省直管縣財政體制研究評析與思考

蘇惠斯

摘 要：“省直管縣“財政體制是近年學術界研究的重點領域。本文選取核心期刊的相關文獻，對相關研究成果進行梳理及評價。以期擴大研究視野，明確各級政府間財政關系，探究改革的問題和經驗借鑒，推進省直管縣財政體制，深化和完善省以下財政管理體制，促進縣域經濟發展，縮小城鄉差距，促進縣域公共產品的有效供給，實現社會公平和財政民主。

關鍵詞：省直管縣；政府層級；縣級財政；縣域經濟

東部地區財政“省直管縣“和擴權強縣試點取得顯著成效后，學術界對“省直管縣“財政體制的分析和研究日漸增多。作為省以下財政體制改革的一大創舉，省直管縣改革在黨和國家重要文件、領導人講話中均有提及。省直管縣改革作為當今理論與實踐中的重大問題，已經得到學術界深入討論。總結歸納相關研究的階段性成果，并從中挖掘進一步研究和提升的空間，對于完善“省直管縣”體制改革相關問題研究具有十分重要的借鑒意義。本文選取核心期刊論文進行梳理，從“省直管縣”體制改革研究的研究內容和研究方法兩個方面做以簡要述評。

從研究方法上看，早期關于省直管縣改革的研究多為定性分析和規范分析，主要是以經濟學的相關理論為支撐，分析“市管縣”體制的弊端，“省管縣”的理論邏輯和現實動因。在“省直管縣”財政改革研究的深入階段，分析方法主要包括規范分析，實地調研和實證分析研究，并運用經濟學，政治學，法學等相關學科內容研究各地實踐經驗和存在的問題，提出推進省直管縣改革的思路。此外，由于試點縣的增多以及試點時間的推移，樣本數據的出現使得定量分析稱為可能，也使得研究更趨于科學，細化，也使得研究成果更具說服力。

從研究內容上看，學術界展開了全方位的探討，視角日趨全面，主要集中在以下幾個方面：

1.地方政府層級與“省直管縣”

研究認為，當前我國五級政府層級成本高，行政效率低下，阻礙了經濟、社會的協調發展，因此減少政府層級改革是客觀要求和必然趨勢。^[1]委托代理層級多偏多，信息不對稱，上級政府缺乏能力和動力監督若干層級的下級政府，容易形成道德風險，因此有必要較少政府財政層級。^[2]“省直管縣”改革有利于降低行政成本，提高政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理的績效。

2.“省直管縣”對縣級財政的影響

有觀點認為，省直管縣改革提高了縣級政府的財政自給率，但其政策效應呈邊際效益遞減趨勢，其中改革對縣級市、富裕縣和規模較大縣的政策效應最明顯。^[3]還有研究指出，省直管縣并不能從根本上解決縣鄉財政困難，^[4]這是因為縣級政府為經濟增長而競爭的激勵更強，改革難以孕育縣域經濟發展的的內生動力。此外，賈俊雪等通過實證分析得出，財政收入分權水平提高有利于增強縣級財政的自自給能力，實現縣級財政解困，而包括撤鄉并鎮改革和省直管縣體制創新在內的政府治理結構改革在增強縣級財政自給能力和改善財政狀況方面沒有取得明顯成效，其中省直管縣體制創新反而不利于縣級財政自給能力的增強。^[5]

3.“省直管縣”對縣域經濟發展的影響

不少研究認為，省直管縣改革較少政府層級，賦予縣級更多資金，優惠政策，資源和發展的自主權，決策權，有力推動了縣域經濟發展。高軍等利用江蘇省51個縣（市）空間面板數據進行分析發現，“省直管縣”財政體制對經濟增長的作用主要是通過縣（市）擴權而產生的“政府競爭效應”實現的。^[6]也有研究指出，鄭新業等基于河南省數據研究發現，省直管縣改革提高了被直管縣經濟增長率1.3個百分點，并且是經濟分權，而非財政分權構成了增長的源泉。^[7]李猛的研究視角聚焦于省直管縣對宏觀經濟的全面影響，研究改革方案能否促進經濟穩定和持續繁榮。其研究結果表明：政府層級體制對宏觀經濟的影響具有不確定性，改革的關鍵點不在于省直管縣這一具體形式，而是在于轉變政府職能的同時緩解縣鄉財政困境。當縣鄉財政困境得到明顯緩解時，省直管縣有利于中國經濟平穩較快增長，如果縣鄉財政困境未能根本解決，省直管縣不利于中國經濟平穩較快增長。^[8]

4.“省直管縣”與縣級政府公共產品供給

地方政府在進行省直管縣改革中出現了一個不太樂觀的趨勢，即隨著省直管縣改革的不斷推進，縣級政府獲得更多的經濟自主權，使其發展經濟的能力增加，可能造成其為了追逐政績而忽視公共服務的狀況發生。生產性公共服務供給得到了強化，而服務性公共服務并沒有得到改善。因此，在實施省直管縣改革之后，省級政府應該加大對縣級政府的監督和約束，以此來制約縣級政府的建設沖動。

小結

總的來看，理論界有關“省直管縣”體制改革的研究成果，可謂數量眾多，角度各異，其中不乏一些真知灼見，但各地實踐的條件、模式和效果也不相同，改革在諸多方面存在著問題，仍然有進一步提升和拓展的研究空間。鑒于此，未來關于省直管縣的研究應該集中在以下幾個方面：1.重點研究省直管縣改革對解決縣鄉財政困難的影響程度和路徑，對縣域經濟發展的影響程度和路徑。分析導致改革成效差異的原因，倡導因地制宜，即使是同一省內，改革的模式也不必然相同。2.財政體制與行政體制融合問題，研究省直管縣改革如何從財政直管過渡到行政直管。3.省直管縣改革促進縣級財政收入增長的同時，能否增強縣級政府提供社會管理和公共產品的能力。民眾是否享受到了省直管縣改革帶來的效益，財政是否趨向于民主。

制度的創新源于人們對現存制度的不滿意或不滿足，追求更優制度的心態，即由制度非均衡到均衡的過程。因此，對“省直管縣”財政改革的研究成果進行梳理，明確改革的難點和重點，探尋因地制宜、循序漸進的財政體制改革路徑，有利于完善財政管理體制，推動制度創新，發展縣域經濟，縮小城鄉差距，促進縣域公共產品的有效供給，實現社會公平和財政民主。（作者單位：四川大學經濟學院）

參考文獻：

[1] 魏晶雪.減少行政層級的改革思考[J].現代經濟探討，2008（1）

[2] 賈康，于長革.“省直管縣”財政改革的意義、內容及建議[J].中國稅務，2010（4）

[3] 劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困——基于6省面板數據的實證研究[J].公共管理學報，2011（7）

[4] 龐明禮，李永久，陳翻.“省管縣”能解決縣鄉財政困難嗎？[J].中國行政管理，2009（7）

[5] 賈俊雪，郭慶旺，寧靜.財政分權、政府治理結構與縣級財政解困[J].管理世界，2011（1）

[6] 高軍，王曉丹.“省直管縣”財政體制如何促進經濟增長[J].財經研究，2012

[7] 鄭新業，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進經濟增長嗎？——雙重差分方法[J].管理世界，2011（8）

[8] 李猛.“省直管縣”能否促進中國經濟平穩較快增長？[J].金融研究，2012（1）