排污權交易在我國的困境及對國際的借鑒

夏秀淵

隨著生態和環境的惡化、可持續發展觀念的深入人心，治污排污、保護生態和環境已經成為世界各國政策和法律關注的重點。自美國實施排污權交易以來，各國紛紛效仿。排污權交易以市場為機制、以污染物排放總量控制和排污許可證為基礎，以政府監督為保障，發揮市場機制對生態環境容量資源的優化配置作用，為保護生態和環境開辟了一條新的思路。排污權交易雖然在美國取得一定的效果，但是，該制度并非完美無缺，我國大多數地區并不具備實施的條件。

一、我國排污權交易的現狀

排污權交易，是指排污單位在生態環境保護行政主管部門的監督管理下，以排污指標為標的進行的交易。排污權交易的概念最早于20世紀60年代由美國著名經濟學家約翰·戴爾斯（Dales）提出 ，于20世紀70年代在美國率先推行。隨后在加拿大、德國、英國、澳大利亞等國得到應用。

我國排污權交易制度的醞釀工作可以追溯到1988年開始試行的排污權許可證制度，當時只在上海、北京、徐州等18個大中城市進行。完整意義上的排污權交易制度于1999 年經由美國環保協會引入中國，南通與本溪被確定為首批試點城市，2001年在中美兩國合作下我國首例排污權交易完成。2002 年 3 月，國家環保總局和美國環保協會開始在中國實施排污權交易項目的第二階段實驗，選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發電集團作為試點，簡稱為 4+3+1。這項實驗已經進入第三階段，由第二階段試點地區的點狀分布轉向江蘇省、上海市、浙江省三個地區的長三角區域合作實驗。2013 年，廣東省排污權有償使用和交易試點工作在廣州市正式啟動。

近年來，排污權交易試點工作在我國各地陸續展開。目前，在全國范圍內尚未形成統一的市場，各地都在嘗試通過完善和支持交易平臺、建立相應的激勵機制、維護市場秩序等措施來建立和培育統一的排污權交易市場，從而推動交易機制的完善與創新。

為積極發揮排污權交易制度在生態環境保護工作中的作用，全國很多省市都出臺了地方規范性文件，為我國建立完善的排污權交易市場奠定基礎。但排污權交易制度在我國還沒有成為一項正式的法律制度，與美、德等發達國家排污權交易的開展情況相比，我國的排污權交易還存在著許多亟需解決的問題。從各地試點情況看，排污權交易遇到了來自法律法規、行政、企業、環保觀念等多方面的阻力，暴露出配套體制機制不完善等許多問題。

二、我國排污權交易制度發展的困境

（一）缺乏法律法規依據

健全的法律制度是開展排污權交易的一個重要前提，但我國目前環境保護法律法規并沒有為排污權交易提供必要的法律支持，相關的立法也不健全。我國今年新修訂的《環境保護法》并沒有規定排污權交易制度。我國的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等法律對排污總量控制和排污許可證制度作了相應規定，但尚未對排污權交易制度作出規定，導致排污權交易在實際操作中缺少法律依據。排污權這種權利通常以排污許可證的形式表現出來，允許這種權利像商品那樣被買入和賣出。排污權交易的前提是要有完善的排污許可證制度，因為企業的排污指標是通過行政許可而獲得的。但是，企業排污許可的獲得與轉讓應當符合《行政許可法》的規定。我國《行政許可法》第9條規定：“依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓?！彼?，排污許可的轉讓應有法律、法規的允許。因為，行政許可是根據相對人的申請按照法定條件和標準頒發的，行政許可的獲得往往與相對人特定的資質、條件、情況密切相關。因此，行政許可原則上不允許轉讓。

根據《行政許可法》第9條的規定，排污權即排污許可作為行政許可的一種原則上是禁止轉讓的，除非法律、法規做出例外規定。目前我國的法律和行政法規沒有關于排污權交易的規定，因此，各地排污權交易試點活動的合法性就取決于地方性法規的規定。目前，只有江蘇、浙江等少數地方頒布了地方性法規，如《江蘇省太湖水污染防治條例》和《浙江省水污染防治條例》。大部分地方排污權交易試點往往根據一般的行政規范性文件進行，沒有地方性法規的依據。 這樣使得我國大多數地方的排污權交易實際上處于違法的狀態。

（二）難以確定排污總量

排污權交易實施的前提是對排污總量進行控制。總量控制是將某一行政區、流域或生態環境功能區等控制區域作為一個完整的系統，根據區域內的生態環境質量目標，確定該區域所有污染源在一定時間內允許排放的總量，并采取措施將排入這一區域的污染物控制在允許排放的總量之內，以確保該區域的生態環境不再惡化。要控制總量，首先要科學、準確地測算出一個控制區域的最大污染物排放允許量。這就需要建立實時、科學、完備的生態環境監測系統，準確地測算出總量控制的指標，而這一問題的研究在我國尚處于初始階段。我國目前污染物排放數據的認證還缺乏必要的法律保障，也缺少科學的實際排放數據認證系統。

同時，由于各地采用粗放型經濟增長方式，片面追求經濟發展，造成了經濟增長與總量控制之間的尖銳矛盾，使排污總量的確定成為排污權交易的難點。個別地區總量控制的限度不斷突破，使整個排污權交易體系變得非常脆弱。

此外，各地的總量和全國總量的確定和協調也是一個大問題。我國的生態環境保護制度主要是根據行政區劃由各地來實施的，排污權交易并非在全國或全流域確定總量后同時進行，一個行政區域只可以控制本地的污水排放。但是流動的河水沒有行政界限，如果上游地區繼續排放污水，下游地區實行總量控制和排污權有償使用和交易的效果實際上等于零?？梢?，人為的行政轄區和自然形成的生態環境區域之間的不一致，也是妨礙排污總量確定的的重要原因之一。

由于受我國目前的科技水平限制，目標控制并沒有建立在控制區域的環境容量上，其所設定的目標不能正確真實地反映某區域生態環境的自凈能力，不利于生態環境保護目的的實現。

（三）初始排污指標難以公平公正地分配endprint

排污權初始分配直接涉及到排污單位的經濟利益，影響到環境容量資源的配置效率。如何在現有的污染源之間、現有污染源與將來污染源之間合理有效地分配排污權，成為排污權交易的首要問題。

我國目前排污權初始分配的方式主要有無償分配、有償分配兩種方式。如果是無償在污染企業之間進行分配，那么對于新建企業有償取得來說則顯得十分不公平，政府也因此損失了一筆財政收入。如果是有償分配，那么是通過拍賣方式還是政府定價方式也值得研究，前者可能會導致大企業操縱市場、囤積居奇；后者存在著不能及時反映市場供求關系的弊端，容易導致政府或政府部門操縱的危險。排污企業和掌握著排污許可證發放權的環保監管部門之間還可能存在尋租行為。有些企業為了獲得更多的排污權，往往通過非正常渠道，如對政府部門進行直接“公關”，以占有過多的排污指標。這就打擊了準備減少排污企業的積極性。

在當前，我國排污權交易的初始排污指標難以公平公正地分配，無法充分發揮排污權交易市場機制的功能，最終會影響我國排污權交易制度的公平性和有效性。

（四）我國排污監測問題突出

排污權交易制度的順利推行需要一系列的配套措施和技術支撐，其中生態環境監測是重要的技術保證。

美國的控制企業都安裝了先進的在線連續監測設備，并且與美國環保局連成網絡，為精確地測量污染物的排放量提供了可靠的技術保證。目前，雖然我國的環境監測網絡已經基本建成，但環境監測設備簡單、技術落后，監測方式主要是由排污企業自己申報、管理部門抽測，對排污源的連續監測非常少，實際上很難掌握其排污的實際狀況。如果不能對企業的排污情況進行實時準確監測，企業會選擇偷偷排污而不會去購買排污權。

然而，準確的監測需要大量的設備和設施，這些設備和設施的購買、安裝和運營，以及此后數據的保管和報告都需要額外的花費。如美國酸雨計劃中僅二氧化硫的連續監測設備年平均成本是124，000美元。此外，可靠的監測需要執法者進行復雜的監督和核實，執法者既要弄清買方是否完成了最低限度的削減義務，又要檢查賣方是否切實進行了削減，并進行多方核實以確保計算準確。管理機關需要花費更多的資源以證實排污交易中的守法狀況。

（五）我國市場機制尚不完善

排污權交易制度的建立和實施，離不開建立和完善排污權交易的市場機制。對于曾經長期處于計劃經濟的我國而言，雖然已經實行了市場經濟若干年，但是市場還是存在很多制度上的缺陷。市場的作用在于提供一種引導生態環境資源有效配置的機制。沒有建立起完善的市場，也就沒有價格機制，交易結果只能取決于個案談判的成果，或者只能靠政府的行政安排來調動和配置資源。

我國目前所謂的排污權交易市場，不但缺少應有的市場元素，而且政府對交易過程進行了過分的干預。我國已經進行的幾宗排污權交易都是在政府環保部門的撮合下，在交易企業之間進行的。政府部門從交易的監督者變成了排污權交易的參與者，使我國的排污權交易變成不是一種真正意義上的市場行為，排污權交易價格也無法根據市場變化進行自動調節。

我國目前的排污權交易大都是由政府一對一安排的。即便有市場中介，其獨立性也存有疑問。如嘉興市排污權交易市場主要是由嘉興市排污權儲備交易中心主導的，排污權的出讓和申購都必須通過儲備交易中心進行。儲備交易中心又是受嘉興市環境保護局領導的獨立核算單位，并由嘉興市環保局的副局長主持其日常工作，對嘉興市排污權交易制度的實施行使管理職責。嘉興市儲備交易中心既是管理者，又是交易者，并非是規范的市場行為。

三、美國排污權交易制度的經驗

美國是在世界最早實施排污權交易制度的國家，借助排污權交易制度解決酸雨、濕地保護和氣候變化等生態環境問題，希望達到以最低的成本實現最高的環保效果。美國排污權交易取得一定的成功，其原因是：

（一）完善的法律和制度基礎

1990 年，《美國清潔空氣法》修正案第4條對排污權交易作了明確的規定。此外，美國從交易參加者的身份核定、許可證分配到許可證交易和許可證審核等各個環節都制定了一系列的制度，保障排污權交易制度的實施。而且，美國的排污權交易制度持續、穩定，不論是早期的酸雨計劃還是后來的《清潔空氣州際規定》 （CAIR），除污染物排放指標控制越來越嚴格外，其他的政策規則基本上延續了最初制定的規則，這使企業有了較好的政策預期，企業可以根據自身的發展情況制定長期的污染控制策略。

（二）充分的前期研究

美國有十幾年的酸雨研究和排放交易試點的經驗。在排污權交易實施前，美國對酸雨的形成進行了科學的研究。從70年代到90年代初，美國在部分地區開展了“氣泡”、“補償”、“銀行”和“結余”四種交易政策的研究。例如，2012年，美國環保局實施一項新的制度替代《跨州空氣污染法則》。在實施前，美國環保局對該制度進行了政策影響估算，估算結果顯示，2014年該制度將產生1200-2800億美元的健康和環境效益，包括避免13000-34000人的提早死亡。而該項目2014年的成本預計約為8億美元，政策實施成本遠遠低于政策效益。

（三）準確、持續的排放監測

控制企業都安裝了先進的連續監測設備，通過網絡與美國環保局（EPA）相連。美國環保局制定了具體的程序以保證參與單位監控和排放報告的精準、可靠和一致，規定了大部分的污染物排放主體需通過持續排放監測系統來計算其排放量。美國環保局擁有完善的數據質量控制系統，該系統包括了污染物監測的整個過程、數據的處理和報告結果等方面。

（四）高度發達的現代市場

雖然實施排污權交易制度產生的交易成本可能較高，但美國是市場經濟最發達的國家，市場經濟運作十分成熟，通過謹慎周密的政策設計可以大大降低交易成本。這些條件保證了排污權交易在美國的順利實施，并取得了一定的經濟和社會效益。endprint

（五）詳盡、公開的數據信息

美國環保局建立了以計算機網絡為平臺的排放跟蹤系統、審核調整系統和許可跟蹤系統，這些系統向全民公開。美國排污權交易政策實施的背景、內容、企業污染物排放情況、企業名單及所在位置、污染物指標交易價格等信息均可在美國環保局相關網站上獲取，便于公眾及政策研究機構了解政策實施情況并對其進行分析研究。美國排污權交易信息公開不僅給公眾提供了了解控制企業排污狀況的監督平臺，也為企業提供了排污權交易狀況等市場信息，降低了市場交易成本。

四、美國排污權交易對中國的啟示

（一）美國排污權交易制度產生的原因及效果

歐洲國家普遍采取排污收費或征稅制度，而美國十分重視排污權交易制度，這是由美國的分稅制稅收管理體制導致的。美國與中國不同，中國是中央集權的單一制國家，美國是實行地方分權的聯邦制國家。美國的稅收是由聯邦、州和地方（縣、市）分別立法和征管，聯邦征所得稅、州征銷售稅、地方征財產稅。三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權和征收權；聯邦與州各有獨立的稅收立法權，地方稅收立法權在州。美國聯邦政府的主要稅種是所得稅，而征收環境稅（或費）一般屬于州政府或地方政府的權力范圍，而排污權交易屬于美國聯邦政府所得稅的征稅范圍。美國聯邦政府為增加稅收收入，就實施了排污權交易制度。

美國排污權交易較成功的是“酸雨計劃”，其他方面并不成功。 “酸雨計劃”主要集中于二氧化硫，在全國范圍的電力行業實施。相對來說，電力行業的排污容易監控。在美國，對排污權交易是有爭議的，有學者認為美國排污交易的成本收益分析并不準確，夸大了其促進技術創新的能力，同時其高昂的行政、監測成本以及增加的健康和環境成本卻忽視了；有證據表明減排效果并不理想，排污交易在減排力度和速度上不如直接管制。

（二）我國排污權交易的配套制度和設施尚不具備

在我國，排污權交易的配套制度和設施尚不具備。設計排污權交易制度時的假設與現實還有一定距離。我國正處在經濟轉型時期，經濟體制改革還在進行之中，市場機制在我國經濟生活中的調節作用還有待進一步加強，企業經營機制也還不夠自主和靈活。而經濟學家和政府在設計排污權交易這種政策時假設排污許可證市場是完全競爭的，市場上有大量的買者和賣者。這種假設只有在市場上存在著大量類似規模的企業時才是比較合理的。但這種假設與我國的現實并不相符。由于缺乏競爭性市場的存在，要建立排污權交易市場是很困難的。 即便建立，其作用和效果也是有限的。

排污權交易制度在美國取得一定的成功，是因為美國經過大量的前期研究，建立了先進的監控技術手段和完善的信息系統，有完善的市場機制和完備的法治。在我國法治未建立、市場體制尚未完善的條件下實施排污權交易，其效果必將受到限制。我國目前尚缺乏實施某些政策措施的制度基礎，也缺少先進的環境監測手段與相應的經驗，缺乏完善的法律體系，在征收稅費方面還存在許多問題等。在這種情況下，從發達國家引進并在全國范圍內推廣排污權交易制度應該謹慎行事。排污權交易需要一系列法律法規、各項制度和設施的支撐和保障。我國排污權交易制度的建立將是一項綜合性、系統性、長期性的工作，我們應結合我國生態環境保護的具體情況，加強對排污權交易制度的研究，制定出切實可行的對策，而不應該不顧主客觀條件匆忙在全國推廣。

基金項目：本文是國家社科基金重大項目《法律文明史》（編號：11&ZD081）的子課題《近代法的成長：亞非拉地區法》的階段性成果。

（作者系江西財經大學法學院副教授、法學博士）endprint