為城鄉發展一體化探路

盧啟倫

深化土地制度改革，盤活城鄉土地要素資源，加快推進城鄉統籌發展，是湄潭縣統籌城鄉發展的改革試驗的重要目標。

作為全國首批農村改革試驗區，湄潭先后開展了農村土地制度、農村稅費體制、農村基層組織建設的改革試驗，特別是在貴州省第4輪農村改革試驗中，緊緊圍繞土地制度建設這一主題和加快推進農業產業化、新農村建設、城鎮化發展三大任務，積極探索，大膽實踐，著力創新制約城鄉統籌發展的體制機制，城鄉經濟社會發展活力明顯增強。

湄潭縣循序漸進深化土地管理制度，實現土地流轉規范化、土地配置市場化、農村土地資本化，優化了農村資源配置和產業結構，解決了城鎮化進程中的用地瓶頸，為統籌城鄉發展探索出一條新路子，為十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”，“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，“賦予農民更多財產權利”等改革目標提供了有益的經驗借鑒。“湄潭經驗”主題鮮明，內容豐富，成效明顯。在全面深化改革的時代背景下，“湄潭經驗”對貴州省推進統籌城鄉綜合配套改革試點工作，以及“健全城鄉發展一體化體制機制”具有重要示范意義。

土地“確權賦能”

2009年3月，湄潭縣15個鎮（鄉）118個村，啟動了土地資源的重新摸底工作，核清了耕地面積86萬畝，國有建設用地面積1.65萬畝，集體建設用地面積14.36萬畝的家底。在此基礎上，對宅基地、林地、房屋“三權”進行確權、登記、頒證，實行全覆蓋的“確權賦能”， 為土地資源向資產與財產的轉變奠定了基礎。

到2012年年底，湄潭縣宅基地、林地頒證率分別達到98.3%和96.8%，頒發房屋產權495件、48000平方米。“確權”工作推進了土地流轉規范化，促進了土地資源向資產的轉變，為推進土地流轉、激活農村各項生產要素奠定了基礎。

土地配置市場化是實現土地收益的重要手段。創新土地流轉機制，在全縣鄉鎮、村兩級建立了土地流轉市場，通過搭建信息平臺、完善相關工作機制和規范化的管理，促進了土地承包經營權和集體建設用地使用權的有序流轉，湄潭縣的這些創新實踐，為引進外來投資企業、促進農業產業化經營掃除了制度障礙，為打破城鎮化進程中的用地“瓶頸”探索了新的途徑。

在農村土地承包經營權的流轉方面，湄潭縣出臺了《湄潭縣農村土地承包經營權流轉實施辦法》、《湄潭縣農村集體建設用地使用權流轉管理實施方案》等一系列規范性文件，規定在“協商、依法、自愿、有償”的基礎上，以“轉讓、出租、互換、入股”等方式參與流轉；制定了統一的土地流轉合同，建立了農村土地承包經營權流轉備案登記、資格審查、信息發布、檔案管理、收益評估、糾紛調處等13項制度，完善農地流轉管理制度。

在農村集體建設用地使用權流轉方面，充分利用“占補平衡” 和“土地增減掛鉤”政策，制定流轉管理實施方案，積極開展“退宅還耕、增減掛鉤”工作，復墾開發農村原有住宅用地，整合零星分散的農村住宅用地，統一規劃農村新住宅用地，新舊住宅用地的面積差額以資金形式予以兌現，節約出來的集體建設用地可以拍賣轉化為資金，也可調濟用于城鎮建設、新農村建設和工業發展。既解決了農村發展無錢的困境，又解決了城鎮發展無地的問題。

湄潭縣通過制度創新，促進土地使用權的有效流轉和融資變現，使城鎮化、工業化、新農村建設的機制更加順暢、體制更有保障，民生事業也得到全面發展，為城鄉統籌中推進農村土地資本化進行了有益嘗試。

改革試驗的成效是明顯的，數據顯示，2009年到2012年三年，全縣城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入年均分別增長15.5%和15.6%，高于14.1%的經濟增速和全省水平；全縣通過引導種植大戶、合作經濟組織和龍頭企業采取“公司+基地+農戶”等模式，推進茶葉、優質米等特色農業向規模化、標準化、產業化方向發展。

注重地方特色

湄潭縣土地確權和有序流轉的探索實踐，有效解決了推進“三化同步”、實現城鄉統籌發展中有關法律和政策管理缺失的問題，在提高土地利用效率、農業綜合效益、城鎮化發展水平方面提供了示范。

湄潭縣以園區建設為抓手、以產業發展為支撐、以城鎮體系構建為著力點、以創建“四在農家”為載體，強力推進工業化、城鎮化和農業產業協調發展，城鄉面貌煥然一新。

茶葉、優質大米等特色優勢農業，是湄潭縣的兩張名片。在城鄉統籌發展中，湄潭依托特色優勢農業，強力推進產業園區建設。通過規范土地流轉制度，湄潭縣土地流轉主要向種茶大戶、種煙大戶、種糧大戶轉移，形成了既有規模效應、又有品牌影響的“萬畝茶海”、“茅貢米”等基地。“國家現代農業示范區”、“國家農業科技園區”等成為湄潭縣的金字招牌，著力規劃建設“十大現代農業示范園”，大大加快了農業產業化和現代化進程。通過農業規模化、產業化和現代化的加速推進，有效提高了土地利用效益。

湄潭縣規劃建設的綠色食品工業園區已發展成為省級經濟開發區，入駐企業達到46家，其中年產值500萬元以上的規模企業41個。全縣茶葉加工企業達到316家，其中全國百強企業3家、省級龍頭企業3家。啟動了占地320畝的中國茶城建設，將建成全國最大的綠茶交易中心，開辟了地（市）級以上茶葉專賣形象店216家，成為統籌城鄉發展的紐帶。

同時，湄潭縣把特色城鎮體系構建與新農村建設結合起來，通過規劃引領，“退宅還耕、增減掛鉤”，集體建設用地對外“招拍掛”，打造特色等方式，著力推進城鎮化發展，城鎮化率3年（截至2012年）提高5.4個百分點，新農村建設成為全國樣板。

完善配套改革

城鄉統籌是一項涉及面廣、利益調整深刻的系統改革，作為先行先試地區，湄潭縣在探索實踐過程中，非常注重改革的系統性，加強相關制度的配套改革。

比如在金融制度上，以創建“農村金融信用縣”為契機，加強信用制度建設，降低農民的融資成本，嘗試推進土地資產的金融轉換；在農業產業化相關制度建設上，積極鼓勵適度規模經營，大力發展農民專業合作組織，支持農業產業化龍頭企業，促進湄潭茶葉、優質米等特色優勢產業健康發展；在社會保障制度建設上，完善城鄉統一的社會保障制度，全面覆蓋農村養老和醫療保險，等等。

土地制度變革與農村群眾的切身利益密切相關，稍有不慎，“改革試驗”就會適得其反。因此，在實踐層面，群眾意愿及其合理意見與訴求必須得到充分尊重，改革試驗中農民的主體作用才能充分發揮出來。

在實踐中，湄潭試驗區始終堅持“封閉運行、風險可控”的原則，始終把保障群眾利益放在首位，正確處理改革、發展、穩定的關系，無論是制度設計，還是機制創新，都充分考慮群眾利益，注重調查研究，善于調動廣大農民的積極性、主動性、創造性。

“湄潭經驗”的啟示

湄潭試驗區以土地制度建設為主題，加快農業產業化發展、新農村建設和城鎮化發展這“一個主題、三大任務”為課題，推進城鄉統籌發展，逐步確立了農村土地流轉規范化、土地配置市場化、土地權能資本化的“三化”改革路徑，發揮了近期探路子、長遠作示范的作用。湄潭土地制度的不斷改革創新，使生產力得到進一步解放，城鄉發展呈現出“綠色食品工業向園區集中、農民向城鎮和村莊集中、產業發展向適宜區域集中、土地經營向適度規模集中”的良好態勢，統籌城鄉發展成效明顯，全面、協調、可持續的城鄉發展新格局加快形成。

湄潭試驗區26年的改革實踐，可以給我們提供的一個重要啟示是，推進城鄉協調發展必須堅持統籌規劃、強化系統的制度安排，必須堅持因地制宜、善于從點上突破，必須堅持解放思想、著力體制機制創新，必須堅持民生優先、強化載體建設，讓城鄉人民真正享受到實實在在的改革成果。

突破城鄉二元結構的剛性特征，必須著力推進體制、機制和制度創新，只有把改革創新作為推進城鄉協調發展的首要任務，才能從根本上解決推進城鄉統籌發展的體制機制性障礙；只有制定實施好統籌城鄉發展的規劃和政策體系，完善相關配套措施，才能把統籌城鄉發展工作真正落到實處；只有堅持政府主導與市場運作相結合，才能有效協調并解決統籌城鄉發展進程中出現的各種矛盾和利益關系，充分發揮市場在城鄉資源配置中的決定性作用。（作者系貴州省發改委國民經濟綜合處處長 責任編輯/岳 振）