構建基層人民銀行事后監督風險預警機制的探討

張 南

（中國人民銀行濟南分行營業管理部，山東濟南 250021）

自2004年人民銀行各分支機構相繼成立事后監督部門以來，通過連續、及時、準確的監督，對會計、國庫、貨幣發行等部門核算風險的防范和業務質量的提升發揮了積極作用。但隨著相關核算業務系統的不斷升級，事后監督在風險預警方法、手段和管理機制等方面相對落后，未與前臺核算部門形成風險分析、預警的合力，一定程度上影響了事后監督系統安全制度建設。如何構建整體、量化的風險監測與預警體系是擺在我們面前亟待解決的重要課題。本文結合基層人民銀行業務核算和監督工作的實際，探討構建風險預警機制的必要性，風險預警機制的構想、構建預警機制的建議。

一、建立風險預警機制的必要性

（一）建立預警機制是防范和化解資金風險的迫切需要

目前基層人民銀行事后監督是將風險監督融于全面監督之中，由于涵蓋內容多、強調面面俱到、監督重點不突出，加之配備的監督人員少、素質參差不齊，監督手段落后，完成全面審核和會計核算資料的整理、裝訂、歸檔、保管和調閱等非監督工作很困難，無力顧及會計核算的所有風險點。要強化監督與核算部門風險防范意識，增強綜合分析能力，發布風險提示和預警信息，因此建立預警機制是防范和化解資金風險的迫切需要。

（二）建立預警機制是建立監督部門與核算部門聯系的需要

目前基層人民銀行事后監督通過會計核算監督通知書、建議書、聯席會議制度等方式與前臺核算部門進行溝通與反饋，沒有一套與核算部門連接的信息聯系平臺。要實現對會計、國庫、貨幣發行等核算業務事后監督的系統化管理，搭建監督與核算部門信息聯系和數據接口平臺，突破“事后”概念，實現事后監督的后臺監控與前臺操作的相對同步，解決信息聯絡和監督滯后的問題，從根本上提高監督時效，降低風險成本。

（三）建立預警機制是監督部門與核算部門形成防范資金風險合力的需要

目前基層人民銀行事后監督與核算部門之間未建立一套立體化聯防監督機制，無法形成防范資金風險的合力。這就要求監督與核算核算部門之間加強溝通與交流，正確處理好監督與核算的關系，對監督中發現的各類風險提出相應的解決意見和建議。在現有監督職能的基礎上，借鑒商業銀行的一些先進做法，引入信息導入、影像傳輸等先進技術，實現憑證、賬簿、報表等會計檔案資料影像的采集、處理、存儲和監督的全程自動化和電子化，實現流水賬的自動勾對。通過延伸監督職能，對會計信息進行實時監控，也能起到約束前臺業務核算行為的作用，為防范重大差錯事故的發生、杜絕經濟案件的發生提供監督保障。

（四）建立預警機制是突出風險監督遏制資金案件發生的需要

近幾年，基層人民銀行資金風險案件時常發生，如2005年吉林省梨樹縣支行盜用199萬元資金案件、2008年黑龍江省通河縣支行發生19萬元國庫資金案件、2009年河北省宣化支行馮強挪用7000萬元公款案等，一樁樁案件觸目驚心，嚴重影響了人民銀行形象。事后監督作為會計核算業務流程的延續，主要目的是防范資金風險，這就要求其在對技術性差錯予以糾正的同時，更應當注重對風險隱患的監督。在核算業務量、業務種類不斷增加的情況下，也伴隨著風險指數提升，會計核算業務處理的高效率使風險隱患愈加凸顯。這就需要一個科學完善的事后監督體系，利用先進的信息網絡技術，通過對前臺業務操作進行全面監督，對信息處理的監督結果進行分析、預測、評價、預警，切實達到防范風險的作用。

二、風險預警機制的構想

建立風險預警機制，運用高科技手段，按照實用性、系統性、全面性、便于操作和評價分析原則，建立與會計、國庫、貨幣發行核算系統相連的風險預警監控系統，對核算系統資金匯劃的過程進行實時監測、動態分析，實現事后監督向事前防范和事中控制的轉變。

（一）監督預警的體系

增加科技投入，創建新的事后監督體系。為有效發揮事后監督系統預防和控制操作風險作用，加強事后監督系統運行管理，實現系統監督的流程化和規范化，實現監督信息傳遞和儲存的數字化，實現監督規則的靈活設定、預警提示的自動生成，以及預警處理的系統控制，建立一套涵蓋會計、國庫、貨幣發行核算業務監督的事后監督系統。系統自動采集業務流程和核算數據，通過預警、調查、跟蹤、報告等流程，實現監督系統風險預警和控制的自動化。對事后監督系統自動生成的預警提示和監督發現的業務差錯，經監督人員認定、協查部門及管理人員確認后生成處理結論，對風險級別高的預警和差錯的處理結論，須通過監督主管審核后才能最終確定。

（二）監督預警的方法

事后監督系統預警機制采取系統初判和人工認定相結合的工作機制，強化監督工作的有效性，提高預警監督的工作效率。系統初判是根據預先設定的監督規則或監督條件由系統自動篩選出符合要求的數據，即預警提示。事后監督系統以參數化設定監督規則相關要素，以充分有效地實現監督目的。人工認定基于審慎處理原則。系統自動生成的預警提示是否必要調查以及跟蹤處理，由監督人員根據自身的知識和經驗以及被監督業務情況進行判定。監督員是事后監督預警風險監督的具體實施者，在實施事后監督、預警處理、調查查證、案例征詢等具體監測環節時，監督員應力求做到縝密分析，有疑必查，主動求證，有效監督。

（三）監督預警的組織管理

事后監督系統的組織架構由總行會計、國庫、貨幣發行和科技等司局組成。總行是各分行、中心支行運行監督部門的上級監督業務管理機構。分行事后監督部門是其轄內運行監督管理機構，接受總行的監督指導，同時監督指導所轄中心支行事后監督工作，對轄內經辦業務實施監督管理?？傂胸撠煴O督業務目標管理及監督規則的管理，負責重要業務的監督、調查、分析及對各分行運行監督業務系統的考核。分行事后監督部門則落實總行監督業務管理的相關政策要求，對系統產生的預警提示進行調查、跟蹤處理、反饋及報告，并向中心支行發布預警調查或監督報告。中心支行事后監督部門接受總、分行事后監督業務指導，負責本轄區事后監督工作，對系統產生的預警提示進行預警調查、跟蹤處理、反饋及報告。

（四）監督預警的職責任務

總行業務主管部門負責事后監督系統的預警提示和預警查證業務處理管理、案例管理、任務管理等工作；分行事后監督部門負責分行轄內事后監督條件設置、參數維護、用戶任務設置、用戶狀態查詢、業務審核、生成案例、對總行下發的案例征詢意見進行調查反饋、任務管理、統計報表分析及報告管理等工作；中心支行事后監督部門負責對系統甄別出的預警提示進行分析與認定，對認定需要調查的預警提示進行調查處理，對調查處理結果進行反饋和報告。

（五）監督預警的流程管理

事后監督系統的核心流程包括業務監督、預警監測和案例管理。業務監督是指監督員對會計、國庫、貨幣發行核算業務進行合理性、合法性、有效性檢查及后續差錯管理的過程。預警監督包括事后監測和定期監測兩種監測方式。事后監測是指在業務處理次1個工作日前生成預警提示的監督方式。定期監測是指以分行為單位，以賬務機構為順序，按月、季、半年、年為時間段，生成預警提示的監測方式。案例管理是指經過調查分析，被判定確實存在重大風險或共性風險的預警提示，以及重大的事后監督差錯，深入進行調查分析、跟蹤處理的過程。

圖1 事后監督系統風險預警流程圖

（六）監督預警的責任

各級事后監督部門都應嚴格遵守事后監督管理辦法和操作流程，認真履行監督、調查、審查、反饋等業務職能，及時處理相應的任務事項?？傂袑Ψ中虚_展事后監督業務的考核評價，考核時將從監督業務量、監督業務處理效率、監督業務處理質量等方面對分行監督業務運行狀況做出綜合評價。監督業務量和業務處理時間數據由監督系統直接提供，預警提示調查處理情況、事后監督差錯發現率、事后監督差錯的整改情況等將作為監督業務處理質量的重要依據。監督系統中所有預警、差錯、調查、案例信息均按系統設定的路徑實行定向發送和報告。

三、構建預警機制的建議

（一）改革管理體制，保證事后監督的獨立性

管理體制問題是目前事后監督部門存在的核心問題。針對管理體制中存在的問題，總行應進一步明確主管事后監督工作的司局，并賦予各分行（含省會中心支行）事后監督部門對本轄區事后監督工作的管轄權，使事后監督體制在本轄區范圍內統一起來，以解決下級行事后監督部門請示無門、反映無果、培訓無望等問題，使事后監督工作真正成為具有威權性和威懾力的風險控制關口。各分支機構的事后監督部門既要對上級行負責，又要對本行負責，以實現事后監督工作的統一協調與管理，保證監督工作的相對獨立地位。這樣，即便于上級行制定統一的事后監督操作規程，開發統一的業務監督系統，又便于有計劃地組織事后監督人員進行業務培訓，提高事后監督人員的綜合素質，最大限度地發揮事后監督部門在風險防范方面的作用。

（二）創新監督手段，推進事后監督的科學性

為適應現代化支付系統廣泛應用和事后監督業務發展的新要求，應當盡快組織開發涵蓋中央銀行全部核算業務的事后監督系統，通過與支付系統，中央銀行會計核算數據集中系統、國庫會計核算數據集中系統、貨幣金銀系統的對接，準確、快捷地采集有關核算信息，并通過與原始信息進行比對，實現及時、高效的監督。同時，借鑒商業銀行的成功經驗和做法，科學規劃，盡快開發事后監督基礎信息數據庫系統（含事后監督預警系統），實現對業務核算方式方法的飛躍，從根本上改變后臺監督始終落后于前臺業務操作的局面。

（三）積極構筑事前防范、事中控制、事后檢查相結合的監督體系，營造監督的大氛圍

在核算業務運行中，缺少經常性的監督，必然容易產生業務差錯；缺少及時性的監督，必然延誤業務糾錯的時機；沒有有效的監督，必然導致重大業務過錯甚至金融案件的發生。一方面，事后監督人員不能僅僅局限于從已形成的會計檔案中查找問題，還要及時了解有關會計、國庫、貨幣發行等方面的政策法規及相關制度的新變化，運用所掌握的規章制度和技能，善于發現工作中存在的問題和隱患，形成監督工作反饋機制，加大監督結果的反饋力度，提高內部控制效果，真正實現由核算型向監管型的轉變。另一方面，各部門間要建立良好的協作機制，構建事前防范、事中控制、事后檢查相結合的監督體系。核算部門制定的有關業務制度、規定應報送事后監督部門，開展的業務培訓應邀請事后監督部門人員參加，應保證事后監督部門能及時跟進核算業務中的新變化，從而實現事前、事中、事后的有效監督，達到防范風險、確保資金安全的目的。

（四）以事后監督信息聯系網為平臺，為日常監督業務的順利進行提供保障

開發建立事后監督基礎信息聯系網，對會計、國庫、貨幣發行核算業務有關規章制度、差錯信息、業務量、風險提示等信息進行收集、整理、分類，為監督人員提供科學、標準、全面的信息平臺。監督人員利用這個信息平臺所提供的操作界面，很方便地查找到各項業務系統的監督依據、差錯信息、監督要點、風險點提示等重要信息，提高監督工作效率。核算部門可以通過該平臺進行查詢，了解監督信息，提高本單位的核算質量。

（五）加強隊伍建設，提高綜合素質

監督人員素質的高低是能否有效實施事后監督的關鍵，監督隊伍建設是防范資金風險的組織保障。因此，必須全面提升事后監督人員的分析判斷能力等綜合素質，使監督員由過去單純的核算操作型向復合的監督管理型轉變。一是加大培訓力度，使事后監督人員成為熟練掌握會計、國庫、貨幣發行等業務的多面手。定期對事后監督人員進行監督方法、審核技巧、風險預警等方面的培訓。二是要培養和提高事后監督人員的綜合分析能力。要善于對監督工作中存在的問題和經驗進行分析和總結，引導監督人員對風險預警的分析、判斷，提高對監督問題的綜合分析判斷能力。從而發揮事后監督的積極作用，為人民銀行履行職責提供有力的保障?！?/p>