審判組織改革問題研究

馬葦葦

（西北師范大學 法學院，甘肅 蘭州730070）

1 審判組織概述

1.1 審判組織的含義

在我國的法制語境中，它有廣義和狹義之分：②狹義的審判組織是指法律規定的、行使審判權的主體，即人民法院；而廣義的審判組織則包括在審判活動中具體作出裁判決定的主體和這些主體所依附的組織構建，即合議庭、獨任庭、審判委員會，以及為這些組織和構成這些組織的法官提供制度性構架的法院。③

1.2 審判權的特征

1.2.1 審判權的親歷性

親歷性不言而喻是指親身經歷、親歷親為。 與審判權親歷性密切相關的訴訟原則有直接言詞原則和集中審理原則。審判權親歷性要求審判組織做到審判合一。

直接言詞原則包括兩個小原則，即直接原則和言詞原則，理論上合稱直接原則。所謂直接原則，包括直接審理原則和直接采證原則。所謂言詞原則，是指法庭審理須以口頭陳述的方式進行。 除法律另有特別規定。 凡是未經口頭調查之證據，不得作為定案依據予以采納。

集中審理原則是指，法院開庭審理案件，應在不更換審判人員的條件下連續進行不得中斷審理的訴訟原則。

筆者認為，對于審判權親歷性的概念應當把直接言詞原則與集中審理原則綜合起來作界定，具體而言：審判權的親歷性不僅要求一個案件組成一個審判庭進行審理，每起案件自始至終亦應由同一法庭進行審判，而且法庭成員不可更換，法庭成員必須始終在場參加審理，證據調查必須在法庭成員與控辯雙方以及有關訴訟參與人均在場的情況下進行，證據調查與辯論應在法庭內集中完成，此外，法庭審理應不中斷地進行，庭審結束后應迅速作出裁判并予以宣告。

1.2.2 審判權的獨立性與中立性

審判權的獨立性與中立性可以說是一個事物的正反兩個方面，兩者是相互依存、相互配合的關系。只不過是側重點不同，獨立側重于對外關系而言的，即其相對于其他機關、團體、個人是獨立的；而中立則側重于不偏不倚，居中裁判。 對此我國有學者指出：司法的中立性，是司法公正的要求。 中立性特征，同樣是司法活動的一項基本原則。④應該說獨立性是保障，中立性是目的，沒有獨立性何談中立性，審判組織首先要獨立于其他組織，不受其他組織的干涉，然后才能做到中立于當事人，不偏不倚，最終在機構獨立和價值中立的前提下，作出公正的裁判。

1.2.3 審判權的軟弱性

漢密爾頓關于司法權的主要理論是：立法、行政和司法三個部門應該分立，司法應獨立；在共和體制下，對人民的自由最大的威脅來自于立法部門；在這三個部門中，司法部門是最軟弱無力而且危害是最少的，他既不像立法部門那樣掌握錢包，也不像行政部門那樣掌握寶劍，因此，只要司法部門保持獨立，不為其他任何一個部門所控制，就能成為人身和財產權利的可靠屏障。

漢密爾頓說：“大凡認真考慮權力分配方案者皆可察覺，在分權的政府中司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷需要借助于行政部門的力量。 ”漢密爾頓通過簡略的分析進一步得出孟德斯鳩的結論：法院是分立的三權中最弱的一個。“司法部門的軟弱必然招致其他兩方的侵犯、威脅與影響，”因此“應要求使其自保，免收其他兩方面的侵犯”。⑤

2 我國目前現實生活中審判組織運行的現狀

2.1 法院對外不獨立

2.1.1 來自立法機關的影響

關于立法機關與司法機關的關系，在我國是很特殊的。 我國并不像西方國家那樣實行三權分立的政治體制，而是實行人民代表大會制度，由人民代表大會行使最高的國家權利，由其產生一府兩院，在這個意義上來講司法機關的司法權是來源于人民代表大會，因此要受到人民代表大會的監督， 因此司法機關不具有與人民代表大會同等的地位，而處于低一層次的派生地位。 這種制度設計必然要求人民代表大會對法院的監督和領導， 然而監督的界限和范圍都沒有明確的界限，也沒有規定監督應遵循的程序。 正是這一制度設計，為人大監督法院的個案審判打開了方便之門，因此許多地方的人大便通過了關于個案監督的地方性法規。但是，這種監督到底采取一種什么樣的方式，是個案監督還是一般監督？ 到底對哪些案件進行監督？ 監督的具體程序有哪些？這些問題是值得研究的。而在現實的生活當中，立法機關往往打著“監督”的名義對法院的審判活動進行干預，對案件享有最終的決定權，從而架空了法院的終審權，使其成為凌駕于法院之上的又一個司法機關，這與司法獨立是相悖的，與法治原則是背道而馳的。

2.1.2 來自行政機關的影響

關于行政權與司法權的關系， 在我國憲法上有相應的明文規定，我國憲法規定：人民法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和其他組織的干涉。 但是，長期以來，在我們的現實生活當中，憲法的基本原則并沒有得到充分的貫徹和落實，行政機關干預司法機關的審判活動屢有發生。對于司法機關來說，司法活動只能追求法律效果，而對于地方行政機關來說，其更關心的是辦案的社會效果。當然，法律效果和社會效果兩者可以兼得，何樂而不為。但是，當司法的法律效果和社會效果存在矛盾和沖突的時候， 是舍棄法律效果而追求社會效果，還是舍棄社會效果而追求法律效果，這里面確實存在著一個兩難的選擇，面對這樣一個選擇來說，司法機關往往傾向于追求司法的法律效果，而行政機關則更傾向于選擇社會效果。 如果司法機關能夠獨立的行使司法權，按照法律的規定來處理案件，那么就可以保障司法法律效果的實現，但是在行政權比較強大的情況下，行政機關的行政權就會對司法權造成干預，在這種情況下，可能就會犧牲司法的法律效果，從而追求社會效果。這種情況恰恰是與法治原則背道而馳的。所以，在很多情況下不是法院愿不愿意按照法律規定對案件進行處理的問題，而是能不能按照法律規定對案件進行處理的問題。

2.2 法院內部不獨立

2.2.1 管理方面：高度行政化

如同任何一個機構一樣，法院內部也不可避免的存在行政管理事務，不可避免的存在行政權。法院的人權和物權都必須接受行政管理，否則機構自身無法生存。因此行政權是每一個司法人員都必須高度重視的權力，而行政權具有擴張性，對于司法權具有強勢，當行政權與司法權被混在一起，由同一人員來行使時，擁有行政權的人會不自覺的利用行政管理上的優勢在審判事務上也同樣取得優勢。這是權力不同性質所致，并非由于領導人一定是獨斷霸道的人。在法院，院長行使對整個法院的行政管理，庭長行使對整個庭的行政管理權，組長則負責本組人員的管理。一層層的行政權力，決定著法官的前途和收入，擁有司法權的審判人員雖然從理論上是獨立的，但沒有人愿意和享有決定晉升、業績考評甚至是福利待遇的行政權力擁有者對抗。 司法權不得不向行政權屈服。正是由于司法權相對于行政權而言具有無法改變的弱勢， 因此必須設計一整套的制度來使司法權抵御行政權的擴張，提高司法權的對抗能力。

2.2.2 審理方面：審判分離，即審判組織“審而不判”而審委會“判而不審”

審判委員會制度可以說是我國的一大司法特色。大陸法系和英美法系均沒有先例。 司法理論一般認為，審判組織形式只有合議制和獨任制兩種。 但在我國司法實踐中，對部分案件持有最終決定權的并非承辦法官本人或合議庭，而在審判委員會； 而且，無論其地位還是作用都遠遠超過合議庭與獨任審判員。

審判委員會制度是我國的獨創。這種在一個法院內部的最高審判組織的工作方式是開會而不是開庭。 會議開始后，先由承辦人員匯報案情，重點是雙方爭執的焦點、認定事實的主要證據等，說明承辦人及合議庭意見，然后由委員們對各自認為重要的問題進行提問，承辦人給予答復。 不是審判委員會委員的業務庭庭長一般也要列席會議。 承辦人匯報之后庭長對案情做簡要說明，發表個人對案件結果的處理意見。 如果委員們意見分歧較大或案件事實需進一步核查，本次審判委員會便不做決定待以后再議。如果意見一致或絕大多數同意某一種處理意見，便形成決定。 審判委員會有時也會完全改變合議庭的意見而另外做出一種處理結果。 審判委員會的決定，合議庭必須執行。

3 審判組織改革的建議

3.1 提高法院的地位

上面我們也提到，在我國國家權利的配置當中，法院的地位最低、權力最弱，這一情況表現在多個方面，例如其由人大產生，接受人大監督，向人大負責并匯報工作；其財權、人權和物權由行政機關管理，受行政機關的約束；其在審判業務上又受到上級法院的領導等等。 究其根本原因在于法院的地位太低，這不僅表現在上面幾個方面，而且還表現在以下幾點：其一，表現在憲法的結構上。 在“國家機構”一章，共分為七節，法院被放在最后一節，而且還放在地方人大和地方政府之后，這充分體現了我國憲法對法院的不重視，連憲法對法院都不予以重視，誰還會看得起法院；其二，表現在我國《國旗法》中，在國旗法關于下半旗致哀規定中唯獨沒有“兩高”的首長，這不得不說是對“兩高”首長的鄙視。作為憲法性法律的《國旗法》對最高人民法院都持這種無所謂的態度，誰還會重視地方各級法院；其三，表現在行政級別上，眾所周知我國的司法機關要比政府低半級（通過比較得出來的），舉個例子：最高人民法院院長、共和國的首席大法官是副國家級級別，這是令人難以置信的。總之，在我國國家機構的安排當中，法院的地位已經低到了不能再低的地位。如果要使法院獨立，就必須提高法院的地位，使其與政府平級，否則無法保障其獨立于其他機關，獨立行使審判權。甚至我國已故著名法學家蔡定劍教授都呼吁實現憲法的司法化，賦予最高人民法院司法審查權，以監督行政機關。[6]筆者對此深表贊同。

3.2 法院內部管理去行政化

法院應該是政府中結構最簡單的機構， 因為法官其實不應當是“官”，不需要也不允許管理。 因此，每一個法院內部應管理最小化，充分保障法官的個人獨立。 法院要想在內部管理上去行政化，首先要改革首長負責制， 首長負責制改革的目標是使審判與行政管理相分離。關于改革的措施，我國有學者主張：法院院長是法院審判權的象征，因而應當是一種審判職務，因此可以使用“法院首席法官”這一名稱來代替法院院長的稱謂。 同時，基于法院內部組織構架中審判職能與行政職能相分離的原則，作為審判權的代表的法院院長不應再承擔任何行政職能，以免與其審判職能相沖突。⑦筆者對此基本贊同。 改變法院行政化傾向從另一個角度來講，可以從法官任免的外部化著手，使法官具備擺脫行政化的能力和信心。為了使審判人員有能力對抗法院內部的行政干涉，必須使法官的任免擺脫內部產生機制，而由外部產生。

另外，還要取消其他一些制度，例如指定案件負責人制度、法官的考核與獎懲制度和錯案追究制度等一些不合理的制度。

3.3 以審委會的改革為契機，將審委會附隨于合議庭

關于審判委員會的改革走向，理論界和實務部門都提出了自己的建議，歸納起來主要有以下三種意見，即“廢除論”、“保留論”和“改造調整論”。 其中“保留論”是不可取的，而“廢除論”未免又走的太遠，所以，大多數學者主張“改造調整論”，也就是說保留審判委員會，但對審判委員會的組織形式和審判程序進行改造調整，而且大多數學者的改革途徑也是殊途同歸，就是將審判委員會附隨于合議庭，組成一個大的合議庭（大法庭），使審判委員會成為一個依照普通程序審理案件的審判組織，通過對特別重大、疑難、復雜案件的審理，發揮其具有較高的審判能力和審判權威的作用。[8]筆者也比較贊同大多數學者的建議，但在贊同上述觀點的同時，也提出一些自己不成熟的建議：（1）審判委員會應當改造成為一個臨時性機構，而且人員也不得固定，因為只有這樣才可以避免審判委員會對合議庭造成二次干擾；（2） 不得輕易啟動大法庭來審理案件，只有在存在特別重大、疑難、復雜案件，經過大法庭多數成員同意時，才可啟動，否則，浪費司法資源；（3）同級檢察院的檢察長不得列席；（4）大法庭內部實行一人一票，少數服從多數，以多數意見形成判決，但是少數意見也必須載入裁決書中。

［1］姚莉.法制現代化進程中的審判組織重構[J].法學研究,2004(5).

［2］范愉.司法制度概論[M].中國人民大學出版社,2004.

［3］漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.譯.聯邦黨人文集[M].程逢如,等,商務印書館,1997.

［4］蔡定劍.中國憲法司法化路徑探索[J].法學研究，2005(5).

［5］楊知文.現代司法目標與中國法院審判組織改革[J].貴州大學學報,2013,3(2):31.

［6］王國慶,馬海翔.審判組織運行機制改革之探討[J].法律適用,2002(8).

［7］山東省青島市中級人民法院課題組.平等、公開與責任:審判組織改革的理性思考[J]人民司法,2006(7).

［8］陳沖,徐進華.現行審判組織改革的思考[J].法制與社會,2008,12（上）.

［9］況繼明.論人民法院審判組織職能的規范[J].云南大學學報:法學版,2011,9,24(5).

注釋：

①在我國語境下，司法權有狹義和廣義之分，廣義的司法權包括審判權和檢察權；而狹義的審判權則僅指審判權.本文采狹義說.為方便起見，本文中的司法權、審判權是同義語，可以通用[Z].

②本文采廣義說[Z].

③姚莉.法制現代化進程中的審判組織重構[J].法學研究,2004(5):71.

④范愉.司法制度概論[M].中國人民大學出版社,2004：8-9.

⑤漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如,等,譯.商務印書館,1997:391.

⑥蔡定劍.中國憲法司法化路徑探索[J].法學研究,2005（5）.

⑦姚莉.法制現代化進程中的審判組織重構[J].法學研究,2004(5):81.

⑧關于這方面的論述可參照：楊知文.現代司法目標與中國法院審判組織改革[J].貴州大學學報,2013,3,31(2):113；姚莉.法制現代化進程中的審判組織重構[J].法學研究,2004(5):79；王國慶,馬海翔.審判組織運行機制改革之探討[J].法律適用,2002（8）：78；山東省青島市中級人民法院課題組.平等、公開與責任:審判組織改革的理性思考[J].人民司法,2006(7):41；陳沖,徐進華.現行審判組織改革的思考[J].法制與社會,2008,12（上）:145；況繼明.論人民法院審判組織職能的規范[J].云南大學學報:法學版,2011,9,24（5）：81。