呼倫貝爾市新型城鎮化發展路徑與對策研究

賈曉華

編者按：為了深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，為全面深化改革營造良好的輿論氛圍，按照中國期刊協會黨刊分會、全國黨刊研究聯合會開展“貫徹三中全會精神 全面深化改革”征文活動的要求，本刊特開設“全面深化改革全國黨刊聯合征文”欄目，編發全國和我區貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的理論探索和實踐創新的稿件，為加快推進全面深化改革進程助力。

中國城鎮化已進入發展轉型的新階段。黨的十八大報告明確了推進新型城鎮化的戰略任務，黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議為新型城鎮化的推進注入了新的動力，尤其是國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）的出臺，對于地處中國邊疆、生態安全地位重要、資源環境相對脆弱的呼倫貝爾市，探索一條切合實際的新型城鎮化道路，具有重要的意義。

一、呼倫貝爾市走新型城鎮化道路的路徑選擇

呼倫貝爾市在國家經濟發展、邊疆穩定、文化繁榮、民族團結、社會和諧和生態安全等方面具有十分重要的戰略地位。在新一輪發展中，呼倫貝爾市應按照習近平總書記考察內蒙古時提出的“守望相助”和“打造祖國北部邊疆亮麗的風景線”的總要求，立足市情，針對生態安全、產業支撐、城鎮化布局、市域一體化、地域文化特色和轉移人口市民化等問題，提出切合呼倫貝爾市實際的新型城鎮化發展路徑。

（一）針對生態安全問題，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。優先保護生態環境是呼倫貝爾市城鎮與產業發展的前提，要把生態文明理念全面融入城鎮化全過程。在城鎮化進程中要集中、集約開發土地，進一步強化生態戰略地區的空間管制，根據各旗縣區的資源環境承載能力、現有開發密度和未來的發展潛力，實施集中、收縮、轉移戰略。工業項目入區、入園，促進產業集群式發展，實行“點上開發”、“面上保護”。加快產業轉型，將發展的重心放在低碳產業上，淘汰高耗能的產業和生產工藝，鼓勵發展節能環保型產業，降低產業發展對能源、水資源、空氣等生態資源的消耗與破壞。探索循環經濟發展模式，以低消耗產出大效益；運用現代科學技術、整合信息資源規劃和管理城鎮，智能配置城市資源；加強城市綠地資源建設，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節能環保理念，提高生態環境自我凈化能力，倡導綠色消費，促進城鎮化與環境保護的良性互動。

（二）針對產業支撐問題，走產業優化升級、可持續發展的新型城鎮化道路。產業發展是城鎮全面發展的基礎，工業化和農業現代化是城鎮化的經濟支撐。呼倫貝爾市擁有天然草場1.49億畝，可利用草場1.36億畝，耕地1991萬畝，得天獨厚的土地資源是呼倫貝爾市農牧業產業化發展的優勢，應堅持品牌發展策略，在農畜產品加工、轉化上下功夫，打造特色產業體系和規模優勢。呼倫貝爾市擁有煤、電、水要素組合的優勢，處于向俄蒙開放的前沿，與東北老工業基地資源互補，應依托優勢資源，培育接續產業，以先進制造業、高新技術產業和進出口產品加工業為引領發展新型工業，建立低碳、多元化工業體系。呼倫貝爾市擁有世界上保存完好的大草原、大森林、大濕地、大湖泊，應加快推進第三產業的發展，尤其要大力發展旅游業和旅游配套產業，延伸相關產業鏈，以現代服務業發展解決農牧區轉移人口的就業問題，實現產城融合，推動新型工業化、新型城鎮化、農牧業現代化互動協調發展。

（三）針對城鎮化布局問題，走科學規劃、功能完善的新型城鎮化道路。按照“組團式、集群化”發展理念，優化空間功能布局，制定科學的發展規劃，增強經濟社會發展規劃、城市規劃、土地利用規劃、產業規劃與園區規劃等多種規劃的銜接性。堅持規劃引領，以周邊與中心城區的便捷交通網絡推動產城融合、集聚發展，形成以中心城市為核心、周邊小城市和中心鎮為依托的城鎮集群，實現由“散點開發”向“據點開發”轉變，構建“一核兩極多節點”的市域城鎮空間結構。

（四）針對協調發展問題，走統籌城鄉、市域一體的新型城鎮化道路。從區域發展一體化全局角度謀劃共同發展，打破二元體制障礙，地方、農墾、森工、鐵路和大企業統籌規劃；打破行政區域界線，跨區域整合優勢資源，分工協作、取長補短、互相依存、協調發展；破解“三農三牧三林”難題，加強新型農牧林區建設，加快基礎設施和公共服務向農牧林區的延伸和銜接，實現城鄉融合。

（五）針對地域文化特色問題，走沿邊開放、彰顯特色的新型城鎮化道路。呼倫貝爾市民族多元、文化多元，3個少數民族自治旗、14個民族鄉，風光優美，地域特色差異明顯，每個城鎮都要從保護和傳承地域民族文化、建設國際旅游名城的高度出發，注重挖掘民族文化內涵，保持自己的個性和特色。滿洲里市、額爾古納市、新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗要發揮毗鄰俄蒙沿邊開放的政策優勢，因地制宜，利用當地獨特和有利的地理條件和人文環境，鼓勵和支持邊境貿易的發展，以貿易帶動經濟發展，吸引外地客商從事邊貿，推動邊境小城鎮的形成、建設和發展。

（六）針對農牧林業轉移人口市民化問題，走“以人為本”的新型城鎮化道路。新型城鎮化的核心是“以人為本”，要解決人的就業、衣食住行、醫療教育、文化娛樂、環境宜居、社會保障等方面的問題，其中促進農村、牧區和林區勞動力向非農產業和城鎮轉移是基礎，提升轉移人口的勞動技能水平是手段，健全社會保障體系是關鍵，不僅使進城農牧民能夠 “住有所居、學有所教、老有所養、勞有所得、娛有所樂、病有所醫”，更重要的是居民身份統一、機會均等、權利平等、文化融合，實現從傳統鄉村文明向現代化城市文明的整體轉變。

二、呼倫貝爾市走新型城鎮化道路的對策

在中國進入全面改革開放的背景下，《中俄合作綱要》的實施，為呼倫貝爾市擴大開放與區域合作，利用“兩種資源、兩個市場”提供了難得的機遇。國家西部大開發戰略、振興東北戰略和《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》、《國務院關于進一步促進內蒙古自治區經濟社會又好又快發展若干意見》及國家加大對人口較少民族發展，并把呼倫貝爾市列入資源型城市可持續發展扶持范圍等政策的實施，為呼倫貝爾城鎮化發展帶來了新的動力。呼倫貝爾市應把握機遇，按照自治區“8337”發展思路的要求，突出“五個基地、兩個屏障、一個橋頭堡”建設，穩中求進，改革創新，制定對策和措施，積極穩妥地推進新型城鎮化有序協調發展。

（一）實施生態保護策略，對全市生態保護和城鎮發展空間進行總體布局。按照“筑牢我國北方重要生態安全屏障”的總要求，從區域發展一體化全局角度統籌市域空間布局。其生態保護策略應貫徹“生態優先保護、資源科學開發、城鎮有序發展”的原則，將大興安嶺及呼倫貝爾草原整體納入保護區范圍，加強對重要生態系統的保育和恢復重建。逐步引導生態保護重點區域人口向中小城鎮、工業園區、現代農牧業示范園區等人口和產業集聚區平穩有序轉移。生態移民應與新型工業化、新型城鎮化和新農村、新牧區建設相結合。一方面應為生態移民提供教育、醫療、住房、社會等基本社會保障，另一方面通過提供就業培訓幫助他們實現在城鎮就業，讓更多的轉移人口進城鎮、進企業，成為城市居民、企業員工，真正使他們“移得出、穩得住、能致富”。

（二）加快產業結構調整，發展縣域經濟，為新型城鎮化提供經濟支撐。呼倫貝爾市應抓住內蒙古自治區貫徹落實“8337”發展思路的有利機遇，加速推進產業升級，培育發展各具特色的城鎮產業體系，增強資源型城市接續替代產業的發展能力，壯大縣域經濟，實現以產業立城，以產業帶動就業。繼續穩固農牧業發展基礎，積極發展綠色農牧業，以發展外向型農牧業推進農牧業產業化；重點發展第二產業，以加快傳統產業升級，培育特色優勢產業、戰略性新興產業推進新型工業化；大力發展文化旅游業，延伸與文化旅游相關的產業，如少數民族用品手工業，提高就業吸納能力，推動金融、物流、信息、會展等為主的現代服務業。呼倫貝爾市地域遼闊，產業各具特色，各旗市區應立足區位條件、資源稟賦、產業基礎，因地制宜，找準發展定位，選擇特色化、差異化發展模式，強化縣域經濟的服務職能，堅持有所為、有所不為，宜農則農、宜牧則牧、宜工則工、宜商則商、宜游則游，構建產業協同、特色品牌的縣域經濟體系，為新型城鎮化提供多元化產業支撐。

（三）構建科學分工的城鎮體系，提高城鎮建設質量，增強城鎮綜合承載力。根據呼倫貝爾市城鎮人口分布的特點和集聚發展的要求，未來城鎮人口增長的重點還將是區域中心城市和副中心城市。因此，應積極推進重點區域的城鎮化發展。通過區域中心城市與周邊旗縣和產業園區的統籌整合和跨界協調，加快推進城市群或都市圈的形成，進一步加強中心城市的輻射帶動作用，使其成為帶動經濟發展方式轉變和新型城鎮化的核心和龍頭，促進周邊地區整體協調發展。

積極發展旗市中心鎮（城關鎮）和重點鎮，構建多極化城鎮體系，鎮區總人口占全市人口比重達到35%以上。加快建設一批口岸型、旅游型、農牧型、工貿型等各具特色的中心鎮和重點鎮。呼倫貝爾市要強化城鎮“內涵式”發展，既要高標準建設城鎮和產業園區的交通體系以及與城鎮、園區、主要旅游景點、風景名勝區之間的聯系通道，滿足城鎮、口岸地區、園區與旅游區的快速通達要求，還要加大保障性住房建設和棚戶區改造力度，加快自來水、燃氣、電、城市交通、綠化、郵政、電信等基礎設施的建設，完善污水和垃圾處理設施；既要完善城鎮公共服務設施建設，強化教育、衛生、文化等集聚人口的能力，還要積極加強金融服務、商務辦公、信息通信、科技研發等生產服務職能，推動生產性服務業發展，提高整體效益和帶動區域發展能力。

城鎮建設要注重挖掘民族文化內涵，彰顯地域特色，避免“千城一面”的現象。要根據城市特質定位城市風格，滿洲里市、額爾古納市強化口岸特色和俄蒙風情；牙克石市、根河市、鄂倫春旗彰顯森林城市特色；扎蘭屯市、阿榮旗、莫旗塑造山水園林風格；新左旗、新右旗、鄂溫克旗要突出草原民族風情；以“生態、低碳、綠色、可持續發展”為目標，打造全國高端旅游城市。

（四）統籌城鄉和市域一體化發展，推動基本公共服務均等化。打破地企和行政區域的限制，建立跨旗縣轄區、地企城鎮化一體化的統籌發展機制。既要打破旗市區行政界線，跨區域整合優勢資源，分工協作、取長補短、協調發展，更要打破二元體制障礙，地方、農墾、森工、鐵路和大企業統籌規劃，資源共享。呼倫貝爾市成立統籌新型城鎮化發展的組織機構，創新公共治理模式，推進區域協同、地企合作。遵循市場經濟原則，強化各城市間、城市與農村牧區城鎮間、城鄉間的經濟、技術、資源、勞動力、市場等關聯性，不斷推動市域一體化發展。

以縣域空間為主導推進城鄉資源的均衡配置，加大投入，編制完成縣域村鎮體系規劃，加大新農村新牧區建設力度，改變原有鄉村發展模式，提高農村自我發展能力。選擇和培育一批鄉鎮（蘇木）或重要村莊（嘎查），作為農牧業人口的聚居點和公共服務設施的配置基地。按照“設施集聚，兼顧服務能力”的原則，加大對農村牧區的基礎設施和公共服務設施建設的投入，尤其是自來水、教育、醫療等服務民生的基礎工程的投入，使農村牧區百姓能夠享受到經濟社會全面發展的成果。

（五）創新體制機制，為新型城鎮化提供持續的發展動力。建立符合新型工業化、城鎮化和農牧業現代化發展需要的土地產權、戶籍管理和社會保障制度。以農村、牧區土地確權、流轉為途徑，激發農牧區市場活力，使農村、牧區土地經營走向規?；?，加速農牧業現代化進程；改變城鄉二元結構，實行城鄉一體化的戶籍制度，逐步實現進城農（牧）民在就業創業、勞動報酬、子女就學、公共醫療、住房租購等方面與城鎮居民享有同等待遇。健全農牧林區社會養老保險制度，完善新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度，建立覆蓋全市、城鄉一體的社會保障體系。

建立投融資新體制，改變單一的城鎮建設投資渠道。呼倫貝爾市應爭取并用好國家西部大開發、振興東北戰略和《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》的各類優惠政策，根據項目建設，籌集城鎮化發展資金，鼓勵東部城市向呼倫貝爾市進行城鎮建設投資，資源開發性企業應在資源開發中留取一定比例作為資源開發補償費，加大資源開發城鎮的基礎設施投入能力，改善城市投資環境。打破原來城鎮建設資金單一的局面，積極探索作為城市固定資產的城市基礎設施在投融資建設、使用和維護等全過程的體制創新。開展城市基礎設施資產化經營，盤活現有市鎮建設的資本，促進基礎設施項目積極發展。探索特許權經營、出售股權等方式，鼓勵各種社會資金投資參與城鎮建設。

實施人才發展戰略，深化就業制度改革。加強進城人員的職業技能培訓，提高各民族人口素質，促進城鎮人口創業、就業。重視人才的培養、使用和引進，營造良好的制度環境，使更多的人才到呼倫貝爾市施展才能、發揮作用，為新型城鎮化提供人才保障。

（六）加快政府職能轉變，推進社會管理創新，推動城市文化融合。在推進新型城鎮化過程中，政府應加快職能轉變，把工作重心轉向保障公共服務的供給，解決好進城農牧民市民化問題，及時化解城鎮化過程中的各種問題和矛盾，如農民土地權益保障、失地農民就業、城鎮居民拆遷、城市貧困等問題，強化提供公共服務、社會管理、維護社會公平正義的職能，整合城鎮管理資源，優化城鎮管理方式，構建和諧管理長效機制，提高社會管理能力，建設法治、安全、高效、文明的現代化城鎮，增強廣大人民群眾的安全感、幸福感和對社會秩序的認同感。同時，推動新型城鎮化要在政府的帶動下，鼓勵全體社會成員積極參與，實現自上而下與自下而上推進方式的有效結合。要加強基層民主建設，構建在黨的領導下，以政府管理為基礎、市民自治為核心、社會組織廣泛參與的多元基層治理機制，讓市民在參與經濟發展和民主管理中增強自主意識，成為推進城鎮化的主體，改變過去農牧民“被城鎮化”的傳統模式，形成農牧民自主進城的新環境、新氛圍。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）

責任編輯：劉 佳