破除我國戶籍制度改革迷思

李珍

摘 要：遷徙自由是公民的基本權利之一，我國現行戶籍制度已經嚴重阻礙了公民的遷徙自由權，改革勢在必行。然而，社會上仍有人對戶籍制度改革報有疑惑，認為時機未到。本文第一部分論述了戶籍制度和遷徙自由的關系，第二部分破解了常見的四類戶籍制度改革迷思。

關鍵詞：戶籍制度；遷徙自由；改革

一、導論

2012年國務院發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，引起了公眾對戶籍制度改革的廣泛討論；2013年又提出《居住證管理辦法》即將出臺，可謂在學術界和社會上掀起了軒然大波。戶籍制度改革之所以有這么大的影響力，與戶籍制度涉及人口之多、牽扯利益之深是息息相關的。

我國的戶籍制度由來已久，幾經變遷，在計劃經濟時期曾起到了維持社會穩定、促進經濟發展的積極作用。但隨著歷史的車輪滾滾向前，中國的戶籍制度逐漸產生了一些負面的社會影響，因加劇了城鄉二元分化、激化了“三農”問題，有歧視農民身份、人格之嫌，更因引起了戶籍管理腐敗、權力尋租等現象，尤其是存在侵犯人權中的遷徙自由的疑惑而廣為詬病。近年來，關于戶籍制度改革的呼聲愈來愈響，國務院積極出臺了相關文件，各地政府也響應號召作出了一些嘗試性的改革，中國戶籍改革在全國逐步展開。然而在一片歡欣鼓舞之中，卻有不少人對中國戶籍制度改革存在著隱隱的擔憂，認為戶籍改革條件不成熟或不適宜，有很多問題難以解決。事實上，這是一種對我國戶籍制度改革的迷思，其實中國不論是在時機上還是條件上，進行戶籍制度改革都已成熟，戶籍制度改革勢在必行且需“雷厲風行”。

二、我國戶籍制度與遷徙自由

（一）戶籍制度

當今世界各國通行的戶籍制度主要是國家為統計人口的需要，根據公民的常駐地址，而編戶入籍的人口管理制度，主要是為了普查人口、了解國情，為政府決策提供依據的。①中國的戶籍制度卻不僅僅具有普查人口的功能，還與勞動就業、社會福利等緊緊相連，是農民向市民轉化難以逾越的一道“龍門”。

中國戶籍制度的變遷，簡而言之是“自由遷徙——嚴格限制——半開放”的歷程。在1949年被譽為“臨時憲法”的《共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》中，都明確規定了公民具有遷徙自由，這一階段，中國戶籍制度較為寬松，公民可以自由遷徙。分水嶺在1958年，這一年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，首次把戶口劃分為“農業戶口”與“非農村戶口”，開始嚴格限制公民的遷徙自由。改革開放以后，尤其是80年代以后，我國的戶籍制度又開始呈現半開放的狀態。其中，國務院分別在1984年、1997年發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》、《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》，為戶籍制度再次開放做出了嘗試和鋪墊；在具體戶籍制度改革實踐過程中，近20個省、市陸續取消了“農”、“非”的戶籍劃分標準，戶籍制度改革試點工作“遍地開花”。

（二）遷徙自由

所謂“遷徙自由權”，就是指根據人之本性，為更好地滿足人性的各種合理需要而享有的一種可以離開自己居所以及變換居所的資格；在法治社會中，“遷徙自由權”則意味著是一種被法律所保障的由公民所享有的離開以及變換居所的資格。②

遷徙自由是公民的基本權利之一，但如此重要的權利卻被排除在我國憲法（1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法）之外，雖然于1998年簽署的《公民權利和政治權利國際公約》中對遷徙自由權有所規定，但這種“承認”對重要人權之一的遷徙自由權來說，未免有法律位階不高之嫌。

遷徙自由不僅僅是一種人身自由權利，因為是否享有遷徙自由權往往與公民能否獲得更多的工作機會、經濟利益、政治權利、社會保障等掛鉤，所以性質具有復合性，所以我們在考慮遷徙自由權時常常要將其與相關社會保障權利聯系起來。

（三）戶籍制度與遷徙自由之間的關系

孟德斯鳩說：“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他人也同樣會有這個權利。”③說明任何權利都需要設限，沒有限制的絕對自由是不存在的。遷徙自由權作為一項公民基本權利應不例外地受到限制，但這種限制必須合法合理。

當前，我國戶籍制度已然成為公民遷徙自由的最大限制和障礙。于法，對我國公民遷徙自由的限制依據多為部門規章和地方性法規，其中最“臭名昭著”的要數1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》了，但這種對基本權利的限制明顯有違法理且與憲法精神不甚契合。于理，我國的戶籍制度是具有中國特色的戶籍制度，已不僅僅是一項單純的信息管理制度，它是計劃經濟的產物，如今仍未完全把其他的附加功能剝離開去，對公民的各項權利都存在一定的干涉和侵害。

由此可見，遷徙自由和我國的戶籍制度密不可分，二者互為前提因果。

三、破除我國戶籍制度改革迷思

如前面所提到的，我國想實現遷徙自由，必經戶籍改革，公民對此的需求也越來越迫切——打破滯后的傳統城鄉二元戶籍模式，實行統籌城鄉的戶籍管理體制。然而戶籍制度改革是不是像少數人想的那樣阻礙重重還沒到推行的時候呢？下面筆者就來破解四種常見的迷思：

（一）會不會形成大規模、混亂的“入城潮”？

這個問題的邏輯是這樣的：一旦開放戶籍制度，壓抑已久的農民必將紛紛涌入城市，這種“入城潮”范圍廣、規模大、人數多，必將造成混亂無序的人口流動，對社會穩定十分不利？

實際上，且不說戶籍制度改革本著“從一般到特殊，再從特殊到一般”的馬克思主義辯證思想，一直遵循以地區試點為“先鋒”、逐步向全國全面鋪開的改革模式；更為重要的是，能夠安身立命才是農民入城的首要目的。戶籍制度一旦“松綁”，它自身也得到了“瘦身”，戶籍不再與特權和其他利益相掛鉤，重新回歸單純的身份證明。這時候，大家的戶口都變為了統一的居民戶口，不再有“農”和“非農”的差別，那么進城對農民來說，反而沒有那么大的吸引力了。這時候農民進城，是為了安身立命，那么就得有安身立命的本錢，城市的就業要求相對較高，若沒有明確的就業目標，不會選擇進城；就業機會是有限的，一旦農民發現在城市待不下去，也自然會返鄉。

得出結論，改革戶籍制度、實現遷徙自由并不會形成大規模、混亂的“入城潮”，因為人群都是以利益為第一導向，公民會理智選擇自己的生活棲息地。

（二）城市能不能容納如此多的“新市民”？

即使沒有那么多農民進城，還是會有相當一部分農民想享受城市環境和便利生活，那么城市有那么多資源可以“勻給”這些新市民嗎？

從最基本的兩個方面來說：第一，交通、住房等基礎設施容納能力夠嗎？筆者認為同樣依據破解第一個迷思的原理，容納不下了自然有人會走，居民都是流動的，尤其是對處于嘗試階段的農民來說。第二，有那么多就業崗位提供給他們嗎？其實與平時我們感受到的“就業難”的壓力不同，市場對勞動力的需求其實是很旺盛的。根據有關部門的統計，在中國不斷推進的城鎮化進程中，至今已有大約1.5億農村人口通過農轉非、城市擴展等方式進入城鎮定居或就業。④說明城市是可以提供足夠多的工作崗位且有相當一部分農民已經這樣就業了。這是因為我國已經從計劃經濟轉向了社會主義市場經濟，勞動力資源也是市場資源配置的一個部分，市場可以自主調節勞動力的流向。

（三）戶籍制度改革是不是損“城”利“鄉”？

這里也從兩個基本方面進行分析：治安和經濟。

治安是大家關注又擔心的一點，因為確實城市流動人口的犯罪率要遠高于常住人口。但是我們不僅要看到表象，還要透過現象看本質。城市居民經常將農民視為“拖累”和“包袱”，認為其搶占了自己的生存空間和生活資源，常常有瞧不起農民的表現。而政府也沒有賦予外來人在城市里的正式居民身份，只是從利用其所提供的廉價勞動力著眼，對他們合法權益的保護則不太關注。⑤這么惡劣的生活環境，少部分人思想一偏激，就容易走上犯罪的道路。

經濟方面，農民是一種重要的人力資源，他們為城市發展做出了重大貢獻，市民卻常常忽略了他們的這一重要作用。農民工在城市里干最苦最累的活，拿最單薄的工資，一邊為城市經濟發展做貢獻一邊接受市民的白眼，這樣的待遇可謂不公平。

所以，一方面要從形式上取消市民和村民的界限，實現遷徙自由，另一方面大家應當相互理解尊重，市民應改變對村民“臟”、“亂”、“差”、“沒文化”的舊觀念和舊印象，給這些“準市民”公平發展的機會。

（四）配套制度、公共服務體系行不行？

雖然戶籍制度改革在逐步打破“農”與“非農”的藩籬，使大家變為一樣的居民，但城市還有教育、醫療、社會保障等比農村更好的配套制度在吸引著農民入城。城市的公共服務體系行不行？會不會使公共服務體系不堪重負，使“新市民”無法得到期望中的福利，又使“老市民”的福利水平下降呢？

我認為之所以會有這個問題產生，其根源在我們的財政體制。地區的公共服務體系是由國家財政撥款支持的，然而撥款的依據是通過當地的人口數量來計算的，外來人口的戶籍沒有計入這個數量之中，所以造成了這種不公平。只有改革我國財政體制，才能解決這個問題。

另外，國家對于教育、醫療、社會保障等公共服務，應該全國一盤棋，全面規劃和統籌。中央財政應改變目前側重大城市的政策，轉而向地方傾斜，盡量平衡公共服務的地方差別。⑥戶籍制度改革可謂“牽一發而動全身”，必須全盤考慮、逐步推進，進而達到城鄉和諧一元化。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

參考文獻

[1] 陳娟：《論遷徙自由——與戶籍制度相關聯》，山東大學2008年碩士學位論文。

[2] 李錚：《論遷徙自由與我國戶籍制度改革》，河南大學2010年碩士學位論文。

[3] 王劍：《遷徙自由與我國戶籍制度改革探析》，《重慶科技學院學報（社會科學版）》，2008年第11期。

[4] 郭芹：《我國城鄉二元化戶籍制度改革的倫理探究》，重慶大學2012年碩士學位論文。

[5] 黃仁宗：《城鎮化抑或遷徙自由——反思我國戶籍制度改革的價值取向》，《求實》2002年5月。

[6] 張萌：《從遷徙自由權論我國戶籍制度改革》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2013年第6期。

[7] 謝銳勤、謝俊平：《遷徙自由：我國戶籍制度改革的價值取向》，《重慶工商大學學報（西部論壇）》，2007年8月第17卷第4期。

注解：

① 馬福云：《當代中國戶籍制度變遷研究》，中國社會科學院2000年博士學位論文，第49頁。

② 趙小鳴：《遷徙自山權研究》，山東大學2006年博士學位論文，第33頁。

③ [法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1963年版，第154頁。

④ 季林農：《民工就業問題》，載《農民日報》2007年3月2日。

⑤ 盛洪：《人是否應該擁有自由遷徙權？——‘將遷徙自由重新寫入憲法研討會紀要》，《社會科學論壇》2002年7月，142-144頁。

⑥ 牛曉鋼：《論我國戶籍制度改革》，山西大學2011年碩士學位論文，第22頁。