建立形象戰(zhàn)略發(fā)展國家審計“軟實力”

曾崇榮　王勇

一、“軟實力”對于國家審計的意義

“軟實力”產生于價值觀，核心要素是文化、意識形態(tài)和國際制度。審計“軟實力”產生于審計機關和審計人員在審計活動中的政治信念和價值觀念的升華，體現為審計文化影響力、審計思想意識影響力和審計制度影響力等方面，按照作用對象不同，審計“軟實力”也可以分為不同層次。例如審計文化影響力就包括：審計關系中的審計文化影響力；國家治理活動中的審計文化影響力；民主法治建設中的審計文化影響力。實踐中，“軟實力”對于國家審計工作的意義，可以主要體現為凝聚內部共識、增進審計影響力、彌補國家審計“硬實力”不足、提升國家治理成效等方面。

1.國家審計“軟實力”的建設和發(fā)揮，有助于審計機關凝聚內部共識。“軟實力”產生于審計機關和審計人員在審計活動中的政治信念和價值觀念的升華，因此“軟實力”的形成過程，實際上就是審計機關和審計人員對審計核心價值、信念、道德等“精神”要素的梳理、總結、認識，并貫徹到審計實務的過程，亦是特色審計文化的形成過程。

2.國家審計“軟實力”的建設和發(fā)揮，有助于增進國家審計的影響力。影響力一般指的是人用某種方式方法，改變他人的思想和行動的能力。羅伯特·A·達爾對影響力的產生原因、主要作用形式等內涵進行了闡述，他認為人們所運用的影響力在量上的差異可以歸結為三個基本因素：首先是資源；其次是技能；三是動機。建設和發(fā)揮“軟實力”，對于增進國家審計影響力的意義在于：一是通過凝聚內部共識，強化了國家審計的人力資源和智力資源利用；二是通過科技提升、思路創(chuàng)新、理論研究等“軟實力”建設，提高了審計機關審計監(jiān)督能力；三是通過制度、文化等精神產品的生產和宣傳，提升了審計監(jiān)督動機方面的合法性和正當性，更容易為影響力受眾所接受。

3.國家審計“軟實力”的建設和發(fā)揮，有助于彌補國家審計“硬實力”的不足。當前被審計單位的“屢審屢犯”與社會公眾要求加大審計問責力度的呼聲，反映了國家審計在諸如法律授權等“硬實力”上的不足。“軟實力”的影響基礎在于影響者與被影響者之間的相互感召和相互信賴，起作用的途徑往往是通過平等的對話協(xié)商和說服、誘導，從而在“硬實力”之外為國家審計監(jiān)督開創(chuàng)了新的路徑。

4.國家審計“軟實力”的建設和發(fā)揮，有助于提升國家治理的成效。綜合前面三點作用，國家審計“軟實力”的發(fā)揮最終促進了我國的國家治理。國家審計人員通過廉潔奉公的形象展示、謙虛謹慎的工作作風、刻苦專業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)，樹立了國家機關工作人員的新形象；勇于公開披露重大違法違規(guī)案件的獨立審計精神，威懾了經濟犯罪活動，保護了國家經濟秩序；審計提出的政策性意見和完善體制機制的建議，不僅成為政府、黨委、人大科學決策的重要參考，而且展示了審計理論創(chuàng)新、審計理念創(chuàng)新的巨大力量；審計公告和審計宣傳在披露政府工作中存在的問題的同時，也是在培育和展示政府的公信力；對于公眾參與的更加包容和支持，也推動了國家民主建設進程。

二、打造審計形象戰(zhàn)略，促推國家審計“軟實力”

1.針對性的確認和歸集形象資源。

當前條件下，確認和歸集審計機關形象資源可以采取的措施包括：加強審計基礎理論研究，總結、提煉、完善國家審計的“核心價值”、“基礎定位”和“奮斗目標”等基礎概念，形成國家審計理論體系；加強對已有審計理論概念的闡述、深化和精確化；加強對于已經成熟，甚至尚不完全成熟的審計理論和相關知識的宣傳和普及；加強溝通和調研，并適當增強公共公關活動，從不同角度和層次，吸收“營養(yǎng)”，完善審計機關的正面形象。

2.“量身定做”專有品牌。

審計機關的形象戰(zhàn)略的實質是打造國家審計的專有品牌（無形資產），其內容包括：形象定位和形象完善兩部分。其中形象定位的含義為：確定并積極宣傳審計機關的“核心價值”、“基礎定位”和“奮斗目標”，形成自己獨有的文化特質，并長期的堅持、完善，直至機關形象深入人心；形象完善是指在國家審計自身獨有文化特質的基礎上，根據當前社會的需求偏好，不斷對自身形象加以補充完善。具體而言有兩個環(huán)節(jié)值得關注：

（1）真實優(yōu)于口號。

形象絕不是抽象的概念，在受眾眼中形象是與客觀事實直接關聯(lián)的。實踐中我們經常看到一些地方習慣于提出和宣傳某種形象口號，而不在實際工作中認真執(zhí)行，以致于經常遭到公眾和媒體的批評和曝光，使得形象努力在傳播效果上事倍功半，宣傳付出與認知回報相去甚遠。大眾傳播在很大程度上是事件傳播，政府形象的整體構建與維護需要一個個生動的人和感動的事去體現，讓人們從中獲得對政府形象的具體感知。因此，政府的形象努力應當定位于為公眾所提供的服務品質上，通過工作的具體過程與細節(jié)的傳播，贏得公眾的理解和認同。

（2）接受優(yōu)于傳播。

在傳統(tǒng)的宣傳思維中，似乎媒體做了多少政府形象的正面報道，就會收到多少積極的傳播效果。這是在大眾傳播處于相對封閉的媒體環(huán)境下，以傳者為本位的槍彈論”宣傳模式，顯然在當前高度開放的新媒體環(huán)境下，早已失去其發(fā)揮功效的前提。只有以受眾為本位，將政府形象傳播內容建立在公眾接受的基礎上，才能實現其應有的傳播效果。因此，審計機關對于自身形象品牌的選擇和具體建設路徑選擇，都應當考慮受眾的偏好和接受程度，并不是正面形象傳播的媒體聲勢越大越好。總而言之，如果傳播的媒體聲勢契合于受眾需要，就能在公眾對國家審計的形象認知上形成正向積累，對國家審計良好形象起到鞏固和維護作用。

3.注重形象戰(zhàn)略的實施技巧。

2011年一個女孩在網上炫富引發(fā)了“郭美美事件”，因中國紅十字會自身存在的問題和應對措施失當，使全社會對中國紅十字會的信任劇降，并直接導致慈善捐款數額大幅下降。同樣是2011年，曾有一段時間國外媒體大肆報道中國地方債存在嚴重隱患，給處于相對低迷期的中國經濟形勢造成了更大的壓力。關鍵時刻審計署組織全國4萬余名審計干部，奮戰(zhàn)幾個月，以充分證據證明了中國地方債仍處于較為安全的水平，及時制止了不良事態(tài)的發(fā)展。這兩起公共事件迥異的結果，顯示出得當的應對措施和實施技巧對形象戰(zhàn)略的重要性。結合上述案例分析，審計機關在實施形象戰(zhàn)略時應注意對溝通中話語權的掌握。

這一措施是基于兩個考慮：一是正如“郭美美”事件所表明的，信息時代比拼的不是權勢與地位，而是話語權和作為話語權后盾的公信力、影響力。當前中國社會因種種原因，主流價值觀尚處于解體、碰撞和重建的過程中，任何觀點甚至與社會道德底線相沖突的社會觀點，都在競爭和爭奪影響力。誰能最終為廣大群眾所接受，將影響下一階段整個社會核心價值觀的構成。國家審計應重視和充分發(fā)揮目前擁有的社會影響力，積極與公眾參與治理行為互動，并逐步掌握一定話語權，對社會加以良性引導。二是國家審計這幾年的發(fā)展需要。國家審計從默默無聞到現在全國矚目，只經歷了十年左右時間。目前審計對象、審計事項日趨廣泛，審計方法也日新月異，顯示著審計權限確確實實的實現了增長，這一背景下國家審計機關必須重視自身軟實力的提升，才能有效平衡權限擴張過快帶來的負面效應。

國家審計機關引導輿論，掌握話語權的最終目標就在于：通過建立溝通渠道，創(chuàng)造條件使國家審計能與公眾參與治理實現互動交流，不斷達成共識，使公眾立場和看問題的角度向有利于國家審計工作的方向不斷靠攏。其內容包括：

（1）溝通渠道建設。審計機關應有目的的搭建一個能與社會公眾自由溝通交流的平臺；同時在平臺建設中應該培養(yǎng)一支得力的管理隊伍和信息處理隊伍。其具體措施包括：

一是可以借鑒西方國家政府部門的一些信息戰(zhàn)略；二是審計機關領導人應重視公共公關活動，有計劃、有目的、負責任的與公眾互動；三是繼續(xù)保持和加強與各大媒體的廣泛協(xié)作，并嘗試將協(xié)作擴大到人才交流這一層面；四是重視和草根論壇的廣泛協(xié)作，借助國內知名的論壇組織擴大影響力；五是面向社會招收或者聘用一批高素質的網管和專業(yè)公關人才；六是在條件許可下，探索和完善審計機關新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度，建設自身權威、獨立的信息發(fā)布系統(tǒng)等等。

（2）傾聽和回應機制建設。正如前聯(lián)合國伊拉克問題特別委員會執(zhí)行副主席查爾斯？迪爾費爾在美國《國家利益》雙月刊網站發(fā)表的，關于情報收集的文章所稱，“美國政府更加關注大眾在特定情況下是如何想的。對于政治家來說，知道大眾認為什么是真的比知道什么是真的更重要”。傾聽的意義：一是在于良好溝通是合作的前提，而善于傾聽合作方的發(fā)言則是溝通能否順利開展的基礎；二是在于傾聽是信息源收集和信息重要性確定的重要途徑。而回應的作用一方面是對公眾咨詢的回答，體現出對公眾參與的尊重；另一方面也是國家審計機關自身觀點的一種表達。因此國家審計應該重視傾聽和回應機制的建設。其具體措施包括：

一是繼續(xù)完善輿情調查工作，收集熱點和與國家審計關系密切的問題，在項目安排時多考慮公眾意見，關注公眾普遍關心的事項；二是制定和公布公共公關方面的指導意見，有效利用各類溝通渠道，主動、公開、誠懇的向社會公眾征求意見，以改善自身工作；三是完善審計結果公告制度和整改督促制度，及時向公眾通報審計結果和問題整改情況；四是完善審計舉報、聽證、復議、投訴、信訪等制度的建設，為公眾的參與提供更多的選擇途徑；五是利用審計機關新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度，對審計結果公告事項之外的，公眾關心或者審計機關認為重要的事項，進行權威發(fā)布等等。

4.高效、透明、廉潔的機關建設。

政府權力來自人民也必須服務于人民。現實中部分管理機構在公眾中缺乏公信力，歸根到底就是這些單位職責履行上與公眾的利益背道而馳，甚至將本部門利益凌駕于公眾利益之上，以犧牲公眾利益來換取本單位本部門的不當利益，從而人為的將自己推到了公眾的對立面。國家審計機關要實現與公眾治理的良好互動必須重視這一問題，將國家審計的責任定位于滿足公眾需要，服務于國家治理。具體而言，國家審計機關應充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動高效、透明、廉潔的機關建設。

（1）高效。對于國家審計而言，高效一方面意味著通過國家審計要達到對國家經濟貢獻最大化，另一方面也意味著實施審計行為的成本需要盡可能最小化。因此對審計行為必須進行科學管理。為此近年各級審計機關從審計理論到審計具體實踐的各個層面都展開了研究，在審計項目計劃安排、預算管理、項目組織、審計程序、質量管理等方面都做了大量工作，在此筆者不打算再繼續(xù)深入探討，僅就目前的現實情況提出兩個建議：一是希望審計署能關注當前審計項目安排過于繁重的現狀，適當考慮每年工作節(jié)奏，平衡因項目任務重而衍生出來的各種矛盾；二是希望審計項目安排和審計重點能繼續(xù)向公眾關注領域傾斜。

（2）透明。國家審計的公開透明是指國家審計機關應當向社會公開國家審計組織和被審計單位與審計項目相關的行為，既讓社會公眾真實全面了解國家審計能做什么，做了什么，不能做什么，也讓社會公眾真實全面地了解被審計事項的關聯(lián)單位究竟是怎樣支配、管理和利用國家和社會資源的。國家審計的公開透明既是國家審計參與社會風險治理的重要手段，也是迎接公眾參與治理的重要手段。此外，筆者還認為加強審計機關內部管理，制定切實可行措施以增加國家審計透明度，還可以最大限度的展示審計機關對于公眾參與治理的合作誠意，體現了審計機關對于公眾平等參與治理地位的尊重，從而有助于合作雙方的理解和互動。

（3）廉潔。對所有行政管理部門和管理人員（不僅僅包括公務員，泛指所有具備公共管理職權的人員）而言，廉潔都是其行為的基本準則。審計機關作為監(jiān)督部門，只有自身正、自身硬，才能做到依法審計、客觀公正審計，才能履行好審計監(jiān)督職責和使命，提高審計監(jiān)督的公信力和執(zhí)行力。其具體措施，按照劉家義審計長在《求是》雜志上發(fā)表《加強審計隊伍建設 推進審計事業(yè)科學發(fā)展》的署名文章所要求的：一是建設學習型審計機關，提高審計隊伍的思想政治水平；二是審計機關要堅持突出作風建設，強化以規(guī)范審計權力行使為核心的廉政建設；三是要健全以工作實績?yōu)閷虻母刹窟x拔考核機制，為審計人員成長營造有利的制度環(huán)境。

5.適時對形象戰(zhàn)略效果進行評估。

如前所述，對于形象戰(zhàn)略效果的評估反饋，有利于修正形象戰(zhàn)略的不足，從而保持“軟實力”的長久效果。這一評估的主要內容是對計劃目標與最終實施的結果進行比較，將形象戰(zhàn)略效果和執(zhí)行成本進行比較。評估結果要實事求是，要對實施的整個過程和結果，進行全面系統(tǒng)考察和分析，在總結經驗的同時，及時對發(fā)現的問題進行修正、完善。

（作者單位：審計署長沙特派辦）