牽住棚改資金“牛鼻子”

鄭智維　郭鐵

凡是能用來融資的渠道，幾乎都被拿來探索；各地棚改融資模式之多，從側面也反映出融資之難。

各地大規模的棚改，始于2005年的遼寧。過去幾年的棚改中，各地紛紛探索融資新模式。模式之多，從側面反映出融資之難。

截至2013年7月，即新一輪1000萬戶棚改任務下達之前，全國已改造完成各類棚戶區1200多萬戶。棚改任務重，融資壓力大，越往后越是難啃的硬骨頭。新一輪棚改中，各地政府面臨著很大的難題。

壓力之下，通過大量舉債來搞棚改，勢必會加大地方政府債務風險。要創造條件讓商業化資金進入，除中央和地方政府外，需要吸引商業銀行、市場、企業和居民等社會資金的進入。

此外，作為棚改融資的渠道之一，國家開發銀行提供貸款的主力地位將更加突出。不過，其曾因兼具商業化運作和政策性銀行的雙重身份，而受到各界質疑。此次試水“住房銀行”，被解讀為“向政策性金融職能的良性回歸”。

各地探路

談及遼寧在我國棚改進程中的地位，中經匯成（北京）城鄉規劃設計研究院院長兼產業規劃所所長印建平評價道：“遼寧是我國棚戶區全面改造的先行者，具有里程碑的意義。”

“遼寧模式依然是需要堅持的方向。”溫來成說，在政府引導下，走市場化融資的道路，這對各地棚改融資都有借鑒意義。“政府解決少部分，多數資金還是要通過市場化渠道解決。”

除“遼寧模式”外，其他省份的棚改也都在“摸著石頭過河”，一些新的融資模式不斷涌現。對于棚改，印建平在其著作《棚戶區改造案例研究》中詳細介紹了全國各地的20個案例，在地理位置上兼顧了全國情況。

在探索融資模式方面，毗鄰遼寧的吉林省也曾引起媒體關注。據了解，從2010年開始，吉林市對城區西北部哈達灣老工業區進行搬遷改造。該項目的融資模式特點，一是“投貸一體”；二是成立“公私合營”的SPV（國際上通常所說的PPP融資模式），由國開金融與地方政府共同參股成立特殊目的公司，并以此項目公司作為融資主體。

據報道，組建SPV經歷了如下過程：2010年7月，吉林市政府融資平臺吉林城市建設控股集團有限公司出資1億元，注冊成立吉林城建發展有限公司，該公司為特殊目的公司的原型。2011年5月，該公司通過增資擴股引入國開金融，注冊資本增至10億元，國開金融拿出3.5億元，占增資擴股后總股本的35%，企業更名為國開吉林投資有限公司。至此，哈達灣項目特殊目的公司完成組建。此后三年，通過連續增資，吉林市政府、國開金融分別以現金的形式注資19.5億元和10.5億元，使得國開吉林現金出資達到30億元。

在溫來成看，公司合營模式有其可行性，被廣泛采用，但須防范兩方面的風險。“一方面，公私合營的過程中，政府須防范企業將所有的風險轉嫁給政府；另一方面，政府要講信用，避免‘新官不理舊債’。”

與吉林的情況不同，安徽銅陵將公租房、廉租房和棚戶區統一納入保障房體系，規定保障對象租賃五年后可向其出售，出售時以國有產權和當時市場價為原則，按證券化方式向民資開放，甚至能將平臺公司一并銷售。

對于這種模式，溫來成表示，目前處于探索階段，尚未看到成功的案例。成敗的關鍵在于，資產證券化后，能否在市場上銷售出去。

中國社科院財經戰略研究所博士高廣春曾參與調研遼寧模式，并專注于棚改融資模式研究。談及各地融資模式創新時，他對湖北黃石等一些城市試點的“共有產權”模式比較推崇，認為這種模式讓棚戶區居民也參與進來，勢必有利于化解“棚改”資金難題。

“凡是能用來融資的渠道，幾乎都被拿來探索；各地棚改融資模式之多，從側面也反映出融資之難。”高廣春對《民生周刊》記者說。

融資壓力

資金缺口大，無疑成為本輪棚改的最大難題。據估計，2013年至2017年要完成各類棚戶區改造1000萬戶，所需資金規模大約在2.5萬億元左右。這個數額還僅僅是房屋建設成本，并不包括前期的土地整理和后續的基礎設施配套。

在溫來成看來，由于經濟發展水平不同，各地棚改所面對的資金壓力也不同。“與經濟發達地區相比，中西部的棚改融資難度更大。西部一些地區的財政基本是‘吃飯財政’，這種情況下，希望靠地方財政解決棚改問題顯然比較困難。”他分析說。

除政府財力懸殊外，土地出讓收益的不同也加劇這種差距。溫來成說，土地開發紅利比較可觀的主要是一線城市、省會城市，到了中西部的地級市、縣級市、縣城，就逐步遞減了。

由于事權和財權不對等，一些棚改任務重的地方政府缺乏有效的融資平臺。按照國家政策，目前只有省一級政府才可建專門以保障性住房為主的投融資平臺，市縣則無此權限。雖然明確了棚改中“省級政府是責任的主體”，但省、市、縣之間的跨級的資金互動很少。

“今年全國要改造各類棚戶區470萬套以上，是近年來任務最重的，越往后越是難啃的硬骨頭。”3月27日，國務院總理李克強在內蒙古赤峰鐵南棚戶區考察時說。

為解決棚改資金壓力，今年加大了中央政府財政投入。4月4日，財政部下發保障性安居工程專項資金，包括中央財政對廉租房、公租房和城市棚戶區改造三項補助資金，今年共計1158億元，相比去年執行資金數額增長了14.3%。

即便如此，與住建部計劃的今年投入1萬億元用于改造棚戶區的計劃相比，依然存在較大缺口。對此，溫來成建議，要創造條件讓商業化資金進入，除中央和地方政府外，需要吸引商業銀行、市場、企業和居民等社會資金的進入。

不過，由于棚改項目風險較大，商業化資本進入此類項目并不積極。談及如何吸引社會資本進入，專家們均建議，棚改項目可能本身難以盈利，但可以通過項目打包、捆綁一些適合商業化運作項目，從而實現整體盈利。

為了鼓勵民資參與棚改，早在2012年6月，住建部等七部門發布了《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造。

棚改工作的推進，離不開政策支持。之前中央層面陸續出臺的《關于加快棚戶區改造工作的意見》、《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》等政策在資金、土地、稅費減免等方面向棚戶區改造傾斜。

“推進棚改需要系統化的政策設計，不同階段要有相適應的政策。”高廣春舉例說，前些年強調地方融資平臺要“消腫”、“減肥”，設置負面清單，現在則強調，保障性住房與商業化住房開發的融資區別看待。

除了政策方面的支持，也要對地方性融資平臺進行監管，不過如何把握監管的尺度是個問題。“監管過嚴，沒有錢辦不了事；監管過松，就容易出現問題。”高廣春說。

防范地方債

如果對地方融資缺乏監管，盲目擴大棚改規模，其中的一個風險就是容易引發新一輪的地方債。

“如果將棚改做成形象工程、政績工程，形成新地方債的可能性就比較大。”溫來成擔憂，尤其是工礦區、城鄉接合部、老城區等改造任務比較重，如果通過大量舉債來搞棚改，勢必會加大地方政府債務風險。

按照財政部此前給出的棚改定義，棚戶區改造是指國有土地上集中連片簡易結構房較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、建設年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區域。

不過，據一些地區公布的棚改項目材料顯示，一些并不屬于棚改的工程被納入到棚改任務中。對此，溫來成認為，一些地方政府有搭棚改政策便車之嫌，故意將棚改概念擴大化。“如果缺乏足夠的監管，棚改資金也難做到專款專用。”

據審計署日前公布的數據，截至2013年6月末，全國各級政府債務總量30.27萬億元，其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元。地方債的增長勢頭仍然在蔓延，并沒有得到有效的控制。2010年以后，尤其是今年，監管地方政府債務將作為財政部一項重點任務。

中央嚴格要求，各地要建立地方債的預警機制，例如在一些省份設有明確的預警線。“把棚戶區改造過程中，新引發的債務納入地方債務控制的整體計劃，超過預警線城投公司將不能再向銀行借債。”溫來成建議說。

此外，從防范的角度來講，要明確政府在棚改過程中的定位，即在政策上給予支持，在資金上引導，采取多途徑融資，絕不能由地方政府財政來承擔過多。“如果承擔過多，地方債的風險必然增加。”他說。

“面對指標分解下的硬性考核，地方政府面對的資金壓力非常大。”在高廣春看來，這是個兩難的問題。他透露，在調研的過程中，曾有地方政府表示，棚改任務太重，壓力太大。

政策性金融

通過住宅政策性金融機構發行住宅金融專項債券，從而替代現有地方政府大規模鋪開的棚改債和企業債，這將化解棚改過程中的地方債風險。十八屆三中全會公告就提出，“研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。”

4月2日的國務院常務會議確定，由國家開發銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

作為對中央政策的落實，國開行開始試水“住房銀行”，正加快組建住宅金融事業部。對此，溫來成分析說，這相當于給予單獨的政策，通過國開行的資金運作，使得商業銀行、社保基金、保險機構等參與，更大規模的棚改資金將在資本市場實現。未來，國開行在棚改融資中的地位將更加突出。

實際上，作為我國的三大政策性銀行之一的國家開發銀行，一直是棚戶區改造貸款的主力銀行。據媒體報道，自2005年開始支持遼寧棚改至2013年10月，國開行已累計發放保障性安居工程貸款5301億元，惠及700萬戶、2200萬名中低收入群眾，其中累計發放棚戶區改造貸款3423億元，同業占比60%以上。

在解決棚改融資方面，國開行一直被寄予厚望。此前，國開行方面明確表示，未來五年每年提供不低于1000億元貸款支持，且其棚改總貸款中包括1000億元軟貸款回收再貸，用以補足地方政府資本金缺口。

2008年12月，國家開發銀行整體改制成國家開發銀行股份有限公司，開始了商業化運作，此事一度引起爭議。高廣春曾在《國開行：尷尬前行》一文中談及，商業化運作的國有銀行在行使政策性金融的職能時，地位是尷尬的，建議將國開行職能回歸到政策性金融。

“而現在專門機構的設立，恰是向政策性金融職能的良性回歸，這才是正確的方向。”高廣春說。