論我國城市生活垃圾治理中的公眾參與制度

陳云俊　石磊

【摘 要】我國現行的城市生活垃圾管理體制還是停留在計劃經濟時代的產物，政府包干，政府投資，政府經營。本文針對城市生活垃圾治理的政策、法規也大都建立在自上而下的改革層面上，這些政策、法規未必能完全契合公眾的需求，公眾只能被動地執行政策、遵守法規。事實上，僅依靠政府的力量不可能完成保護城市環境這一普遍而又復雜的重大問題，它需要來自社會公眾、社會組織和企業的支持與合作。城市生活垃圾的治理更是與公眾生活環境質量和身體健康密切相關，更需要公眾的有效參與。公眾有效參與城市生活垃圾治理已成為推動城市環境保護和城市長遠發展的必然趨勢。因此，開展城市生活垃圾治理的公眾參與研究十分重要。

【關鍵詞】城市生活垃圾治理；公眾參與；立法完善

城市生活垃圾問題伴隨著我國城市化的迅猛發展已日趨尖銳。污染環境、破壞市容、傳播疾病、滋生社會矛盾作為城市生活垃圾的副產品，不僅對城市居住環境造成巨大的負面影響，而且也限制了一城的可持續發展。在城市生活垃圾治理過程中，芬蘭和丹麥已建立比較完善的公共參與機制，同時本國公民參與城市生活垃圾治理的積極性也比較高，這為本國有效降低城市生活垃圾對居民的負面影響提供了重要支持。[1]（P79）我國為實現城市生活垃圾治理的“三化”（減量化、資源化、無害化），政府主導的集中化、規模化垃圾處理模式仍在全國大張旗鼓地展開[2]（P40），然而多數地區的公眾參與機制并不完善，甚至幾近空白。目前，我國很多地方政府治理城市生活垃圾的行為模式，并未得到當地公眾的充分理解和有效監督，公眾對抗政府治理城市生活垃圾的事件時有發生，給社會的和諧穩定帶來了極大的負面影響。開展城市生活垃圾治理的公眾參與研究十分重要！

1 我國城市生活垃圾治理中的公眾參與現狀

我國城市生活垃圾治理改革源于1992年出臺的《關于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》，起步不算晚。該通知首次提出要讓政府以外的個人分擔城市生活垃圾治理的任務。然而經過20多年的發展，我國治理城市生活垃圾的水平雖在不斷提高，但我國的城市生活垃圾治理公眾參與機制仍處于萌芽期。現階段，公眾參與城市生活垃圾治理呈現以下特點：

1.1 公眾意見集中表達困難

一城的生活垃圾由一城居民共同制造，遠離垃圾焚燒廠的居民相比垃圾焚燒廠附近的居民是垃圾處理的獲利者。兩類居民對待垃圾焚燒廠的態度也會迥異，前者不會強烈反對垃圾焚燒廠的興建，后者則強烈抵制垃圾焚燒廠落戶在自己家附近。即使存在共同利益的同類居民間，也會因各自認知的差異，提出的主張可能非常分散、片面甚至存在內部沖突，這將大大削弱他們追求共同利益的能力。簡單來說，因群體間存在利益沖突，個體間存在認知差異，公眾關于城市生活垃圾治理的意見很難集中表達。

1.2 治理信息供給不足影響公眾的參與能力

如果沒有充分的城市生活垃圾治理信息的支持，公眾不可能有效地參與城市生活垃圾的治理。在當下的中國，公眾與城市生活垃圾治理部門之間存在嚴重的信息不對稱，這種不對稱嚴重削弱了公眾參與機制應有的功能，并產生了許多社會矛盾。從實踐來看，垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等的開發建設活動對公眾居住環境影響特別巨大，公眾渴望環保部門以及建設單位能及時、有效地公開環評文件。而我國的《環境影響評價法》并沒有規定在編制和審批建設項目環境影響評價文件的過程中建設單位和環保部門應主動公開其內容，公眾只能事后申請，往往也于事無補。在公眾能及時獲取的城市生活垃圾治理信息匱乏的情形下，公眾的有限參與也只具有形式意義。

1.3 公眾參與城市生活垃圾治理的方式不合理

近些年，我國公眾參與城市生活垃圾治理的過程中，有一個非常值得深刻反思的現象，那就是公眾表達其正當利益訴求時往往是被迫采取非法聚眾、示威等方式。如北京六里囤垃圾焚燒廠案以及全國各地公眾反對建城市生活垃圾焚燒廠活動等都呈現出法律制度外參與的情景。雖然近幾年，政府為公眾參與城市生活垃圾治理提供了許多新的參與方式，如公示、聽證、電子政務等。但現有的公眾參與方式往往流于形式，實際效果有限。比如網絡平臺上的公眾利益主張無力，政府互動遲緩；所謂的聽證容易受利益部門的誘導；公示的時間和范圍有限，不利于公眾的監督參與；有切身利害關系的公眾利益受損后，還面臨上訪無門的困境。

2 有關我國城市生活垃圾治理公眾參與的法律制度評析

2.1 相關法律規范現狀

我國目前的法律法規中涉及公眾參與城市生活垃圾治理的還比較少。1992年出臺的《關于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》，首次提出要讓政府以外的個人分擔城市生活垃圾治理的任務。2002年頒布的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》，首創公眾繳費制，宣示了公眾參與治理城市生活垃圾的可能性。2004年12月29日修訂通過的《固體廢物污染環境防治法》在《生活垃圾污染污染環境的防治》一章中，并沒有關于公眾參與的規定，只是在其《總則》中之第九條規定了“任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢棄物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但這不是真正意義上的公眾參與城市生活垃圾治理。2007年7月1日起施行的《城市生活垃圾管理辦法》之第七條第二款規定：“制定城市生活垃圾治理規劃，應當廣泛征求公眾意見。”該部門規章首次肯定了公眾可以參與城市生活垃圾治理規劃。2011年4月19日起實施的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的通知》，該通知將全員動員、科學引導和政府主導、社會參與作為政府加強城市生活垃圾處理工作應遵循的兩項基本原則。

此外，我國《環境保護法》、《環境影響評價法》、《環境信息公開辦法》以及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等環保法律法規有關于公眾參與環境保護的綱領性規定。

2.2 現有法律制度的缺陷

現有的關于公眾參與城市生活垃圾治理的法律制度還存在不少缺陷，亟待完善。目前我國城市生活垃圾治理公眾參與法律制度最主要存在以下問題：首先，缺乏現代理念的支持。現有的城市生活垃圾治理法律法規的理念還停留在“全能政府”時代，而不是從公民社會的角度進行規定。其次，城市生活垃圾治理信息的公開不夠全面。我國多數城市生活垃圾處理工程在開工建設前未將相關信息公示于眾，更鮮少征求公眾意見，即使有公眾的參與也多為走形式，有切身厲害關系的公眾往往面臨渴望參與卻參與無門的困境。最后，公眾參與機制不完善。現行的《環境保護法》、《環境影響評價法》、《環境信息公開辦法》以及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等環保法律法規對公眾參與城市生活垃圾治理只做了綱領性的規定，實際操作性不強，無法保障公民有效參與城市生活垃圾治理。

3 完善我國城市生活垃圾治理公眾參與制度的立法展望

通過對我國公眾參與城市生活垃圾治理現狀的分析以及相關法律制度的評析，不難看出我國公眾參與城市生活垃圾治理困難重重，相關法律制度也不夠完善。我國城市生活垃圾治理公眾參與機制的發展還需要完善的法律法規的制度保障和政府的進一步引導、鼓勵和支持，同時也需要公眾的支持與參與。針對我國城市生活垃圾治理公眾參與機制中存在的諸多問題，筆者想從公眾意識、信息獲取、參與方式這三個角度提出相應的具體建議，以期促進我國城市生活垃圾治理“三化”（減量化、資源化、無害化）目標的進一步實現。

3.1 提高公眾參與城市生活垃圾治理的意識

現代城市生活垃圾的治理離不開公眾的參與。公眾個體對城市生活垃圾相關問題認識水平的高低會左右其對生活垃圾治理的一般性態度以及行為模式的選擇。增加個人對垃圾治理問題的認知會促使其對參與城市生活垃圾治理行動產生更積極的態度。因而提高公眾對城市生活垃圾的認知水平，培養其主動參與的意識和能力，是我國城市生活垃圾治理公眾參與機制進一步發展的方向。

3.1.1 重視公眾主動參與意識的培養

首先，國家應從戰略的高度制定公眾參與城市生活垃圾治理的規劃，并納入公民社會理念，從而引導廣大公眾積極主動地參與城市生活垃圾治理。其次，法律法規應明確公民有提高自身參與城市生活垃圾治理意識地義務，城市生活垃圾的治理不僅是政府、企業的責任，也是每個社會公眾應主動擔負的責任，公眾有義務提高自身的環保參與意識。第三，建議設立城市生活垃圾分類回收日，號召公眾有意識的對城市生活垃圾進行分類回收，從而從源頭上治理城市生活垃圾。

3.1.2 將城市生活垃圾知識教育納入中小學環保課程

完善的教育對公眾環保意識的培養有著巨大的推動作用，應將城市生活垃圾知識教育納入小學、中學課程，針對學生的年齡階段設置相應的教育計劃，逐步從小培養公眾對城市生活垃圾的了解和關注，培育他們愛護城市環境的觀念與習慣。學校在假期可組織全校學生參觀垃圾填埋場、垃圾焚燒廠，尋找城市生活垃圾破壞的痕跡，并將其作為學生校外環境教育的一部分。

3.1.3 形成多元化的城市生活垃圾治理知識宣傳主體

公眾參與城市生活垃圾治理意識的提高不僅需要政府強有力的引導，也需要其他社會力量長期有效地宣傳。形成多元化的城市生活垃圾治理知識宣傳主體勢在必行。第一，政府應改善宣傳方式，注重發揮電腦、手機、公交車窗等移動新媒體平臺對城市生活垃治理法規、政策、處理技術方法等知識的宣傳作用。第二，形成企業和社區間的良性互動機制，鼓勵企業邀請社區居民實地參觀垃圾處理工廠、開展循環產品營銷活動、組織社區進行生活垃圾分類活動等，以企業帶動社區居民主動參與城市生活垃圾治理意識的提高。第三，應當積極發揮城市居民委員會組成人員、社區工作者的作用。如，在社區發揮越來越重要作用的社工可以在其工作職責中納入城市生活垃圾治理知識宣傳一項。第四，探索環保公益組織和高校的合作機制。環保公益組織具有較強的專業性，高校學生具有較強的可塑性，兩者應合作開展城市生活垃圾知識宣傳實踐活動，必能對社會產生極強的正能量。

3.2 擴寬公民獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑

如果缺少相關的城市生活垃圾治理信息，即使公眾有了參與城市生活垃圾治理的意識，也無從做起。隨著公眾城市環境保護意識的不斷提高，對我國的城市生活垃圾治理信息公開途徑也提出了新的要求，應用過以下措施擴寬我國公眾獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑。

3.2.1 利用門戶網站、即時通訊工具、手機應用軟件等為公眾提供實時的城市生活垃圾治理信息。我國各城市的環保部門可以借鑒國外城市的成功經驗，利用微博、即時通訊工具（如微信、支付寶、來往）的公共平臺等定期、及時地向公眾發布本市城市生活垃圾收集、運輸和處理等信息。

3.2.2 鼓勵社會組織監測和發布城市生活垃圾環境信息。有相應檢測能力的社會組織、高校也可以利用自身掌握的技術、設備、資源、人力等優勢，組織民間城市生活垃圾環境監測并定期向公眾發布監測結果。上述組織、機構應在我國法律允許的范圍內開展民間城市生活垃圾監測，發布的城市生活垃圾環境信息也應是真實、可靠地，其行為的宗旨也應是為了社會福祉而不是以營利為目的。鼓勵、支持和引導社會組織、高校等第三方機構監測和發布城市生活垃圾環境信息將是公眾獲取城市生活垃圾治理信息的重要渠道。

3.3 豐富城市生活垃圾治理公眾參與的方式

只有豐富公眾參與城市生活垃圾治理的方式，才能在政府、企業和公民之間形成良好的溝通和互動。

3.3.1 構建合理的城市生活垃圾收費機制

對城市生活垃圾制造者收費是公眾間接參與城市生活垃圾治理的一種方式。合理的收費機制不僅可以降低城市生活垃圾總量，而且可以調動公眾更廣泛的參與垃圾回收和資源循環利用。我國開征城市生活垃圾收費比較晚，尚未形成完善的的城市生活垃圾收費機制，因而有必要構建適合我國國情的城市生活垃圾收費制度。第一，嚴格按照“污染者付費”的原則，通過研討會、聽證會、論證會等形式探索適合本城市發展的城市生活垃圾收費制度，如按量收費、按家庭人口收費等。第二，委托第三方主體代收城市生活垃圾費，以解決城市生活垃圾費用征收難、成本高的問題，如將城市生活垃圾費用附征于每戶的水、電等必需品中，引導公眾自覺納費。

3.3.2 鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產業

城市生活垃圾也是一種可利用的資源，可以創造經濟價值，具有極大的投資潛力。鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產業既能拓寬民間資本的投資渠道，又能減輕政府的財政壓力，更可以增強企業與政府在城市生活垃圾循環利用方面的競爭與合作。為此，我國應鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產業，并構建完善的法律保障機制。第一，遵循“誰投資誰受益”的原則，在明晰產權的前提下，鼓勵民間資本投資城市生活垃圾產業。第二，明確政府的管理、監管職責，依法行政，保障民間投資者的合法利益。

3.3.3 增強環保公益組織的作用

環保公益組織有廣泛的群眾基礎，也是政府工作的幫助者、監督者和推動者。我國的城市生活垃圾治理主體應是多層次的，不僅需要政府、市民的介入，還應當鼓勵環保公益組織這種強有力的公眾力量的加入。環保公益組織在我國的城市生活垃圾治理過程中，應占據重要一席。第一，構建環保公益組織與政府及市民在城市生活垃圾治理領域的良好互動機制，鼓勵更多的環保公益組織參與城市生活垃圾治理。第二，利用環保公益組織專業、高校的特性以及良好的群眾基礎，增強環保公益組織在增進市民城市生活垃圾分類、回收和處理等方面的作用。第三，加強環保公益組織與學校和公民個人間的合作，為我國城市生活垃圾治理培養更多的專業性人才。

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[責任編輯：湯靜]