中國水污染趨勢與治理制度

張 曉

(中國社會科學院 環境與發展研究中心,北京 東城 100732)

水污染嚴重地威脅著我國的水資源安全。水污染惡化水質,這不僅意味著地表水環境,還包括土壤、地下水、近海海域、甚至大氣等相關的生態環境,并且會影響飲水安全和農產品安全,最終威脅人體健康,導致社會福利的損失。水污染問題,污染容易,徹底解決及進一步的防治難,不僅需要技術、資金、時間,還需要制度創新與嚴格的科學管理,對我們這樣的地區差異相當大的發展中國家的國家治理,挑戰和考驗是巨大的。水污染及其防治不是單純的環境問題,而是關系國家長遠發展基礎的戰略安全問題。這里的水環境安全是指水資源的質量能否滿足社會經濟的可持續發展需要。在狹義及廣義水資源安全概念[1]中,水資源質量只是其中的一部分。

一、中國環境政策的失衡

長期以來,水環境污染一直是全國環境安全中最突出的問題。王書明、張彥根據歷年《全國環境統計公報》的資料整理分析得出,水污染在2001—2007年環境污染與破壞事故中所占的比例都很高；在各種環境污染事故中,水污染發生的頻率一直處于首位[2]。

據中國統計年鑒的年度數據,1995—2010年期間,在各類環境突發事件*指突然發生,造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害,有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件(據《中國統計年鑒(2011)》)。2011年以前,“環境突發事件”被稱為“環境污染與破壞事故”,指由于違反環境保護法規的經濟、社會活動與行為,以及意外因素的影響或不可抗拒的自然災害等原因,致使環境受到污染,國家重點保護的野生動植物、自然保護區受到破壞,人體健康受到危害,社會經濟和人民財產受到損失,造成不良社會影響的突發性事件(據《中國統計年鑒(2010)》)。(包括水污染、大氣污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲與振動危害等)——中,水污染(包括海洋污染)與大氣污染的合計占總量的份額遠高于其他各類,而在這兩者中,除個別年份外,水污染又遠高于大氣污染(詳見表1、圖1)。據此,可以斷言,水污染是我國面臨的最主要的環境安全問題,是影響社會正義實現的“社會問題”。

資料來源：根據表2數據計算。圖1 水污染與大氣污染占突發事件總量比例(%)比較

另外,環境污染損失評價是揭示各類污染造成的社會經濟綜合影響的方法之一,它的價值評價結果可以為環境政策的制定提供一個有重要參考意義的指導。在污染的經濟損失評價中,選取怎樣的評價對象、何種評價方法,其背后隱含著評價者對現實環境污染問題的了解、把握和取舍,折射出不同的價值取向。

本文認為,對于污染損失的評價與估計,不能僅僅停留在關注總量結果的層面(如考察其總經濟損失占同期GDP的比重),而更應該關注各分項損失(如大氣、水、酸雨、固體廢棄物等)在總量損失中所占有的份額,從而依照份額的大小,區分各類污染的輕重緩急,制定環境法規和污染防治政策。

表1各類環境突發事件數量(次數,1995—2010)

年份總次數水污染大氣污染海洋污染固體廢物污染噪聲與振動危害其他199519661031731704094199614466775853939106199719929867525511980199814227884645274351999161488858280402420002411113886410326640200118421096576398051200219211097597109972120031843104265456504120041441753569473636200514066935384863642006842482232456772007462178134587852008474198141459020094181161302551152010420135157335189

資料來源：《中國統計年鑒》(1996—2011)。

一些中國學者的研究估計表明,中國水污染的經濟損失遠大于大氣污染損失[3—6],其中鄭易生等人的一次估計結果顯示,水污染的經濟損失約為大氣污染的5倍(參見表2)。與中國學者的估計結論相對應的是世界銀行的一項影響較大的研究報告。世界銀行在評價中國20世紀90年代中期的環境污染代價時,考慮了城市大氣污染、室內空氣污染、對兒童的鉛污染、水污染和酸雨影響等分項目。世行的估計結果是,在各分項損失中大氣污染損失值遠大于其它各項,尤其是水污染的損失值,前者為113—323億美元*支付意愿價值323億美元,人力資本價值113億美元。,后者僅為39億美元[7],即：水污染的經濟損失約為大氣污染的1/3,這一評價顯然不符合中國的實際情況。而正是基于中國城市大氣污染損失的估計,世界銀行進而對中國的能源及經濟增長政策的未來選擇,進行若干方案的模擬與建議。據此可知,隱藏在大氣污染損失估計值背后的世界銀行的價值取向：他們并不關注哪一類環境污染對于中國的緊迫程度與危害嚴重性,而更為關注在中國的發展進程中,能源的使用是否威脅到國際既得利益國家集團的近期與遠期利益,即在他們的研究中,貫穿著非常明確的以美國等發達國家的利益為中心的戰略意圖與政策選擇。對此,我們必須有清醒的認識,不能以他們的價值取向和政策選擇作為我們環境政策的出發點。

表2 一些研究估計中國(大氣與水)污染損失結果比較(1980—2000年代)

表注：

a.此處的大氣污染特指“城市大氣污染”。評價方法分為“支付意愿”、“人力資本”,為了使中外研究結果具有可比性,本表僅取“人力資本”法的評價結果。

資料來源：參考文獻[3—7]。

然而,我國的環境政策存在失衡現象。一段時間以來,在涉及一系列國家環境長期安全戰略和中短期政策的制度安排上,存在著一些明顯的偏倚,比如：

(1)重應對國際環境壓力(如全球氣候變化、低碳經濟等),輕國內壓力；

(2)重國內城市環境問題,如：大氣環境質量壓力(如近期炒得火熱的PM2.5問題等),輕農村環境問題,比如農村的水環境質量；

(3)重直觀、易感受的污染,輕隱蔽、不易感受的污染的政策傾向。

這些政策失衡背后的深層次含義是,在環境事務中忽視在國際和國內社會中都處于更為弱勢的農村和農民,而偏重和顧忌處于強勢地位的國際社會(特別是發達國家對我國發展的擠壓)和國內以富人和知識精英代表的城市上層社會,這實質上是一種不公平的制度安排。這些偏倚不僅體現在政策、文件、領導講話、媒體宣傳等方面,還體現在一些學術研究成果中,而最終體現在立法進程、執法力度、財政經費安排、教育、科研等諸多更為具體的方面。

事實表明,正是由于水環境政策與現實之間的不平衡性,即：環境政策上的偏倚和失衡,造成了水環境安全(污染)問題日趨嚴重。

二、中國水環境安全態勢評價

我國水資源安全形勢不容樂觀或者說十分嚴峻,這一判斷來源于幾方面的歷史與現實情況,特別是基于我們設計的污染評價指數的逐年測算數據。我們試圖通過全國廢水排放總量、地表水資源(包括主要江河、湖泊、水庫)的污染情況、近海污染情況以及飲用水安全等幾方面的數據分析討論,支持我們的主要判斷結論。

本文關于中國水環境安全的基礎數據來源于不同政府部門的官方資料,如：環保部、水利部、海洋局、國務院農業普查辦公室、衛生部、國家統計局等,它們從不同的專業角度反映著我國水資源的質量,或者說水污染的狀況。由于使用了更為合理的、逐年可比較的污染評價指數,使得我們關于河流、水庫、湖泊等污染程度發展變動的判斷,不同于官方的某些判斷。

(一)廢水排放總量

據環境保護部(原國家保護總局)公布的《中國環境統計年報》(1998—2010年)數據,2010年全國廢水排放總量為617億噸,比1997年增長了近50%(48.5%),同期工業廢水排放量增長不到5%(4.8%),生活污水排放量增長迅猛,翻了一番(100.8%)(參見表3、圖2)。值得進一步注意的是,與工業廢水排放量很小幅度增長的同時,工業廢水達標率從1997年的55%始,幾乎逐年增加,到2010年達到95%(參見表3)。從統計數據判斷,工業廢水對總量排放的“貢獻”,不僅在量上,而且在“質”上都呈現逐漸削弱的趨勢。對于農業污染狀況,該年報并未給出統計信息。

與同期環境保護部的統計數字相比,歷年水利部發布的全國總量污水排放水平更高,據此判斷,全國污水的產生基礎更大,由此折射出的水污染狀況則更為嚴重。具體地,在全國(廢)污水排放總量上,1997年至2009年,水利部的統計數字比環境保護部高28%；在總體平均意義上,水利部的數字表明,工業排放污水約占總量的三分之二(66.1%),生活為三分之一(33.9%),環境保護部的數字表明,工業與生活各占一半,工業(46.1%)略低于生活(53.9%)。與環境保護部相同的是,水利部也未見有關農村污水的統計數字。

表3 廢水排放總量a變動趨勢(億噸)

表注：

a.統計范圍內數據,即：重點調查的工業企業,包括縣及縣以上工業企業和鄉鎮企業若干個。

b.生活污水主要依據非農業人口數和人均排放系數測算得到。

資料來源：《中國環境統計年報》(1999—2010年),環境保護部網站：www.mep.gov.cn。

(二)河流污染估計：基于一種更合理的評價指數

據水利部《中國水資源公報》(1997—2010年)的河流水質監測數據,自1997年始,盡管納入被評價的河流長度占全國河流總長*中國天然河流總長按43萬公里計。比例逐年增加,由1997年的15%提高到2009年的37%,翻了一番還多,然而,污染河流占被評價河流長度比例始終維持在40%左右,最壞時為44%(1997年),較好時為35%(2002年),其中劣V類的比例大約為20%左右,二者的變動幅度都不十分顯著(參見表4、圖3)。這是否意味著我國河流總體污染程度惡化趨勢并不嚴重？我們注意到,評價河流長度(即：評價基數)是逐年增加的,因而,相對污染量——年度河流污染率(即：IV類+V類+劣V類河長占評價總河長份額(%),計算如(1)式)不具有年度可比性。

圖2 廢水排放總量、工業廢水、生活污水(億噸)

表4 我國河流水質總體變動情況

表注：

a.根據國家標準——《地表水環境質量標準》(GB3838—2002)的規定,依據地表水水域環境功能和保護目標,按功能高低依次劃分為五類：I類,主要適用于源頭水、國家自然保護區；Ⅱ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產卵場、仔稚幼魚的索餌場等；Ⅲ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區、魚蝦類越冬場、泅游通道、水產養殖區等漁業水域及游泳區；IV類,主要適用于一般工業用水區及人體非直接接觸的娛樂用水區；V類,主要適用于農業用水區及一般景觀要求水域。

b.IV類、V類及劣V類即為污染,污染率為IV類、V類、劣V類之和占評價總河長份額。

c.為I、II類之和。

d.為IV、V類之和。

資料來源：《中國水資源公報》(1997—2010年),水利部網站：www.mwr.gov.cn。

圖3 河流污染程度(%)變動趨勢——基于評價河長

圖4 河流污染指數變動趨勢

(1)WRlt=WRLt/TRLt×100%

其中，WRlt為年度河流污染率(公布)，WRLt為年度被污染(4類+5類+劣5類)河流長度(未公布)，TRLt為年度統計評價總河流長度(公布)。

為了使各年度河流污染率數據具有可比性,從而得到河流污染的變動趨勢,應該計算年度絕對污染量。為此我們設計了“河流污染指數”,如(2)式。

(2)IndWRt=WRlt×TRLt

其中，IndWRt為年度河流污染指數=年度被污染河流長度。

計算結果顯示,2009年的河流污染指數是1997年的2.3倍,其間污染指數呈現快速上升態勢(如圖4,參見表4),其上升速度遠高于河流污染率(圖3)。對照圖3、圖4可以看出,河流污染指數曲線的斜率遠大于河流污染率曲線的斜率。由于年度河流污染率不具有可比性,因此,變動起伏并不劇烈的河流污染率不能真實地反映我國河流污染的變動趨勢,而具有年度數據可比性的河流污染指數則充分揭示出,自上世紀九十年代末以來,雖然我國河流污染率變化不大,但污染范圍在擴大,整體呈現逐年加劇的趨勢。

(三)湖泊、水庫污染估計：基于一種更合理的評價指數

據水利部《中國水資源公報》(1997—2010年)的湖泊、水庫水質監測數據,自1998年以來,湖泊的污染率在20%左右浮動,2002年和2003年污染率超過了25%；水庫的污染率在50%—60%,2002年超過了70%；由于被評價的湖泊、水庫數量逐年增加(參見表5),使得污染率數據不具年度可比性,因而無從判斷其變動趨勢。與河流污染指數相類似地,我們也設計并計算了湖泊、水庫污染指數。結果表明,2009年的湖泊、水庫污染指數分別是1998年的3倍和3.85倍(如表6、圖5、圖6)。

圖5 湖泊污染指數變動趨勢

圖6 水庫污染指數變動趨勢

湖泊、水庫的污染惡化態勢明顯地快于河流,而水庫又快于湖泊,即：在地表水的水質變化評價中,水庫的水質最差、湖泊次之,其后是河流。在整體上,包括河流、湖泊、水庫在內的我國地表水水質呈現逐年惡化趨勢。

(四)近海污染

我國管轄海域總面積約300萬平方公里(《中國海洋環境質量公報(2010)》),符合第一類海水(“清潔”)水質標準的海域占90%以上(《中國海洋環境質量公報(2010)》)。但是,我國近岸和近海海域*據《2004年中國海洋環境質量公報》,“近岸海域”指我國領海基線向陸一側的全部海域,尚未公布領海基線的海域及內海,指負 10 米等深線向陸一側的全部海域。近海海域：指近岸海域外部界限平行向外20 海里的海域。“遠海海域”指近海海域外部界限向外一側的全部我國管轄海域。本公報中所稱近岸海域、近海海域和遠海海域只為滿足區域海洋環境質量評價需要而定義,不為法定概念。環境質量狀況不容樂觀,嚴重污染海域主要分布在人口密度大、工業區集中的大中城市沿海近岸海域。87%的入海排污口超標排放污染物,部分排污口鄰近海域環境污染嚴重。河流攜帶入海的污染物總量繼續增高(《中國海洋環境質量公報(2007)》)。

表5 我國湖泊、水庫水質總體變動情況

注釋：

a.污染率為IV類、V類、劣V類占評價對象總數份額的和。

資料來源：《中國水資源公報》(1997—2010年),水利部網站：www.mwr.gov.cn。

表6 我國河流、湖泊、水庫的污染指數變動情況

資料來源：作者計算。

據國家海洋局《中國海洋環境質量公報》(2000—2010年)的監測數據,2010年我國污染海域*為“輕度污染”面積、“中度污染”面積及“嚴重污染”面積之和。面積為11萬平方公里,比2000年的10萬平方公里略有增加,但是嚴重污染海域面積占總污染面積的比重達44%,較2000年的28%有很大增幅(如表7),特別是近年來有很大的反彈增長趨勢(參見圖7)*由于每年考察海域總面積不變,污染海域比重年度數據具有可比性。。

表7我國近岸近海海域污染a狀況(萬平方公里)

年份污染總面積合計b嚴重污染面積嚴重污染占總污染面積比重(%)200010.42.927.920017.43.344.620026.32.641.320036.22.540.3200410.43.230.820058.12.935.820069.82.828.620079.43.031.920087.22.534.720097.63.039.5201010.84.844.4

表注：

a.按照《國家海水水質標準》,清潔海域：符合國家海水水質標準中一類海水水質的海域,適用于海洋漁業水域、海上自然保護區、珍稀瀕危海洋生物保護區。較清潔海域：符合國家海水水質標準中二類海水水質的海域,適用于水產養殖區、海水浴場、人體直接接觸海水的海上運動或娛樂區、以及與人類食用直接有關的工業用水區。輕度污染海域：符合國家海水水質標準中三類海水水質的海域,適用于一般工業用水區。中度污染海域：符合國家海水水質標準中四類海水水質的海域,僅適用于海洋港口水域和海洋開發作業區。嚴重污染海域：劣于國家海水水質標準中四類海水水質的海域。

b.污染面積指“輕度污染”面積、“中度污染”面積及“嚴重污染”面積之和。

資料來源：《中國海洋環境質量公報》(2000—2010年),國家海洋局：www.soa.gov.cn。

圖7 嚴重污染海域面積比重變動趨勢

(五)飲用水安全性

從國家標準——《地表水環境質量標準GB3838-2002》關于5類地表水水質的劃分可知,I、II、III類水均可作為飲用水水源使用,而IV、V、劣V類均為污染水,不可作為飲用水水源。實際上,由于飲用水關乎公共健康安全性,因而需要更為嚴格、目標明確的專門法律。比如美國有兩部全國性水法,即《清潔水法案》(Clean Water Act)和《安全飲用水法案》(Safe Drinking Water Act)[8]。在我國,潔凈的飲用水是指符合國家標準——《生活飲用水衛生標準》(GB5749-2004),并且可以長期飲用而不危害人體健康的水[9]。

保證提供安全飲水和基本衛生設施是聯合國“千年發展目標”(The Millennium Development Goals)中消除貧困、提高世界人均生活水平的重中之重[10]。國際組織的調查顯示,全球80%的疾病和50%的兒童死亡都與飲用水的水質不良有關。飲用水的水質不良可導致消化系統疾病、皮膚病、心血管病等50余種疾病。每年全球約有5000萬人死于肝癌、胃癌,而這些疾病都與飲水有關[9]。

20世紀,由于以供水系統為主要標志的飲用水處理技術及管理的普及,各國政府得以向公眾提供安全的飲用水,從而大大減少了傷寒等傳染病的死亡人數。供水系統主要包括水源、處理系統、儲存、分配、傳輸管道和壓力設備等[10]。

我國的飲用水安全的整體狀況是,城市優于農村,城市飲用水安全事故時有發生,農村飲用水安全問題十分突出。

1.安全飲用水的城鄉差異非常顯著

統計數據分析表明,我國城市地區的自來水(由含凈化處理的供水系統提供)普及率呈現逐年增加趨勢,近年來已從80%增加到2009年的95%以上(詳見表8),而農村地區2006年僅為23%*指飲用水經凈化處理的戶數占總量比例[11]。；城市年生活供(自來)水能力也增長很快,生活供水總量從1996年的167億噸增加到2006年的222億噸,增長了33%,而同期農村地區飲用水經集中凈化處理的村莊比重從17.4%增加到24.5%*參考文獻[11],265頁。,僅增長7%；飲用水經凈化處理的常住戶數比重從19.6%增加到23.1%,僅增長3.5%(參見表8、表9)。分析表明,與城市相比,農村地區的飲用水安全性差距十分顯著。

2.農村飲用水整體安全性雖有所改善,但仍然不容樂觀

我們定義飲用水不安全或飲用水存在較大風險為：未經凈化處理的、水源取自江河湖水(2006年污染率達42%和51%,參見表4、表5)、池塘水、雨水等的飲用水。按照這個分類標準(嚴格的風險標準),第一次全國農業普查的數據顯示,1996年全國有1.2億農村常住人口*由表9提供的戶數,按戶均人口3.96(常住戶數：22063萬,常住人口數：87377萬,《中國第二次全國農業普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。飲用不潔凈水(或者說存在飲用水安全風險),這一狀況到2006年有所改善,據第二次全國農業普查數據,與1996年相比,降幅已高達120%,即：有6500萬農村常住人口解決或改善了飲用水安全問題,飲用水不安全戶數比例由13.5%下降至7.3%(參見表9)。但是,全國仍然有約5500萬*由表9提供的戶數,按戶均人口3.37(常住戶數：22108萬,常住人口數：74576萬,《中國第二次全國農業普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。農村人口的飲用水處于不安全狀態。

表8 城市供水情況a

表注：

a.1995年以前按城建部門范圍計算,1990年以后按全社會范圍計算。b2006年統計口徑有變化,因此,前后數據不可比。

資料來源：1980年：《中國統計年鑒(1996)》；1985、1996年：《中國統計年鑒(1997)》；1990、1995、2000、2005、2009年：《中國統計年鑒(2010)》；2006年：《中國統計年鑒(2007)》。

表9農村飲用水基礎設施情況(1996年、2006年)

項目2006年1996年數量比重(%)數量比重(%)飲用水困難(戶)2265.6萬10.22098.4萬9.5飲用水困難人口7635.1萬a10.28876.0萬10.2集中供水(鎮)1401572.3853152.9飲用水集中凈化處理(村)15565924.513017017.4飲用水凈化處理(戶)5100.6萬23.14415.7萬19.6深井水(戶)9231.3萬41.815128.1萬b67.0淺水井(戶)6150.4萬27.8——江河湖水(戶)619.0萬2.8813.5萬3.6池塘水(戶)303.2萬1.4744.7萬3.3雨水(戶)316.0萬1.41479.2c6.6其他水(戶)387.3萬1.7——

表注：

a.按戶均人口3.37(常住戶數：22108萬,常住人口數：74576萬,《中國第二次全國農業普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。

b.統一為井水,未區分深水井與淺水井。

c.統一為其他水,未區分雨水。

資料來源：2006年：參考文獻[11],129—130頁、182—184頁；1996年：第一次全國農業普查數據資料,國家統計局：www.stats.gov.cn。

更進一步地,若考慮凡未經凈化處理的飲用水都存在一定程度的安全風險,加之全國地下水中水質較差的比例超過了50%*據2009年《我國主要城市和地區地下水水情通報》(中國地下水監測信息網：http://219.142.70.139/dxs/HyPre/HydPre_2009.htm)報告的170個城市的地下水水質監測資料,監測區地下水質量狀況以良好～較差為主,深層地下水質量普遍優于淺層地下水,開采程度低的地區優于開采程度高的地區。總體來看,全國地下水水質總體呈惡化趨勢或好轉趨勢的分布較為分散,其中,呈惡化趨勢的地區主要集中在華北、東北、西北地區,呈好轉趨勢的地區僅有零星分布。136個城市2293個淺層地下水監測點中水質呈優良～較好級的監測點有985個,約占43%,水質呈較差～極差級監測點有1308個,約占57%。,典型地區(例如河套灌區)淺層地下水全年約有17.1% 水質超標[12],據此,將水源取自淺井水的飲用水也納入到飲用水不安全的范疇(具有一定風險程度、更寬泛的標準),那么,1996年農村飲用水不安全的戶數比例為41.3%*因1996年數據未區分深水井與淺水井,2006年水源取自淺水井戶比例按1996年比例數。、人口涉及3.7億；2006年飲用水不安全農村戶比例下降為35.1%,人口為2.6億。

此外,比飲用水不安全更為嚴重的是飲用水困難問題。2006年,獲取飲用水困難的人口和戶數的情況是,人口數量比1996年有所減少,由8900萬人降至7600萬人,減少了約1300萬人,但這一人口數量占農村常住人口的比重還維持在10%；飲用水困難戶數卻有所增加,2006年比1996年增加了約170萬戶,比重由9.5%增加至10%(參見表9)。

合計約有1.3—3.4億的農村人口,在飲用水這一基本生活必需品方面還存在很大的問題(包括不安全飲用水和飲用水困難),他們的健康和生活質量因此受到極大影響。這是嚴重的國家水環境安全問題。

3.農村地區之間仍存在著較大的地區差異

據2006年第二次全國農業普查資料,在貧困村莊,經集中處理飲用水的村莊占全部村莊的比重為12.2%,比全國村莊的平均水平24.5%低12個百分點；山區村莊(13.4%)比平原村莊(36.8%)低13個百分點；少數民族聚居村莊(13.3%)比全國平均數也低11個百分點。在北京(93.6%)、上海(99.8%)等地,比重高達90%以上；而西藏(2.3%)、四川(4.6%)、湖南(5.5%)、江西(7.3%)、河南(7.6%)及貴州(8.5%)則不到10%*參考文獻[13],312-315頁。。這些表明,貧困地區、山區和少數民族地區農村的飲用水安全性更差。

三、水污染的公共健康影響

水污染首先影響的就是人體健康。除通過飲用水途徑外,還可以通過水產養殖業、種植業等渠道,以食品安全的形式最終影響國民的健康水平。

由于在飲用水供應上存在的巨大城鄉差異(參見本文第二部分(五)),水污染問題對農村公共健康的影響要遠大于城市。周紀昌認為農民因水污染而致病、致死,損失是絕對的[14]。張玉林總結農民因水污染受害狀況(以海河流域為例),將其歸納為以下四點: 第一,受到地表污水的影響,河流沿岸或湖塘周邊的村民常年不敢開窗,蚊蠅成災；第二,井水有異味,每年都有大量的機井報廢,村民們被迫挖掘更深的水井,由此加重經濟負擔；第三,污水灌溉導致土地板結,嚴重者造成寸草不生、農作物減產或因污染而無法食用；第四,疾病多發的現象較為顯著,其中皮膚病、消化系統和心腦血管系統疾病、癌癥的發病狀況更為突出[15]。顯然,如張玉林所預見的,農村水污染已經逐漸釀成非突發的災難性的結果,并且,一個較為

清晰的演變趨勢是,它在轉變為全面的政治和社會危機而總體性爆發——變成“突發性”災難——之前,還會進一步地膨脹和巨型化[16]。

我們考察和比較了城鄉居民的患病情況數據,進一步的分析表明,在全國平均水平上,對于傳染病、消化系統疾病等與水污染有關的疾病，農民的患病率高于城市居民(如表10,圖8)；城鄉之間消化系統疾病中的急性胃炎患病率呈現明顯的兩極分化：農村患病率快速增加,城市患病率逐漸減少(參見圖9)。患病是加劇農村貧困的一個重要原因,而生命的早亡更是給家庭以毀滅性打擊,極易造成群體性事件,導致社會不穩定。

表10 調查居民患病率(2周,‰)

表注：

a.來源：1993年國家衛生服務調查。

b.來源：1998年國家衛生服務調查。

c.來源：1998年國家衛生服務調查。

d.來源：2008年國家衛生服務調查。

資料來源：《2010中國衛生統計年鑒》,衛生部,http://www.moh.gov.cn/。

圖8 調查城鄉居民患病率(‰)

圖9 調查城鄉居民急性胃炎患病率(‰)比較

我們又進一步考察和比較了城鄉居民因病致死的統計情況。2009年,在列舉的若干種主要疾病中,農村居民的死亡率均高于城市居民(如表11),特別是農村居民的惡性腫瘤和腦血管病死亡率都接近2‰,遠高于城市居民。結合表10患病率的情況對比,可以得出的結論是,農村居民的整體健康水平低于城市居民。雖然還沒有足夠的研究數據支持將這一比較結果完全歸結于農村環境質量問題,如水環境質量差,但是根據已有的流行病學研究,至少可以建立農村居民身體健康與農村環境質量之間的一定相關性,據此,可以認定,農村環境污染,特別是水污染對于農村居民的健康影響已經上升至農村公共安全的層面,不能聽之任之,需要公共政策進行干預。

表11 城鄉居民主要疾病死亡率(標化死亡率a(1/10萬),2009—2010)

表注：

a.標化死亡率即年齡標化死亡率,是按照某一標準人口年齡結構計算的死亡率。

資料來源：《中國統計年鑒(2010)》,國家統計局：www.stats.gov.cn。

四、水環境安全及治理的戰略安排

(一)農村(環境)基礎設施薄弱,需要公共投入的建設、運行支持

一方面,水污染最初主要源于工業、生活,然而,隨著工業的轉移、因追求農業高產出而超量增大化學品的投入、中國傳統生態農業模式的萎縮等等,導致農業及農村對水污染的“貢獻”逐漸增加；另一方面,由于農村基礎設施薄弱以及農民的弱勢,農村已經成為我國水污染治理的“短板”,應該給予政策傾斜。

在我國長期二元社會與二元經濟的制度安排下,公共財政長期忽視對農村的投入,包括農村基礎設施和環境監測與環境治理。“自上而下”、罕見農民參與的農村公共服務供給機制缺乏對農民實際需要的有效表達[17]。在農村基礎設施建設長期存在的投入不足、有效投資與管理缺失等情況下[18],基礎設施多考慮水利、道路、能源、通訊等,而忽視環境基礎設施建設和管理。更何況,中國環境污染治理投資重城市輕農村,中國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市,政策設計主要圍繞解決城市的環境問題、改善城市環境質量(包括近來的PM2.5問題等),可以說城市環境的改善是以犧牲農村環境保護為代價的。

農村環境與農業環境沒有一個絕對的界線。周紀昌[12]認為,在很多情況下,兩者之間緊密聯系且在概念上相互替代。概括地,農業環境側重于人類生產環境,農村環境側重于人類生活環境。農村居民既是農村良好生態環境的享有者,同時也是農村環境污染的受害者。

農村生態環境類的基礎設施是農村公共物品的重要組成部分。與傳統的農村基礎設施(如水利設施、交通、教育等)不同,實際上它們既具有生產性(如畜禽糞便集中處理等),又具有消費性(如垃圾處理等),因而不能簡單地將環境類基礎設施歸類于生產性或消費性農村公共物品。

由于我國農村基礎設施的供給模式長期實行“供給主導型”,而非“需求主導型”[19],一些注重長期效果、需要經常維護的公共物品,例如環境類基礎設施的供給嚴重不足,我國大部分農村地區,不僅飲用水(供水)存在安全風險和獲取困難,而且污水處理、垃圾處理、衛生設施(如廁所)等也長期建設落后。這些基礎設施的薄弱性成為農村水污染問題日趨嚴重的原因之一。

據第二次全國農業普查數據,2006年我國農村生活污水集中處理僅到達鎮一級,且普及率不到20%(參見表12)；典型案例調查表明,村一級的生活污水幾乎都是直接排放,僅有少數村莊使用集中收集的污水池(見表13)[19]；與農村水環境密切相關的垃圾、廁所等設施,在村一級的普及程度也未達到20%(見表12最后一行)。

事實上,簡易廁所也會帶來污染[20]。據第二次全國農業普查數據,2006年在我國農村,有近一半(43%)的常住戶使用簡易廁所或無廁所(表14)。另據衛生部門的統計,2006年我國農村衛生廁所*指符合農村戶廁衛生標準的累計衛生廁所數占當地農村總戶數的百分比。衛生廁所的標準是：廁所有墻、有頂,廁坑及貯糞池不滲漏,廁內清潔,無蠅蛆,基本無臭,貯糞池密閉有蓋,糞便及時清除并進行無害化處理(據《衛生事業發展統計公報》)。(與第二次全國農業普查中的“旱廁”相類似,衛生及環境性能差于衛生性能較好的“水沖式廁所”)普及率為55%,這一數字略高于全國農業普查的數字(44%)。即使按照衛生部的數據統計,農村衛生廁所的普及率從1997年的30%提高到2010年的67%(見表15),仍顯著落后于城市水平。農村人居條件、衛生條件較差直接導致環境條件差,農村環境基礎設施長期處于“自治、自為”的狀態,不僅使農村水環境面臨多種污染源,被長期地“直排式”污染,同時也嚴重威脅農民的身體健康。

表12 2006年全國鄉鎮、農村環境衛生基礎設施(不包括飲用水)情況

資料來源：參考文獻[11],129—130頁。

表132007年典型調查浙江某地農村污水處理情況

指標數量(個)占樣本總量比重(%)直接排放4293.3有污水池集中收集36.7調查樣本合計45100

資料來源：參考文獻[19],257頁,表10—3。

表14農村家庭衛生設施情況(常住戶,2006年)

衛生設施數量(萬戶)占總常住戶比重(%)水沖式廁所283812.8旱廁979644.3簡易廁所或無廁所947442.9合計22108100

資料來源：參考文獻[11],190頁。

表15 農村衛生事業(1997—2010)

資料來源：《衛生事業發展統計公報》(1997—2010年),衛生部,www.moh.gov.cn。

與其它污染事故相比,水污染事故對農民的影響較大[14]。我國農村水污染對“三農”的損害是系統的、全面的,有些影響甚至不可逆轉、不可恢復,嚴重危及農村經濟發展、社會結構和社會穩定。而因為其危害具有隱蔽性、非突發性,加之受害者的分散性、以及政治、經濟、社會話語表達處于弱勢*王書明等的典型調查表明,在農村,鑒于各種原因,農民對環境的污染與損害的反應較為遲緩,農民沒有城市居民那么多的途徑來反映問題,即使意識到環境污染的損害,也往往苦于沒有證據或者難以確定污染致病、致死的因果關系；同時,因為排污企業大多有地方政府庇護,最終農民只能被迫選擇忍受污染帶來的損害[2]。,所以,在立法、執法、法律維權、經濟賠償、監測、防治政策等方面均沒有體現社會對農村水污染問題給予應有的重視。

實際上,包括農村地區的水環境質量關乎飲水安全和食品安全,關乎人民群眾的身體健康,最終關系到國家的整體水環境安全,是現實形勢非常嚴峻的、極為緊迫的宏觀生態環境安全問題。然而,認識上的偏差或偏見,導致一部分人寧愿相信農村環境容量近乎無限大的假設,而不能正視生態環境問題已經對農業生產、農村社會和農民生活產生出直接且深遠的影響這一事實。

現實是,農村供排水設施建設與運營缺乏穩定可靠的資金來源。小城鎮通常以財政、土地收入、配套費等資金來源為支撐,而在村莊,則以國家部分專項補助資金和農村集體經濟,以及農民自籌資金為主,缺乏可靠的資金來源。

2005年提出、2006年開始實施的“建設社會主義新農村”戰略,對于改善我國農村的環境基礎設施產生了極為重要的作用。溫鐵軍等人認為,新農村建設作為國家戰略,緩解了以往農村公共品供給受制于總量資源不足的困境[18]。例如,2007年財政支農資金為3917億元,之后每年以10%以上的速度遞增,呈現出財政資金對農業投入的良好態勢。利用這一機遇,可以顯著改善包括環境在內的農村基礎設施狀況。

國務院發展研究中心于2006年進行了全國2749個村莊的調查,旨在了解新農村建設的現狀、問題與進展。這次調查反映出與農村環境問題有關的農民意愿,一是在村民上訪的問題中,無論東、中、西部,環境污染問題均位居第三位,僅次于土地征用和承包地流轉；二是飲水、污水處理、垃圾收集、廁所改造等與環境相關的問題都納入了被調查村干部和村民的視線,成為新農村建設迫切需要解決的問題,選擇的比例超過58%[21]。

怎樣解決發展中國家公共品(包括農村環境基礎設施)供給困境,有國際組織(例如世界銀行)提出私有化的觀點,即以效率導向的市場化來配置資源。其運作方式是,社會投資建設、管理。實際上,這種做法極易導致：(1)因國家資金撤出、社會投資無力承擔高額建設費用而使得農村基礎設施建設停滯；(2)投資方急于從管理費用中收回投資,出現運行費用(如污水處理費、垃圾費等)急速增長,超出農民的承受能力,形成更加不平等的局面。因而,溫鐵軍等認為,考慮到農村基礎設施的公益性、勞動密集型、投資回報期較長等特性,應充分發揮政府在農村基礎設施投資的引導或主導作用,動員以農民為主體的勞動力形成規模投入,這一廣泛參與機制可以彌補政府投入的不足[18]。

(二)流域治理與綜合管理

如本文第二部分的分析,我國河流、湖泊、水庫的污染指數(具有逐年可比性)呈現逐年增長態勢。系統地看,這反映出日益突出的水污染問題具有流域性特征。而我國現行的法律法規除極個別外(如《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995)),沒有從流域治理的角度統籌考慮,實行跨行政區、跨部門的綜合實施[22],缺乏具體的應對全流域污染問題的戰略、規劃和政策。造成這一問題的根本原因是我國立法和執法的“部門性”而非“綜合性”。

為了從根本上改變我國流域性水污染日益嚴重的局面,需要分步實施流域管理體制改革,或開展流域綜合管理試點[23],可以先從流域專門立法開始,制定專項規劃,建立中央與地方、部門與部門之間的協調機制,充分地考慮各利益相關方面,特別是農民的權益,真正建立保障我國水環境安全的體制機制。

(三)執法與政策的落實

一方面,由于社會越來越富裕,財富的增加伴隨著風險的增大,人們對健康水平、生存質量越來越關注,這些都要求更多的安全與環境管制。另一方面,隨著管制嚴厲程度(如標準)的增加,額外成本也在增加。執行最為嚴厲的標準,可能會使成本變得非常昂貴。因此,在現實中,環境政策受到多種政治因素影響,研究表明,在美國,最顯著地影響有關環境問題的國會議員投票機制的是經濟利益,特別是收入因素。收入增長較大的州可能更反對以環境控制限制其工業發展[24]。

因而,在我國現階段,與立法相比較,更為困難的是水環境安全法律法規的執法和政策落實,執法不嚴或行政干預執法在經濟相對落后的地區具有普遍性。考慮到環境管制的另一實施方式——法院訴訟,環保部門的執法不僅僅是給污染排放者開罰單收費,而可以效仿美國環境保護署,通過司法部對污染者進行起訴[24]。國際經驗表明,通過訴訟進行管制已經成為新的方式,而管制與訴訟的界限也變得越來越模糊。訴訟成本,以及預期的被判罰款,常常可以提供另一種法律法規的強制執行方式。

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