特大城市的人口調控:東京經驗及其啟發

陳佳鵬+黃匡時

收稿日期：2014-03-25

作者簡介：陳佳鵬，博士，副研究員，主要研究方向為人口健康學。

通訊作者：黃匡時，博士，助理研究員，主要研究方向為人口經濟學。

基金項目：“十二五”國家科技支撐計劃項目“人口與發展數學模型與綜合決策支持系統”（編號：2012BAI40B01）。

摘要特大城市是城鎮化的客觀必然。盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮化質量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮化的本質是人口的調控和人口再分布。因此從特大城市入手更容易發現人口調控的內在規律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮化戰略無疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮化案例。本文將深入剖析東京特大城鎮化的發展演變歷程，并總結貫穿于其中的人口調控經驗，最后結合中國國情，為中國特大城鎮化進程及其人口調控提供政策參考。本研究發現，東京都市圈進程中的人口調控經驗可以歸納為六個點：一是政府發揮主導性作用；二是調整產業結構布局，中心區高端化；三是引導城市由單一中心型向多核心型城市結構轉型；四是建立都市圈；五是便捷的交通設施網絡；六是提高核心區生活成本，生活成本階梯化。本文認為，特大城市的人口調控的基本思路應該是在科學發展觀的指導下，遵循特大城市化人口分布規律，充分調動市場在人口調控中的決定性作用，最大限度發揮政府在人口調控中的引導性作用，以轉變經濟發展方式為人口調控的根本，以完善城市科學管理為關鍵；以國家層面調控為大背景，以區域層面的合作和分流調控以及城市層面的調控為重點；以產業等經濟性手段調控為主，以技術性手段和行政性手段為輔；以企業調控為主，以流動人口和出租房屋主的管理調控為輔，做到標本兼治，努力實現多層面協作、多主體調控、多手段并用、多部門合作的人口調控工作格局。

關鍵詞特大城鎮化；東京都市圈；北京都市圈；上海都市圈；人口調控

中圖分類號C921;F921文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）08-0057-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.008

國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)明確指出我國“部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及”城市病”問題日益突出的現實難題，提出要“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”的政策目標。如何做到既合理調控人口規模，又保持經濟和社會快速發展，已經成為當前特大城市人口調控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調控的典型個案，來發現特大城市人口的調控基本規律及其政策啟示。

1特大城鎮化是城鎮化的客觀必然

城鎮化理論認為，城鎮化是伴隨著工業化的推進而帶來的農業人口向工業人口快速轉移和農村人口向城市人口迅速集聚的過程。在城鎮化早期，人口往一個點快速聚集，不過隨著城鎮化的不斷深入，當城市人口占總人口的比重經達到或超過了某個數值（通常認為是70%）時，城市人口開始出現向郊區分散集聚而形成以中心城市為核心的城市群（帶），這個時候人口不再向城市的一個點集聚，而是向一群相互緊密聯系的城市帶集聚。因此，城鎮化是一個由單點聚集到多點環聚的過程。在這個過程中城市類似“攤大餅”的模式人口規模越來越大，最終形成一個超級都市群。以美國為代表的西方發達國家的城鎮化過程便是這種由“高密度集中”到“分散性集中”的演進路徑。

經濟學的集聚經濟效益和分散發展理論較好地解釋了特大城鎮化的客觀必然。聚集經濟效益理論認為，城鎮化本質就是經濟活動的聚集，通過聚集效應來獲得聚集效益。聚集效應的推動使人口不斷向城市集中，使城市的中心優勢進一步體現。而且隨著城鎮化的逐步深入，當城鎮化達到一定程度并成為區域發展的“增長極”，這時候形成所謂的大城市。由于大城市具有大規模、高密度、多樣化人口，多元化文化及異質性、流動性等特征，從而形成更大的吸引力和集聚經濟效益。在城市發展過程中，只要集聚經濟效益大于增長成本，即凈效益大于零，在市場經濟條件下城市規模的擴大就是必然的，也是有益的。不過，當集聚經濟凈效益減小到零，這時的人口規模即為經濟最大人口規模，如果人口繼續增長，城市集聚就會出現不經濟，這時市場經濟就將調節人口向郊區擴散。這個時候，城鎮化進入高級階段，即中心城人口向郊區人口遷移，形成中心城的衛星城。這個階段城鎮化由單一中心城市變為多中心的組團或城鎮群所組成，城市的發展區域空間得到更大擴張，由此形成一個超大的城市群（都市圈），可以看出，市場經濟有使城市規模過大的傾向［1］。

城市人口規模增長不僅可以創造更大的集聚經濟效益，而且也有利于碳減排，全球來看，很多國家都在實施大城鎮化戰略，特大城市的數量和人口容量日益增加。聯合國的統計數據顯示，全球100萬人口以上的大城市群由1950年的75個（總人口1.7億人，占全球城市總人口的24%）上升到2010年的449個（總人口約14億，占全球城市人口的39%），其中，100萬到500萬的特大城市群由69個上升到388個，500萬到1 000萬之間的特大城市群由4個上升到38個，1 000萬以上的巨型城市由2個上升到23個。預計未來全球人口特大城鎮化進一步加劇。根據聯合國人口司的預測，到2025年，全球100萬以上的特大城市群有668個，總人口約22億，占全球城市人口的47%，將近一半人口居住在大城市，其中100萬到500萬的特大城市群有572個，總人口達11億，占全球城市總人口的24%；500萬到1 000萬之間的特大城市群僅有59個，總人口達4億人，占全球城市總人口的9%；而1 000萬以上的巨型城市有37個，總人口將有6億人，占全球城市總人口的14%。

2東京的特大城鎮化進程及其特征

2.1東京特大城鎮化進程

從人口規模演變來看，東京城市人口規模的變化大致分為五個階段：一是1872-1920年的人口穩定增長階段。明治維新后,東京人口快速增長。1876年東京人口總數已經突破100萬，此后穩步增長，大約到1901年突破200萬，到1920年近370萬人口，從1876年到1920年年人口增長率平均3.2%。二是1921-1940年的人口快速增長階段。1920年后，東京人口快速增長，1924年人口達到419萬，1928年人口達到510萬，1934年達到618萬，1939年突破700萬，平均每4-6年增加100萬人口，1921年到1940的20年間平均增長速度為3.5%。三是1941-1945年的人口急劇減少階段。“二戰”爆發后，東京人口開始下降，到1945年，東京人口總數僅348.8萬人,與1940年相比減少了近一半。1941-1945年間人口年均下降10.6%。四是1946-1970年戰后恢復與人口快速增長階段。20世紀50年代，日本經濟逐步恢復與騰飛，東京的城市人口增長迎來第二個快速高峰，尤其是前16年，基本上是每隔2-3年增加100萬人口。到1962，東京人口突破1 000萬，從1946-1962年年均增長率達6.6%。即使是1946到1970年，年增加率也達到5%，到1970年，東京的人口總數達到1 140萬人。五是1970年至今的人口規模趨于穩定階段。20世紀70年代以后的很長一段時間里東京人口規模維持在1 100萬人左右，甚至多次人口總量出現短暫下降。直到2000年，東京人口才突破1 200萬，而10年后的2010年才進入1 300萬人口。從1971年到2011年的40年間，東京的人口增長率僅有0.4%。這個時期，東京進入人口規模相對穩定階段［2］。

2.2東京特大城鎮化的基本特征

東京特大城鎮化有如下幾個特征：

一是城市規模的膨脹促使人口高密度區不斷擴展。2011年，東京都整個面積有2 816.96 km2，占全國國土總面積的0.58%（不到1%），卻擁有1 319萬人口(指的是夜間人口，不是晝間人口)，人口密度達到6 028人/ km2。其中，東京都核心區面積為42.16 km2，占東京都的193%，卻擁有38萬人，人口密度達9 021人/ km2；區部621.98 km2，占東京都的28.4%，擁有897萬人，人口密度達14 416人/ km2；市部783.93 km2，占東京都的35.8%，擁有413萬人，人口密度達5 276人/ km2；郡部和島部的面積分別是375.96 km2和405.78 km2，人口密度相對稀疏，分別為156人/ km2和68人/ km2。可見東京的人口主要集中在區部和市部。

二是人口和城鎮化區域呈同心圓狀逐波向外圍推進,形成世界最大的城市集聚體。以東京市區為中心，半徑80公里，東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣共同組成了東京都市圈。東京都市圈總面積13 400 km2，占全國面積的3.5%；人口則多達3 400萬人，占全國人口的27.82%。從20世紀60年代開始，東京都人口占整個都市圈的人口比重逐漸呈現下降趨勢，而琦玉縣和千葉縣以及神奈川縣的人口比重逐漸呈現上升趨勢。圖1表明，整個東京都市圈的人口規模一直呈現逐漸上升的態勢。可以說，整個東京都市圈在人口持續增加的情況下呈現由中心向外圍拓展的過程。

三是晝夜人口密度相差懸殊，東京通勤圈發揮作用。盡管東京都市圈晝夜人口密度相差不大，但是核心區的晝夜人口密度比為6-10倍，而區部、市部和郡部晝夜人口相差都沒有超過2倍。整個東京的通勤流動人口較多。白天人口向市區方向聚集，晚上向郊區擴散。白天在核心區工作的人能很好的散布在周邊，并沒有引起周邊區域晝夜人口相差懸殊的現象。這主要得益于東京通勤圈的便利。

圖1東京都市圈和各個縣(都)

人口規模演變(1920-2011)

Fig.1Evolution of population change in Tokyo metropolis

circle and all counties(1920-2011)

數據來源:日本統計局。

3東京在特大城鎮化進程中的人口調控經驗

東京人口調控經驗可以歸納為六個方面：

3.1政府發揮主導作用

面對人口快度集中的局勢，日本東京政府發揮關鍵性作用。在戰后高速增長期中，以國家政策為主導、以政府公共項目為中心的區域與城市開發體系發揮了極為重要的作用。這一開發模式保證了城市發展和城市開發能夠按照國家政策和規劃意圖，高效率地得以實施，極大地提高了區域和城市開發的整體性和協調性［3］。政府主導作用的直接體現就是規劃。日本政府從上個世紀50年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規劃、近畿圈整備規劃和中部圈開發整備規劃，三大都市圈的規劃每10年左右修訂一次。 目前的日本首都圈整備規劃分別于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規劃和第四次規劃。 第一次首都圈整備規劃的核心內容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內，建設5-10公里寬的綠化環帶，城市中心地域建設不能拓展到綠環上，新建住宅必須在綠環以外，以控制城市建設無序蔓延，保障中心區的環境質量。第四次首都圈整備規劃的重點內容是提出發展新的產業核心，即形成副都心。發展副都心的意圖是把部分產業和政務功能分解出去，緩解中心區的壓力。

政府發揮主導作用的另一個體現就是將規劃立法。自20世紀50年代以來，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設法》（1950年）、《首都圈整備法》（1956年）、《首都高速公路公團法》（1959年）、《首都圈建成區內工業等限制法》（1959年）、《新產業城市建設促進法》（1962年）、《工業整備特別地區整備促進法》（1964年）、《住宅建設規劃法》（1966年）、《古都保護法》（1966年）、《城市規劃法》（1968年頒布，1992年和1999年先后修訂）、《首都規劃法》（1968年）、《工業布局調整促進法》（1972年）、《過疏地區振興特別措施法》（1982年）、《高度技術社會法》（1983年）、《娛樂休閑地區開發法》（1987年）、《多核分散型國土形成促進法》（1988年）等關于東京都市圈建設和規劃的法律。這些法律是保障規劃順利進行的關鍵。

此外，1962年成立了首都圈整備委員會，專門負責首都圈規劃事務，審議首都圈的規劃方案。委員中包括國會議員、規劃涉及區域內的地方行政官員（縣知事、市長、議會議長）、企業財團的法人代表、大學教授以及民間自治工會組織代表。國家級政府官員所占比例與大學科研機構所占比例相同，地方行政與地方縣市人大常委會所占比例相同。規劃提出的措施由整個都市圈的成員共同執行。

3.2調整產業結構布局，中心區高端化

東京產業結構經歷了從城化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產業的迅速發展，東京都地區積聚了大量的制造業企業為主的第二產業就業人口。人口數量的快速增長曾給東京的住房、交通、環境、能源等造成很大困難。為此，東京都政府通過制定東京圈基本規劃，實施《工業控制法》等，使大批勞動力密集型企業和東京原有的一些重化工業相繼遷往郊區、中小城市甚至海外，而以研究開發型工業、都市型工業為主的現代城市型工業開始聚集。資本和技術密集型產業代替勞動力密集型產業在東京高度聚集，一方面增加了地區生產總值和人均地區生產總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量［4］。

3.3引導城市由單一中心型向多核心型城市結構轉型

隨著城市經濟發展的日益加速，各種產業形態及其空間布局發生著快速的變化。在這一過程中，如何促進城市產業結構的不斷升級，如何滿足這一過程中產生的對于新型城市空間的需求，并引導新的城市要素形成合理的功能配置和布局，這是城市進入快速發展階段所面臨的主要問題［3］。在東京都市圈的發展過程中，東京城市政策的目標逐漸從消極地強調控制城市規模，逐漸轉變為重視城市功能的空間布局，積極引導城市和區域結構的調整以及合理的功能配置。

相對于倫敦、紐約、巴黎等國際大都市在城市高速發展過程中紛紛錯失轉變城市“單中心”城市結構的機遇，東京較好地把握了時機并有計劃地實施了城市“多中心”發展戰略。設立副中心和新城成為東京疏散城市中心區人口和功能的關鍵性措施。第一次首都圈整治規劃不僅明確要在區域范圍內分散中心城市功能，而且需要建設城市中心和副中心的功能分擔結構，這也是最初的多核型城市結構的構想。1958年，首都圈整備委員會將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，1960年成立新宿副中心建設公社。1982年發表的“東京都長期規劃——以21世紀為目標”中提出，所謂“多核心型”城市結構是指“控制商務功能向中心區的繼續集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進就業和居住平衡接近的城市”。在隨后的1986年“第二次東京都長期規劃”和1990年“第三次東京都長期規劃”中，副中心地區從最初的新宿、池袋、澀谷增加到上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，從西向東共七個地區。除了發展副都心區外，東京還規劃了若干個新城。1976年提出分散東京中樞管理職能，建立區域多中心城市復合體的設想，規劃了筑波、多摩、港北、千葉四個新城。由此，逐步形成了“中心區－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

3.4建立都市圈

建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市都市圈，從而擴大了城市的容納能力，提高了城市的聯合影響力。東京都市圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13 280 km2,人口3 670萬（2009年），其GDP幾乎占日本全國的三分之一，是日本最大的金融、工業、商業、政治、文化中心，被認為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經歷了五次規劃，最后實現了由東京“一極集中”向多級、多圈層的城市結構的轉變。東京都市圈各城市的分工非常明確，如：多摩地區為東京都高科技產業、研究開發機構、商業、大學的聚集之地；琦玉區域是政府機構、居住、生活、商務職能聚集之地，在一定意義上成了日本的副都［4］。

3.5便捷的交通設施網絡

城市交通設施是影響人口流動頻率的關鍵性因素，也是疏導人口的有效途徑。在東京城市發展過程中，城市交通基礎設施建設發揮極為重要的作用。在建設副中心的同時，日本東京也很重視交通網絡體系的建設。首先修建一條環市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯起來。然后再以各副中心為起點，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發展新的中小城市和工業中心。經過多年的建設，東京大都市圈現有280 km以上的地鐵線，鐵路近3 000 km。軌道交通系統每天運送旅客2 000多萬人次，承擔了東京全部客運量的86%。在早高峰時的市中心區，有91%的人乘坐軌道交通工具［4］。

3.6提高核心區生活成本，生活成本階梯化

高昂的生活成本和商務成本是東京凈遷入規模大幅減少的重要因素，它對于城市人口的合理流動和分布起到了重要作用，是東京人口調控的隱性砝碼。東京是日本物價水平最高的城市，并且長期位居世界各大城市物價排名的最前列。根據澳大利亞《每日電訊報》和美國美世(Mercer)咨詢公司網站報道，美世公司2012年6月12日公布了2012年全球生活成本最高城市排行榜，其中日本首都東京高居榜首。這份調查以紐約為基準，比較了全球214個城市的外國人在超過200個項目上的花銷，范圍包括住宿、交通、餐飲、服裝、娛樂各方面。大約在十年前的2002年11月，日本有關部門對東京與發達國家若干有代表性的大城市間食品零售價格做了調查比較。結果顯示，東京的食品價格高于國外大城市。尤其在肉類、蛋類、蔬菜等通用食品價格水平方面，東京位居世界前列，且與多數大城市差距較大。另外，東京交通成本比較高，醫療費用也很高，普通感冒發燒的治療費最少要兩三萬日元。東京圈的商務成本中最高的是地價。畢馬威國際會計公司（KPMG）在2004年對英、美、法、意、日、加、德、奧、荷9國115個有代表意義都市的商務成本進行分析并排序，得出日本幾乎所有的商務成本均高于其他發達國家，而東京圈的商務成本又比日本全國平均高出很多。東京生活成本和商務成本的居高不下，加速了制造業的不斷撤離，增加了人們的遷移成本，致使產業價值鏈低端的就業人口無法長期滯留。但以金融業和信息業、傳媒業為首的第三產業，日本大公司的總部，以及外國大公司卻看好東京，紛紛遷往東京尋求進一步的發展。

4東京經驗對我國特大城市人口調控的政策啟示4.1我國特大城鎮化進程和發展趨勢

隨著經濟快速發展和城鎮化進程加速，未來我國城鎮化和特大城鎮化進程將會加速。根據聯合國人口司的預測，未來我國100萬以上規模的城市數量會呈現快速增長，到2025年會達到163個，總人口規模將近5億人口，占全部城市人口的54%，其中，100-500萬規模的城市數量在2025年有139個，總人口規模為2.6億，占全部城市人口的28%；500-1 000萬規模的城市數量在2025年有17個，總人口規模為1.2億，占全部城市人口的13%；1 000萬以上規模的城市數量到2025年有7個，總人口規模為1.2億，占全部城市人口規模的13%。

在都市圈方面，2025年中國將有7個都市圈進入世界30大都市圈行列，其中，北京都市圈總人口到2025年增加到2 300萬，位列第九；上海都市圈到2025年增加到2 800萬，位列世界第三（見圖2）。

4.2政策思路和建議

在未來特大城市的發展背景下，借鑒日本東京都市圈發展經驗，考慮到中國國情，分別從中央、區域和城市三個層面（見圖3）對特大城市人口調控提出政策思路和建議。

4.2.1國家層面政策

第一，加快實施中部崛起和西部大開發戰略，以發展調控人口合理分布。我國遼闊的中西部具有很大的人口承載潛力，比如河南的中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群、北部灣城市群和成渝地區等，這些區域的人口承載力不亞于京津冀城市群、長三角城市群和珠三角城市群。

第二，大力提高中小城市的人口吸納力，以分流調控人口合理分布。中央不僅可以從政策上給予中小城市更多扶植，而且也可以從財政補貼上支持中小城市吸納更多的人口，鼓勵中小城市在針對流動人口的基本公共服務上率先發展，通過促進流動人口的融合來分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策體系。

第三，加快推進基本公共服務均等化，以服務調控人口的合理分布。基本公共服務均等化將實現全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。圖2東京都市圈、北京都市圈和上海都市圈

人口規模變化情況（1950-2025）［5］

Fig.2Change of population size in Tokyo Metropolis

circle, Beijing Metropolis circle, and Shanghai Metropolis

circle (1950-2025)

圖3特大城市人口調控政策的多層次分析框架

Fig.3Multilevel analytical framework of

urban agglomerations這樣，將逐步縮小不同區域在基本公共服務上的差距，從而緩解特大城市人口聚集的壓力。

第四，資源配置均勻化，以資源調控人口的合理分布。因此，給特大城市“減負”,給中小城鎮“加分”,實現城市均衡發展,才能解決城市人口問題。

4.2.2區域層面政策

第一，加快區域一體化進程，探索建立區域內人口“有進有出、進出平衡”的人口動態平衡機制。比如完善流動人口社會保障區域內自由流動的制度安排；如：衛星城出臺鼓勵遷入到中心城工作多年的人口返回家鄉創業和就業的政策等等。

第二，中心城轉移功能，以城市功能轉移來帶動人口分流。比如，北京將工業中心向廊坊或者周邊其他城市轉移，從而實現相關就業人口的轉移和分流；或者北京將部分中央政府機關外遷到周邊城市，從而帶動相關人口的外遷。

第三，中心城轉移產業，以產業轉移帶動人口分流。產業轉移必然帶來人口的轉移。特大城市可以將勞動密集型產業和資源消耗型產業向周邊城市轉移，從而帶來部分人口的分流。

第四，衛星城提高人口吸引力，以融合優勢吸引人口從中心城流出。衛星城可以提高某一領域的服務和待遇水平即融合優勢來吸引人口從中心城流出，而中心城可以適當降低該領域的服務，從而形成衛星城在這個領域的優勢。

4.2.3城市層面政策

第一，轉變經濟發展方式，實現產業調控人口規模。北京等特大城市應該著力發展高新技術產業，大力發展總部經濟，加快北京產業結構調整和升級，促進經濟發展方式的轉變，并調整中心城的市場規模,逐步減少中心城流動人口數量，對不適應城市總體規劃的批發市場和市區內集貿市場重新調整，進行外遷，并調整市場經營方式及功能定位，并根據城市總體規劃調整的要求，對全市的重點行業市場向新的發展區域調整。

第二，加強城市科學管理和規劃，增大城市人口規模容量。科學的管理和規劃能有效得提高城市的人口容量或承載力。特大城市的管理和規劃應該重點從城市交通入手,完善城市交通基礎設施，優化交通出行方案，科學引導人流和車流。

第三，積極探索多主體綜合調控模式。特大城市的人口規模調控重點在于流動人口的規模調控。流動人口調控應著力從流動人口、出租房屋主、企業等多主體綜合調控。

第四，綜合運用多手段調控人口規模。人口規模調控需要綜合運用經濟發展產業性手段、城市規劃技術性手段和城市管理行政性手段。

第五，廣泛動員多部門攜手調控人口規模。人口調控是涉及發改委、城市規劃、財政、衛生、交通、國土資源、公安、工商、民政、農業、建設、流管委和人口計生等20多個部門及工會、共青團、婦聯、計劃生育協會等群眾團體。因此，人口調控需要各部門樹立人口調控意識，并細化部門責任，建立跨部門統籌協調平臺，共同參與人口調控工作。

注：該文在中國可持續發展研究會2013學術年會征文中被評為優秀論文二等獎。

（編輯：溫武軍）

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Population Regulation of Urban Agglomeration:

The Tokyo Experience and Its Implications

CHEN JiapengHUANG Kuangshi

(China Population and Development Research Center, Beijing 100081, China)

AbstractUrban agglomeration is the inevitable consequence of urbanization. Although the extra large cities easily resulted into the cities diseases, with well planning and smart regulation of the mega cities, we can finally have high quality extralarge cities which can accommodate more people. The essence of the urban agglomeration is the regulation or redistribution of the population. In this sense, it is easier to grasp the rules of population regulation to examine the process of the urban agglomeration. Of all the urban agglomerations in the world, Tokyo undoubtedly is the most representative and most successful urban agglomeration in the world. This study will analyze the process of urban agglomeration of Tokyo, conclude the experience of population regulation which is embedded throughout, and based on the Chinas national conditions propose some suggestions for the process of future urban agglomeration in China. This paper summarizes the experiences of Tokyo in six points. The first is to play the dominating role of government; the second is to adjust the structure of industry to make the center of city highend oriented; the third is to guide the urban transformation of central urban structure from single core to multiply cores; the fourth is to establish a metropolitan area; the fifth is to establish the convenient transport facilities network; the sixth is to increase the living cost in the core area and gradually decrease the cost of living outward. This study suggests that the basic idea of population regulation of the urban agglomerations is to fully develop the decisive role of market in the population regulation, based on the rules of population distribution in the extra large cities, under the guidance of scientific developmental view; to develop at the most the guiding role of government in the population regulation; to set the transformation of economic development as the fundamental policy; to consider perfecting the scientific governance of city as the crucial policy; to view both the region and inter cities collaboration, under the background of national regulation, for splitflow of the population as the key policy; to mainly use the economic regulation with supplementary of technical means from the city planning and administrative means from the city governance; to mainly employ the enterprise regulation with assistance of floating population and rental housing owners; to achieve the work pattern of the multilevel, multibody, multiple tools, multisectoral collaboration of the population regulation.

Key wordsurban agglomerations; Tokyo Metropolitan Circle; Beijing Metropolitan Circle; population regulation

4.2.3城市層面政策

第一，轉變經濟發展方式，實現產業調控人口規模。北京等特大城市應該著力發展高新技術產業，大力發展總部經濟，加快北京產業結構調整和升級，促進經濟發展方式的轉變，并調整中心城的市場規模,逐步減少中心城流動人口數量，對不適應城市總體規劃的批發市場和市區內集貿市場重新調整，進行外遷，并調整市場經營方式及功能定位，并根據城市總體規劃調整的要求，對全市的重點行業市場向新的發展區域調整。

第二，加強城市科學管理和規劃，增大城市人口規模容量。科學的管理和規劃能有效得提高城市的人口容量或承載力。特大城市的管理和規劃應該重點從城市交通入手,完善城市交通基礎設施，優化交通出行方案，科學引導人流和車流。

第三，積極探索多主體綜合調控模式。特大城市的人口規模調控重點在于流動人口的規模調控。流動人口調控應著力從流動人口、出租房屋主、企業等多主體綜合調控。

第四，綜合運用多手段調控人口規模。人口規模調控需要綜合運用經濟發展產業性手段、城市規劃技術性手段和城市管理行政性手段。

第五，廣泛動員多部門攜手調控人口規模。人口調控是涉及發改委、城市規劃、財政、衛生、交通、國土資源、公安、工商、民政、農業、建設、流管委和人口計生等20多個部門及工會、共青團、婦聯、計劃生育協會等群眾團體。因此，人口調控需要各部門樹立人口調控意識，并細化部門責任，建立跨部門統籌協調平臺，共同參與人口調控工作。

注：該文在中國可持續發展研究會2013學術年會征文中被評為優秀論文二等獎。

（編輯：溫武軍）

參考文獻（References）

［1］王桂新.“大城市病”的破解良方［J］.人民論壇，2010,(32):16-18.［Wang Guixin. The Recipe for Disease in Extralarge Cities［J］. Peoples Tribune,2010,(32):16-18.］

［2］陸軍,汪文姝,宋吉濤.紐約、東京與倫敦的人口規模演變［J］.城市問題，2010,(9):84-90. ［Lu Jun,Wang Wenzhu,Song Jitao. The Evolution of Population Size of New York, Tokyo, and London［J］. Urban Problems,2010,(9):84-90.］

［3］王郁.城市管理創新：世界城市東京的發展戰略［M］.上海：同濟大學出版社，2004. ［Wang Yu. The Municipal Governance Involution: the Developmental Strategy of Tokyo ［M］.Shanghai: Tongji University Press,2004.］

［4］王鴻春，宮本邦夫.日本東京應對城市人口問題研究［N］.北京日報,2011-01-17，（017）. ［Wang Hongchun, Miyamoto Kunio. Research on the Response of Tokyo to Urban Problems［N］.Beijing Daily,2011-01-17,（017）.］

［5］United Nations,Department of Economic and Social Affairs.Population Division:World Urbanization Prospects（the 2011 Revision）［R］. New York,2012.

Population Regulation of Urban Agglomeration:

The Tokyo Experience and Its Implications

CHEN JiapengHUANG Kuangshi

(China Population and Development Research Center, Beijing 100081, China)

AbstractUrban agglomeration is the inevitable consequence of urbanization. Although the extra large cities easily resulted into the cities diseases, with well planning and smart regulation of the mega cities, we can finally have high quality extralarge cities which can accommodate more people. The essence of the urban agglomeration is the regulation or redistribution of the population. In this sense, it is easier to grasp the rules of population regulation to examine the process of the urban agglomeration. Of all the urban agglomerations in the world, Tokyo undoubtedly is the most representative and most successful urban agglomeration in the world. This study will analyze the process of urban agglomeration of Tokyo, conclude the experience of population regulation which is embedded throughout, and based on the Chinas national conditions propose some suggestions for the process of future urban agglomeration in China. This paper summarizes the experiences of Tokyo in six points. The first is to play the dominating role of government; the second is to adjust the structure of industry to make the center of city highend oriented; the third is to guide the urban transformation of central urban structure from single core to multiply cores; the fourth is to establish a metropolitan area; the fifth is to establish the convenient transport facilities network; the sixth is to increase the living cost in the core area and gradually decrease the cost of living outward. This study suggests that the basic idea of population regulation of the urban agglomerations is to fully develop the decisive role of market in the population regulation, based on the rules of population distribution in the extra large cities, under the guidance of scientific developmental view; to develop at the most the guiding role of government in the population regulation; to set the transformation of economic development as the fundamental policy; to consider perfecting the scientific governance of city as the crucial policy; to view both the region and inter cities collaboration, under the background of national regulation, for splitflow of the population as the key policy; to mainly use the economic regulation with supplementary of technical means from the city planning and administrative means from the city governance; to mainly employ the enterprise regulation with assistance of floating population and rental housing owners; to achieve the work pattern of the multilevel, multibody, multiple tools, multisectoral collaboration of the population regulation.

Key wordsurban agglomerations; Tokyo Metropolitan Circle; Beijing Metropolitan Circle; population regulation

4.2.3城市層面政策

第一，轉變經濟發展方式，實現產業調控人口規模。北京等特大城市應該著力發展高新技術產業，大力發展總部經濟，加快北京產業結構調整和升級，促進經濟發展方式的轉變，并調整中心城的市場規模,逐步減少中心城流動人口數量，對不適應城市總體規劃的批發市場和市區內集貿市場重新調整，進行外遷，并調整市場經營方式及功能定位，并根據城市總體規劃調整的要求，對全市的重點行業市場向新的發展區域調整。

第二，加強城市科學管理和規劃，增大城市人口規模容量。科學的管理和規劃能有效得提高城市的人口容量或承載力。特大城市的管理和規劃應該重點從城市交通入手,完善城市交通基礎設施，優化交通出行方案，科學引導人流和車流。

第三，積極探索多主體綜合調控模式。特大城市的人口規模調控重點在于流動人口的規模調控。流動人口調控應著力從流動人口、出租房屋主、企業等多主體綜合調控。

第四，綜合運用多手段調控人口規模。人口規模調控需要綜合運用經濟發展產業性手段、城市規劃技術性手段和城市管理行政性手段。

第五，廣泛動員多部門攜手調控人口規模。人口調控是涉及發改委、城市規劃、財政、衛生、交通、國土資源、公安、工商、民政、農業、建設、流管委和人口計生等20多個部門及工會、共青團、婦聯、計劃生育協會等群眾團體。因此，人口調控需要各部門樹立人口調控意識，并細化部門責任，建立跨部門統籌協調平臺，共同參與人口調控工作。

注：該文在中國可持續發展研究會2013學術年會征文中被評為優秀論文二等獎。

（編輯：溫武軍）

參考文獻（References）

［1］王桂新.“大城市病”的破解良方［J］.人民論壇，2010,(32):16-18.［Wang Guixin. The Recipe for Disease in Extralarge Cities［J］. Peoples Tribune,2010,(32):16-18.］

［2］陸軍,汪文姝,宋吉濤.紐約、東京與倫敦的人口規模演變［J］.城市問題，2010,(9):84-90. ［Lu Jun,Wang Wenzhu,Song Jitao. The Evolution of Population Size of New York, Tokyo, and London［J］. Urban Problems,2010,(9):84-90.］

［3］王郁.城市管理創新：世界城市東京的發展戰略［M］.上海：同濟大學出版社，2004. ［Wang Yu. The Municipal Governance Involution: the Developmental Strategy of Tokyo ［M］.Shanghai: Tongji University Press,2004.］

［4］王鴻春，宮本邦夫.日本東京應對城市人口問題研究［N］.北京日報,2011-01-17，（017）. ［Wang Hongchun, Miyamoto Kunio. Research on the Response of Tokyo to Urban Problems［N］.Beijing Daily,2011-01-17,（017）.］

［5］United Nations,Department of Economic and Social Affairs.Population Division:World Urbanization Prospects（the 2011 Revision）［R］. New York,2012.

Population Regulation of Urban Agglomeration:

The Tokyo Experience and Its Implications

CHEN JiapengHUANG Kuangshi

(China Population and Development Research Center, Beijing 100081, China)

AbstractUrban agglomeration is the inevitable consequence of urbanization. Although the extra large cities easily resulted into the cities diseases, with well planning and smart regulation of the mega cities, we can finally have high quality extralarge cities which can accommodate more people. The essence of the urban agglomeration is the regulation or redistribution of the population. In this sense, it is easier to grasp the rules of population regulation to examine the process of the urban agglomeration. Of all the urban agglomerations in the world, Tokyo undoubtedly is the most representative and most successful urban agglomeration in the world. This study will analyze the process of urban agglomeration of Tokyo, conclude the experience of population regulation which is embedded throughout, and based on the Chinas national conditions propose some suggestions for the process of future urban agglomeration in China. This paper summarizes the experiences of Tokyo in six points. The first is to play the dominating role of government; the second is to adjust the structure of industry to make the center of city highend oriented; the third is to guide the urban transformation of central urban structure from single core to multiply cores; the fourth is to establish a metropolitan area; the fifth is to establish the convenient transport facilities network; the sixth is to increase the living cost in the core area and gradually decrease the cost of living outward. This study suggests that the basic idea of population regulation of the urban agglomerations is to fully develop the decisive role of market in the population regulation, based on the rules of population distribution in the extra large cities, under the guidance of scientific developmental view; to develop at the most the guiding role of government in the population regulation; to set the transformation of economic development as the fundamental policy; to consider perfecting the scientific governance of city as the crucial policy; to view both the region and inter cities collaboration, under the background of national regulation, for splitflow of the population as the key policy; to mainly use the economic regulation with supplementary of technical means from the city planning and administrative means from the city governance; to mainly employ the enterprise regulation with assistance of floating population and rental housing owners; to achieve the work pattern of the multilevel, multibody, multiple tools, multisectoral collaboration of the population regulation.

Key wordsurban agglomerations; Tokyo Metropolitan Circle; Beijing Metropolitan Circle; population regulation