再看遼寧模式

郭鐵 鄭智維

遼寧棚改形成了“政府+市場+社會”的融資模式，在這一過程中，遼寧省委省政府、國家開發銀行扮演了重要角色。

“遼寧模式對于今天來說依然具有借鑒意義。”在談到新一輪棚改任務時，中國社科院財經戰略研究院城市與房地產經濟研究室主任倪鵬飛將思緒拉回到了2011年的那次調研。

那一年，中國社科院聯合世界銀行、聯合國人居署、國際著名“貧民住區”問題專家組成聯合課題組，對遼寧棚改模式進行了研究，并將遼寧棚改成果稱為“世界奇跡”。

與如今多地面臨的情況一致，資金壓力也是當年遼寧棚改需要解決的核心問題。遼寧棚改形成了“政府+市場+社會”的融資模式，在這一過程中，遼寧省委省政府、國家開發銀行扮演了重要角色。多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時指出，遼寧模式依然可以大體反映出新一輪棚改的資金來源思路。

政府主導

2004年12月，時任遼寧省委書記的李克強在遼寧撫順莫地溝棚戶區的調研，至今仍被廣泛提及。據倪鵬飛透露，在李克強走訪莫地溝之前，也有一些官員前去調研，但棚改工作大多沒有結果。

莫地溝當時地處撫順市偏遠貧困地區，區內民居低矮潮濕、四處透風。從莫地溝回來后，李克強當即做出決定，立即啟動棚戶區改造工程，并落實棚改資金來源。

“在此之前遼寧已經有了多輪調研，也因此形成了較為成熟的改造方案。”倪鵬飛說，當時省里在決策過程中也出現過一些爭執，包括蓋樓房還是蓋平房，而主要質疑還是圍繞在“要不要解決，能不能解決”，一些領導出現了為難情緒。

棚戶區改造方案形成后，由遼寧省委省政府統一部署，并由各市具體執行，其主要堅持的原則是“政府主導，市場運作，社會參與”。倪鵬飛認為，在遼寧棚改過程中，政府發揮了很大作用，否則短期內完成如此大規模的棚改任務是難以想像的。

在遼寧棚改之前，貧民窟改造問題早已成為一道世界性難題。“在解決方式上有很多探討，世界銀行一直在推動社會參與模式，即主要依靠市場調動各方參與，但沒有效果。一些學者開始反思，認為應由政府主導，才能發揮更大作用，因為在完全由市場調配的情況下，低收入居民很容易被排除在市場之外。”倪鵬飛說。

政府改造決心下定后，融資瓶頸隨之成為遼寧棚改的一道障礙。事實上，從1987年開始，遼寧地方政府就開始關注并著手改造棚戶區，但在相當長的一段時間里，棚改工作進展緩慢，無從下手。

2005年之前，國家尚未制定有關棚戶區改造的融資政策和相關法律法規。2009年，在遼寧大規模啟動棚改工作四年后，第一個詳細列舉棚改諸多融資渠道的文件——《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》才正式出臺。

此外，據社科院相關調研資料顯示，2001年至2005年間，遼寧省、各市財力規模及增速有限，四年間針對棚改的財政支出總額約為1億元，其中95%的支出又集中在沈陽。在此期間，遼寧還缺乏一個由政府建立的有效引導商業性金融參與棚戶區改造的機制。

中國社科院財經戰略研究所博士高廣春認為，遼寧棚改區多為資源枯竭、地面沉陷的老工業區，居民收入水平很低，無力支付棚戶區改造成本，棚戶區拆遷和建設基本需要外源性融資。

由于棚戶區拆遷、建設及住房配售等環節不可能有可期的利潤回報，反而存在較高的信用風險，商業性資金不會主動進入該領域，“這就需要政府具有突出的資金動員能力”。

2005年，在國家政策、財政、金融等問題均沒有發生明顯變化的情況下，遼寧省構建了市場化運作融資平臺。倪鵬飛認為，領導層因素在2005年遼寧棚改走向集中、大規模連片改造的過程中，起著決定性作用。

資金來源

2005年春，遼寧省政府提出“九個一塊”融資策略，即“政府+市場+社會”模式。其中，“政府”對應的是“政府補貼一塊，政策減免一塊，銀行貸款一塊”，資金主要來自政府財政投入、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費減免等。在“市場”中，對應的則是“企業自籌一塊、個人集資一塊，市場運作一塊”。

“從遼寧提供的關于棚戶區改造建安成本（房屋建筑成本和房屋設施設備安裝成本的簡稱）和相關資金來看，其中相當一部分資金缺口是需要通過商業性負債來填補的。”倪鵬飛說。

按照遼寧省政府提供的數據，2005年至2011年，其棚戶區改造直接融資總額為732.46億元，其中來自政府渠道的資金總額權重為38.67%，市場渠道資金占比為56.33%，社會渠道資金權重約為5%。

倪鵬飛認為，在融資過程中，國家開發銀行扮演了非常重要的角色。“融資主要指的就是信貸，中央政府雖然給了一點，但十分有限。當時融資渠道主要有兩個方面，一是貸款，二是無償用地。無償用地屬于政府稅費減免，政策性貸款則在信貸中占比最大。”

國開行是最早介入城市基礎設施建設的政策性銀行。2005年，國開行首次提出“開發性金融”概念，既含有政策性含義，同時也暗藏盈利價值，其實質即為今天所說的“政策性金融”。與此同時，李克強與國開行就政策性金融支持棚改進行了個案性的溝通，最終促成了國開行與遼寧的合作。

根據高廣春提供的數據，在2005年至2011年遼寧棚改資金來源中，國開行貸款規模約為100億元。“國開行貸款總額雖不及總融資量的七分之一，但作用巨大。在遼寧大規模棚改的最初兩年，國開行提供的貸款高出同期來自中央、省及各地市財政補貼的總合，有效撬動了300多億元的商業性資金和社會資金，棚改由此獲得突破性進展。”

“對于國開行來說，與遼寧的合作并不是一個虧本買賣，這其中有利息、有抵押（土地）、有土地出讓金、有持續還款的計劃安排。在棚改的幾年里，土地升值了，城市形象改變了，政府財政收入也取得了盈余。”倪鵬飛說。

2014年4月23日，國家開發銀行與遼寧省政府在沈陽簽署了《共同推進遼寧省棚戶區改造開發性金融合作備忘錄》，旨在發揮開發性金融作用，加快遼寧棚戶區建設。

據倪鵬飛猜測，遼寧連片棚改項目已經基本完成，如今的棚改概念范圍要寬泛得多，如城中村改造等。“我認為有些項目不是真正意義的棚改，是商業開發。遼寧接下來要做的棚改工作情況比較復雜，也許會借棚改的名義做一些其他事情，如舊城改造。”

除借助政策性貸款外，遼寧省政府還借助激勵手段有效動員了來自商業渠道的資金。參與棚改的房地產企業在承建政府投資項目時可優先獲得中標機會，也可獲得較大的承建份額。而在商業地產項目中，是否參與棚改項目，也是政府評價地產商的一個重要因素。

借鑒意義

“遼寧模式在今天依然具有借鑒意義。”倪鵬飛將遼寧棚改概括為三種模式，一是完全由市場主導，二是完全由政府主導，三是將上述兩種方式融合。在2005年之前，遼寧棚改完全由市場主導，如沈陽市鐵西區，由于改造地塊位于城市核心區域，土地價值比較高且升值潛力大，因此社會資本能夠較為積極地介入，在改造中起到主導作用。

2005年后，隨著大規模連片棚戶區改造工程的啟動大多集中在工礦塌陷區，環境較差，位置較偏，開發商不愿介入，因此需要政府兜底。遼寧當時所面臨的難題，正是目前各地普遍反映的棚改“硬骨頭”。

在倪鵬飛看來，如今的棚改條件比照當時的遼寧來說已經有所好轉。“各地政府目前的棚改資金壓力雖然增大了，但中央財政也加大了投入力度。當時中央沒有專項資金，遼寧省級政府的投入資金也非常有限，主要壓力都集中在各市政府。我們去遼寧調研時，有個別城市開玩笑說，能不能按照現在的政策，把過去的中央專款補上？”

值得注意的是，從2005年到現在，遼寧模式成功的背后有兩大主要因素支撐，一是土地升值，二是經濟發展經歷了一個飛速增長期。

“在經歷改革陣痛期后，遼寧國有企業改革基本完成，包袱被移去，經濟開始復蘇并呈現快速增長，政府財力得以增加，各方棚改信心也隨之增強。假使遼寧經濟不增長，棚改是辦不成的。國開行為何愿意給遼寧提供貸款，也是看到了遼寧的償還能力。”倪鵬飛說。

數據顯示，2005年之后，遼寧省的固定資產投資、住宅投資增長率在幾乎所有年份都保持著30%以上的增長率。盡管遼寧棚改在收獲4000余萬平方米住房的同時，也欠下了多達幾百億元的債務，但憑借財政收入或土地出讓金等，絕大部分城市都能按期還款。

“遼寧的做法使棚改不僅成為一個民生問題，而且能夠促進經濟發展。直到現在，棚改的含義還有兩重，除了解決住房問題，還要增加投資，促進經濟增長，并且第二個方面更重要。”倪鵬飛說。

然而，據社科院提供的資料分析，遼寧棚改在剩余債務的償付安排中，對土地出讓金收入具有較為明顯的依賴性。未來一段時間內，隨著國家房地產政策的緊縮，各地棚改的資金償付壓力將有所加大。

令倪鵬飛和一些學者擔憂的是，隨著國開行從2008年開始逐步走向商業化之路，遼寧模式原本依靠財政補貼和國開行撬動商業信用支持與企業投資的嘗試，或許實際上已經變為僅依靠政府財政補貼的杠桿作用。“如何構建合適的政策性融資平臺，需要重點探索和完善。”