路公司上市時，選擇的都是當地財務效益較好的路段，其折股的原始資產和首次發行募集資金投放的項目資產在所屬區域內都是優質的。

公路公司的上市融資，雖然在一定程度上緩解了公路建設的資金瓶頸，豐富了公路建設的融資工具。但是，上市之后的發展過程中，除增加納稅負擔外，在投資項目的選擇方面，還面臨著很大困難。

公路公司上市的目的在于：籌集公路建設資金，實現“滾動發展”。上市使公路公司變成為公眾公司，公司受到證監會的監管，要保證投資人的利益，就只能選擇效益好的項目。但是，再尋找的路橋建設項目很難達到與原項目相當的收益水平，原來參股的項目如果效益不好，公司甚至還要退出該項目。這樣，公路公司上市募集的資金基本無法按照交通主管部門的建設規劃來投資新路建設，上市只是一次性地緩解了資金緊缺，很難持續性地為公路建設提供融資渠道。相反，如果這些優質資產不采取經營性的還貸方式，地方交通主管部門還可以以豐補歉，統貸統還，提高區域整體的還貸能力。

2.3.4 債券

對于公路企業來講，發行公路債券的優點是獲得資金的使用期比借款的長，一般是三年以上。一次性籌資數額大，便于企業財務安排。債券融資與股票融資相比，具有以下優點。

（1）融資成本低。以深圳高速為例，深圳高速發股融資成本為15.6%，發債融資成本為7.7%，僅為發股成本的一半。

（2）資金使用靈活。發債資金可以由企業自由安排，而發股資金只能用于招股說明書中所列明的投資者認可的經濟效益較好的投資項目。

（3）操作簡單。發債融資只要通過資信評級，而發股融資需做資產評估，并對過去三年的財務業績進行審計。

（4）融資壓力小。發債融資無須不斷進行信息披露，只要公司具備還本付息的能力，投資者不會對其施加額外壓力。另外，與股票融資相比，發行企業債券無須出讓企業本身的所有權，公司仍具有獨占性，但所獲資金有期限限制。對于發債企業，資信評級非常重要。它是資信評估公司對證券發行質量、發行主體的資信程度、證券發行者所承擔的投資風險、發行者的經營狀況以及償債能力進行的綜合評定。根據中國人民銀行的規定，企業資信等級達到A級以上，才有資格發行債券或融資券。

目前，我國各級公路局作為行政事業單位，還存在發債主體地位未解決的問題。

2.3.5 國際信貸

國際信貸的形式主要是國際金融機構貸款。國際上主要的國際金融機構有世界銀行、亞洲開發銀行等。世界銀行及地區性開發銀行的貸款一般具有期限較長、貸款利率較低的特點，但是，它的貸款條件十分嚴格，并且要求國家提供擔保。另外，其貸款利率采用浮動利率，因而，項目公司面臨著外匯利率浮動的風險。

2.3.6 外商直接投資

外商直接投資是投資者以控制企業經營管理權為核心、獲得利潤為目的的資本對外投放。它是通過一定數量的股份或資本，對企業行使一定的支配權（合營企業）或全部支配權（獨資企業），參與企業生產經營管理。外商直接投資的方式主要有合資經營、合作經營、合作開發、補償貿易等。中方一般是公路部門或政府專門成立的交通投資公司，采用以舊路、土地作價或投入部分資金方式出資；而外方以實際投入資金等方式出資，雙方進行合資、合作，項目建成以后，通過收取過路過橋費回收投資，并獲取利潤。

3 當前投融資體制下公路建設面臨的主要問題

3.1 負債結構與融資成本不合理

雖然，我國公路融資方式相對豐富，但是，總的來說，融資結構不合理，比較單一。突出的問題是：銀行貸款比重過大。在過去相當長的歷史時期內，公路建設使用銀行貸款的數量一直都比較少，公路交通部門向銀行借款主要是用作補充短期流動資金的不足。隨著經濟形勢的變化，國家為通過拉動內需促進經濟增長，增加了對公路在內的基礎設施投資。為了響應中央擴大內需的戰略部署，抓住公路發展的機遇，各省大幅度擴張公路建設規模，但地方交通部門能夠用于公路建設的資金卻沒有額外增加，公路建設資金出現巨大缺口。隨著政策環境和管理思維方式的變化，向銀行借款變得比較方便，能夠在較短時間內完成借款手續，促使地方交通部門紛紛向銀行貸款來彌補公路建設短缺的資金。

發達國家公路建設基本是以國家信用為基礎進行低成本的債券融資，而我國公路建設資金以中長期固定資產銀行貸款為主，和企業債券、公司債、中期票據、資產證券化等相比，我國經營性公路建設增加了30%以上的財務成本。而且目前我國通漲壓力尚未有消除跡象，國內銀行貸款利率在很長一段時間內仍將維持高位運行。

3.2 債務規模大且負擔沉重

隨著公路建設的不斷發展，公路債務規模的增大與還款風險的累積會對新建公路的融資產生重要影響。部分公路建設貸款已被銀行作為壞賬剝離。出于“降低風險、提高收益”的目的，商業銀行已經開始減少對公路行業的貸款。

3.3 融資渠道不暢通

公路的公益性是公路的本質屬性，因此，在公路行業的融資過程中，政府必須通過法律法規、政策、資金等手段給予支持與保障。目前，尚有許多環節做得不夠，突出表現在以下兩個方面：一是沒有充分發揮法律的規范和保障作用。由于法律環境不夠成熟、規范，往往在融資過程中形成人為的“阻力”，增加了收費公路的融資難度，使許多想投資收費公路的投資者望而卻步；二是政府制定的有關政策對收費公路融資的支持力度不夠，且政府投資比例日趨下降，不利于市場融資的運作，使非公有資本進入公路建設領域的深度和廣度不夠，因為從公路的特性角度上看，公路建設資金巨大，投資回收期長，其中不可預期性較強，投資風險較大，這些都需要政府在資金或政策上給予一定程度的保障，才能疏通市場融資渠道，從而帶動非公有資本投資公路建設領域。

3.4 直接融資方面重外輕內

在資本利用方面，對于國外資本以及我國港澳臺地區資本的利用程度相對來說較高，而國內私人資本則進入緩慢，與其龐大的資本存量和強烈的投資愿望背道而馳。這說明我國在吸引非公有資本，特別是國內私人資本的進入方面還不夠開放，還存在一定程度上的體制性障礙。

3.5 體制模式有待于進一步完善

長期以來，我國公路建設實行的是以地方政府為主的投資體制，各省公路事業資金原則上由各省自行籌措，中央政府的職責更多地體現在對國道等國家級干線公路的規劃指導上。為加快交通行業的發展，各地積極探索公路建設投資的市場化融資方式。現在，市場化融資在公路建設資金來源中占據了重要地位，我國已經成為世界上公路融資活動最豐富、實踐最多的國家之一。各種融資方式如銀行貸款、資本市場發行股票和債券公開募集資金（上市）、轉讓經營權引入社會資本（TOT）等，應有盡有。與融資相對應，各地的建設投資體制模式亦是形態不一。

很多公路的市場化直接融資，如公開上市、TOT等，從短期看，一次性地解決了公路建設資金短缺的問題，為完成當時建設任務創造了條件。上市公司、私人企業等所屬高速公路基本都是車流量與通行費收入較高、建設成本相對低、投資效益高的直接融資項目，這樣，就失去了政府通過統收統支、統貸統還實現公路設施服務均等化的財務基礎。即使對于規范的民資項目，在現有的法規條件下，其融資作用也只是短期的。許多地方的公路項目在轉讓多年之后，才發現在進行政府回購時，其價格已經大幅上升。

4 結語

今后較長的一段時間內，我國公路運輸需求將隨著社會經濟的進一步發展繼續保持快速增長的趨勢。但是，我國市場融資機制發展還是較緩慢。要建立合理有效的公路市場融資機制，政府還要進一步考慮，如何更好地把非公有資本導入公路建設領域。

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