危房背后的重建輕管

郭鐵

如何有效解決房屋質量問題，專家認為可以引入工程擔保和保險機制。目前，我國尚缺乏覆蓋建筑整個生命周期的保險機制，而在國外，從房屋誕生到衰亡，保險將覆蓋其各個環(huán)節(jié)。

繼浙江奉化老舊房屋坍塌后，5月4日，上海又發(fā)生老樓倒塌事故。倒塌的不僅是樓房，還有人們對房屋質量的信心。

我國《民用建筑設計通則》規(guī)定，一般性建筑的耐久年限為50年到100年。按此規(guī)定，上世紀八九十年代誕生的房屋，如今正值青壯年時期，何以未老先衰？

除受當時不完善的建筑標準及不規(guī)范的施工操作影響外，多位專家及業(yè)內人士在接受《民生周刊》記者采訪時表示，“重建設、輕管理”是房屋質量受損的另一大主因。

責任不明

全國究竟有多少“80后”、“90后”老樓處于危險階段？目前尚無精確數據。而長期以來，危房排查及管護責任尚未明確。

1998年底，我國實行住房制度改革，商品房時代來臨。在福利分房時期及現在，各地房管局對公房負有管理責任。實施商品房政策后，使用期的房屋質量由誰來負責排查？清華大學工程管理研究所副所長鄧曉梅認為，目前這一問題還說不清楚。

“開發(fā)商、承包商都只有保修義務，但房屋已經售出，只要沒有接到報修，完全可以不必去主動管護。日常的管護主要還是靠物業(yè)，但發(fā)現問題后，究竟如何認定使用期各主體間的責任分擔缺乏明確的法律法規(guī)來規(guī)范，常常有很多扯皮。”鄧曉梅說。

與新建商品房相比，許多老舊樓房經歷多次裝修，如果施工不當，將影響房屋使用壽命。

除業(yè)主責任尚不明晰外，政府責任也缺乏相應的界定。目前，北京市政府針對轄區(qū)范圍內的老舊居民區(qū)配套了一些修復措施，如1980年以前建設的房屋，市政府將對其進行抗震加固；1980年至1990年期間建設的房屋，將有保溫加層等舉措。

“相對來講，北京市非常重視建筑使用期的管理，而且每年市政府都會拿出很大一筆財政經費來做這項工作。財政收入不太好的城市，老舊房屋的使用情況幾乎無人管理。目前國家對危房有管理要求，但沒有排查，政府部門如何知道一座建筑已經屬于危房？”鄧曉梅說。

據媒體報道，奉化倒塌居民樓此前已被鑒定出是C級危房，但面臨維修所需要的400多萬元資金，居民和政府都不愿意承擔。

鄧曉梅認為，政府出資處理公房是沒問題的，但是對于商品房來說，政府并沒有責任來出資維護。“歸根到底，政府出資用的是納稅人的錢。”

法規(guī)缺位

早在上世紀六十年代，我國就引入了國際上較為通行的建筑終身負責制，旨在提高建筑人員對質量安全的責任心，以保證建筑質量。2010年6月，住建部發(fā)布《關于進一步強化住宅工程質量管理和責任的通知》，明確要求住宅工程實行質量終身負責制。

在鄧曉梅看來，無論是當前的政策還是法律，覆蓋的都是建設期間的質量監(jiān)管，房屋進入使用階段后，沒有任何法律規(guī)定。

鄧曉梅此前在接受媒體采訪時曾透露，陳肇元院士早在2007年就組織了一個中國工程院的課題組，希望推動政府出臺相關條例來彌補房屋建筑物使用期的法律空白。鄧曉梅當時也參與了此次意見稿的起草工作，但至今相關法規(guī)依舊未能出臺。

針對房屋使用階段的質量責任，我國《商品房銷售管理辦法》規(guī)定，房地產開發(fā)企業(yè)應當對所售商品房承擔質量保修責任，保修期可以在合同中自由約定，但不得低于承包商與開發(fā)商約定的保修期。之后的《建設工程質量管理條例》中又對施工單位對建設單位的法定保修期做出了規(guī)定，其中提到了三個最低保修期：管線、設備等保修期為2年，防水工程保修期為5年，地基工程和主體結構為終身保修。

鄧曉梅認為，保修期的責任究竟要如何落實，法律條例缺乏有效的規(guī)定。“理論上最終應該是承包商來承擔，但承包商不承擔怎么辦？目前沒有風險保障措施。業(yè)主可以到法院追究承包商的責任，但要付出很大的法律成本，包括負有舉證責任等。”

除房地產開發(fā)企業(yè)和承包商對房屋具有一定的保修責任外，目前針對使用期的房屋質量，我國相關法律并沒有對政府、個人、物業(yè)等主體的責任進行明確，這也對一些居住在老樓中的居民造成了困擾。

引入工程保險機制

據北京市朝陽區(qū)房管局工作人員透露，目前該局已經接到很多居民的咨詢電話，涉及房屋安全及維修責任問題。普遍答復是，房屋業(yè)主首先應與社區(qū)或物業(yè)溝通，如果問題不能解決，可以尋找鑒定機構對房屋質量問題進行鑒定，明確責任主體，但鑒定產生的費用需要個人承擔。

“缺乏全壽命期管理意識及相應的政府監(jiān)管組織體系是問題的關鍵。”據鄧曉梅介紹，目前在住建部門，質量司負責管理房屋質量，主要針對建設期，但使用期的房屋管理隸屬于房地產司管理。

“實際上，在市場經濟條件下，房屋質量是市場主體在市場當中相互作用形成的，但市場主體及其行為又隸屬于市場司管理。所以在住建部門內部，各部門間的職能有很多交叉。”

如何有效解決房屋質量問題，鄧曉梅認為可以引入工程擔保和保險機制。目前，我國尚缺乏覆蓋建筑整個生命周期的保險機制，而在國外，從房屋誕生到衰亡，保險將覆蓋其各個環(huán)節(jié)。“設計有自己的責任險，施工有履約擔保、工程質量保修擔保和保險，業(yè)主也有財產險。”

“在奉化事件中，由于房屋建筑時間過于久遠，開發(fā)商公司已經撤銷，承包商已經改組，且一分為四，誰來繼承承包責任？如果有保險事情就簡單了，保險公司先自己拿錢把房屋修好，再自己去找可追責的對象，追不著就自己買單，業(yè)主不用自己去維權。”鄧曉梅說。

她認為，正因為保險公司和擔保公司也承擔著一定風險，為了控制風險，保險公司和擔保公司通常需要在建設期時就介入，嚴格把好房屋質量關，“這樣一來百姓利益就有了保障”。endprint