資源型地區集體林權改革需重視的問題

李利宏+董江愛

收稿日期：2014-03-16

作者簡介：李利宏，博士生，副教授，主要研究方向為基層民主與治理。

通訊作者：董江愛，教授，博導，主要研究方向為基層民主與治理。

基金項目：國家社會科學青年基金項目“煤礦產權模式與農村發展走向”（編號：11CZZ042）；山西大學政治與公共管理學院項目“城鎮化背景下的基層治理研究”。

摘要集體林權改革是繼土地家庭聯產承包制以來的又一個重大改革，承載著“林業發展、林區和諧、生態良好、資源增長”多重任務，山西農村集體林業大多數是保持生態平衡的公益林，生態效益高于經濟效益，如何因地制宜創新改革思路至關重要。國家林改政策和學術界的研究大都基于我國南方地區的實情，很少關注北方，尤其是資源型地區。資源型地區生態環境的脆弱性要求其改革應有獨特思路。基于山西地域特征的實地考察，認為山西省在生態環境因煤礦開采遭受嚴重破壞的背景下，其集體林權改革不能盲目照搬南方“確權到戶”的林改方法。資源型地區應充分考慮當地的自然環境和人文生態，優先注重林業的生態效應，確保其林改的經濟效益、社會效益和生態效益的平衡統一。應在充分調查民意和尊重農民合理意愿的基礎上，激發農民植樹造林的積極性和主動性，提高農民護林防火的責任和能力，為建設美麗中國奠定生態基礎。

關鍵詞集體林權改革；資源型地區；生態效應

中圖分類號F316.23文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）08-0109-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.014

作為中國土地制度改革重要內容的新一輪集體林權制度改革（簡稱林改）與土地家庭承包經營一樣，具有重要而深遠的歷史意義［1］。隨著林改實踐的深入推進，林改問題成為社會各界關注的焦點問題。但學界關于林改的研究大都基于非資源型地區（如賀東航［2］、蔡晶晶［3］、何得桂［4］等學者的研究），很少關注資源型地區。山西省作為我國煤炭大省，煤炭開采和利用必然對生態環境造成破壞，改革開放以來的煤炭開采給山西生態環境造成的直接損失就高達4 000多億元。山西在這種生態環境極其脆弱的背景下推行集體林權改革，應充分考慮當地的自然環境和人文生態，注重林業的生態效應，激發農民植樹造林的積極性和主動性，提高農民護林防火的責任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“確權到戶”。否則，花費巨大行政成本推行的林權改革，不僅解決不了農民增收的問題，還會給山西省生態環境的保護埋下隱患，最終為社會災難和自然災難的泛濫提供條件。

1資源型地區林業應注重生態效應

煤礦開采必然會對當地生態環境造成極大破壞，因此，造林綠山是煤礦開采首先需要支付的成本。這就是說，林業是決定資源型地區生存環境和人民命運的關鍵因素，是礦區居民在煤礦資源開采中應該共享的最基本的公共福利之一，沒有了林業發展，也就沒有了生存和發展的基本條件。所以，國家在審批煤礦資源開采資格的同時，必須附帶一個造林計劃，從煤礦開采的利潤中拿出一部分資金，專門從事造林事業，以保持生態平衡。

鑒于以上分析，資源型地區的林改應特別注重林業發展的生態效應，需要采取最有利于生態保護的辦法和措施進行林改。所以，資源型地區的林改采取什么方式，是農村集體產權？還是分山到戶？或是農民經濟合作？要取決于生態保護的需要，而不是農民物質利益的需求。也就是說，資源型地區林改重在解決生態保護的問題，而非增加農民收入的問題，這是資源型地區林改與非資源型地區林改最大的區別。

因此，從生態保護的視角來看，山西省花費巨大行政成本進行以林地承包到戶為主的林改，未必能夠達到“保護生態環境、增加農民收入”的林改目標。因為林地承包到戶的目標就像當年的土地承包一樣，注重農民對林木的所有權和林地的使用權與自由經營權，其目的在于提高林木和林地的經濟效益，增加農民收入。而生態保護是一種公益事業，需要依靠人們的公共意識和公益精神去完成，需要通過宣傳教育等方式，增強農民保護生態環境的意識，激發農民保護生態環境的熱情，提高農民保護生態環境的能力。當保護生態環境和增加農民收入之間發生沖突時，理所當然是從大局出發，保護生態環境。從山西省自然條件和氣候條件來看，目前以林地承包到戶為主的林改方式，對于多數農村集體林地來說，不僅難以增加農民收入，還會給生態保護帶來困難。所以，山西省的林改應該區分公益林（生態林）和商品林（經濟林），適宜林地承包的可能只是能夠增加農民收入的經濟林或商品林，而不是農民難以獲得當前利益的生態林或公益林。

根據中發［2008］10號文件《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（以下簡稱“國家林改意見”），按照國家公益林和商品林的分類，立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木屬商品林，生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木屬公益林。目前，全國共有集體林業用地25.48億畝，其中山西省有集體林業用地8 000多萬畝，只占全國集體林業用地的3%，而且，南方集體林業多是經濟價值高的經濟林，還有優越的發展林下經濟的條件，而山西省絕大多數集體林業都屬于公益林，且發展林下經濟非常困難。所以，適合于南方的集體林地分山到戶或承包到戶的林改辦法，并不一定會適合資源型地區，還可能給資源型地區生態安全帶來威脅。弄清這個問題，資源型地區林改就可以節省大量的行政成本，加快林改進程，提高林改效益。

2資源型地區應注重植樹造林

山西的自然條件和氣候條件導致農民缺乏植樹造林的積極性，出現這種現象的原因主要在于以下三個方面：

一是山西十年九旱的自然條件，使得樹木成活率很低，造林非常困難，需要較高的植樹技術和護林技術，植樹造林的成本很高，需要國家集中財力進行，依靠農民一家一戶的分散力量難以完成；二是山西干旱的氣候使得樹木生長更為困難，在個別利于樹木生長的地方，需要十幾年可以成才，許多山區樹木難以生長，且大多只能種植耐旱且生長周期長的松樹，需要幾十年甚至六七十年才能成才；三是山西的自然條件和氣候條件，不利于樹木的成活和生長，更不用說發展林下經濟。從目前來看，山西適合發展林下經濟的林地并不是很多。

鑒于以上三方面的情況，山西由于立地條件差、植樹造林非常困難，即使農民通過林改獲得了林木所有權和林地使用權，也沒有自主經營林木和林地的條件和動力，農民不可能把時間和金錢投資到林地和林木的經營中，這是山西和南方林改的又一個區別。南方的自然條件和氣候條件特別適宜樹木的生長和林下經濟的發展，可以形成林業產業鏈，所以，林地是南方農民重要的生產資料，在增加農民收入、發展農村經濟中與耕地發揮著同等重要甚至更為重要的作用。而山西則完全不同，山西是煤炭資源大省，煤礦企業及其相關產業是解決山西經濟問題的支柱產業，而林業不僅不能作為農民的生產資料，而且是保持生態平衡必須支付的成本。所以，山西林改需要解決的是如何花錢造林的問題，而不是分林致富的問題。

2009年7月22日，山西林業廳廳長耿懷英在全省生態莊園經濟左權現場會上講到，目前，山西全省還有3 000多萬畝荒山沒有綠化，許多地方由于缺乏森林庇護，河流干枯、水土流失、風沙危害、生態多樣性銳減，生態環境問題較為突出。山西作為礦產資源型省份，必須通過植樹造林實現生態平衡，而山西的自然條件和氣候條件卻不適宜植樹造林，這就要求政府下大力氣，集中財力，加大財政投資，激發農民植樹造林的積極性，并通過科學力量和技術突破，改變山西生態現狀。目前全國樹立的綠化典型右玉縣在這方面積累了豐富的經驗，右玉縣位于晉西北的風沙地帶，土地嚴重沙化，生態環境極為惡劣，建國60多年來，右玉歷屆黨委政府始終堅持植樹造林的規劃，帶領全縣人民克服重重困難，依靠黨員干部的無私奉獻精神和帶頭作用，形成全民植樹造林的巨大合力，硬是把不毛沙地變成了綠色海洋。

對于3 000多萬畝荒山的綠化任務，我們還可以采取政府和企業拿錢、農民植樹造林的模式，以最快的速度高質量地完成。首先，采取多種渠道籌集植樹造林基金，比如煤礦企業及相關企業按照開采量或生產量繳納一定比例的資金，再從中央—省—市—縣四級森林生態補償效益基金中拿出一部分資金，也可以鼓勵人們進行植樹造林的公益捐款等。其次，根據各村荒山面積的多少配置植樹造林資金，由村民委員會面向社會公開招標，以林木成活率為主要招標條件，同等條件下優先本集體經濟組織的成員，植樹造林人員由承包人自行招募。通過這種模式，不僅可以在山西形成多支專業化植樹造林隊伍，還可以通過植樹造林解決農村剩余勞動力就業、增加農民收入等問題。第三，對于一些適合林業產業化的宜林荒山，可以借鑒山西左權縣的經驗，采取市場化融資辦法，通過公開招標、拍賣或協商等方式，建立荒山造林綠化新機制，發展生態莊園經濟，這樣既可以增加貧困山區農民的經濟收入，也可以加快綠化荒山的步伐。第四，我們還可以采取鼓勵農民樹葬的措施和鮮花祭奠故人的文明行為植樹造林。

3資源型地區應注重護林防火

針對山西生態環境的需求和植樹造林栽種難、成活難和生長難的特點，林業發展是事關山西生存環境和決定山西人民命運的大事要事，決定了護林防火在山西林改中的重要地位。病蟲害、凍害、風災、火災、放牧、偷砍濫伐等都會造成林木被毀，尤其是火災，每一場火災都是對山西生態環境的致命打擊，而且山西干旱的氣候條件導致森林火災很容易發生，每年有秋、冬、春三個季節容易引發火災，護林防火工作任務十分繁重。所以，對于山西林業來說，護林防火必須要有專業化的隊伍和嚴密的機制來保障，分山到戶可能給山西護林防火埋下諸多隱患。

首先，森林管護工作是一項高要求的工作，要求森林管護人既要有豐富的森林管護知識和經驗，也要有充沛的精力和充足的時間，還要有保護國家森林安全和生態安全的高度責任感。從目前來看，森林管護工作依靠農民自覺難以達到，依靠國家監管成本太高，因此給護林工作造成很多困難。以禁止放牧和亂砍濫伐為例，農戶在自家林地放牧損害的是生態林，毀壞的是公共生態資源，這家的羊啃了鄰居的林木，造成的是影響社會和諧的鄰里糾紛；亂砍濫伐就更難阻止。改革開放初期的分山到戶就曾經出現過嚴重的亂砍濫伐現象，導致山林資源遭受巨大損失。為了保護生態環境，中央叫停了“分山到戶”政策的執行，一些地方把分下去的山林重新收歸集體所有。山西的生態林負擔不起這種代價，因為林木一朝被砍，需要一代人的巨大努力才能彌補。

其次，山西山區的農民多以外出打工為主要的經濟收入來源，有的農忙季節回鄉務農，農閑季節外出打工，有的常年在外打工，留下老、弱、病、殘在鄉務農。林地承包到戶后，農民雖然能夠取得林木的所有權和林地的使用權，但難以通過林木和林地的經營獲取經濟收入。所以，他們必然會扔下林木和林地外出打工，并由此造成林木和林地“有主無人管”的現象。農業生產是季節性的，而護林防火的工作是經常性的，一時的麻痹大意會造成難以彌補的巨大損失。所以，林地和林木承包到戶對護林防火風險太大。

第三，國家林改意見第八條規定，林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。這種承包方式造成結果是：①大量通過考大學、參軍入伍等途徑生活在城市的人在農村擁有林地和林木；②大量去世的人或離婚離村的人擁有林地和林木而分林后出生的人和嫁進村的媳婦沒有林地和林木；③嫁出村的農村婦女遠離自己的林地和林木。這些狀況的存在必然造成林地和林木分配的不公正，尤其是當國家征收集體林地時，擁有林地和林木的人會得到林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木補償等費用和社會保障費用，而不擁有林地和林木的農民卻什么都得不到，這必然導致嚴重的社會不公和社會矛盾。更為重要的是這種承包造成的林木管護主體的缺位和混亂，為森林火災埋下隱患。

第四，國家林改意見第十二條規定，經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶，未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。對于山西來說，首先，公益林承包到戶后，只是明確了農戶擁有一片山林和林地，但這片林地和林木不僅不能給自己帶來急需的近期利益，而且未來利益也難以預測，所以，他們沒有動力也沒有精力去管護，如此，在森林生態效益補償落實到戶后必然會挪作他用，進而出現“有人領錢無人護林”的現象。其次，對于未承包到戶，要確定管護主體，明確管護責任，還要把森林生態效益補償落實到本集體經濟組織的農戶，這必然造成承擔重大管護責任的主體因失去管護資金而無能為力。這種把森林生態效益補償款分散到戶的做法，不僅不利于山西公益林管護，而且會給護林防火工作造成很大困難。

除此之外，還有公益林的出租、轉讓、抵押貸款等辦法都可能造成森林管護失去主體，為護林防火埋下隱患。實際上，長期以來，山西省一直高度重視植樹造林和護林防火工作，在公益林管護方面已經形成了一整套成功的管護辦法，積累了豐富的管護經驗，以山西省煤炭資源大縣沁源縣為例：建立了縣—鄉—村三級護林防火機制，每一級都有訓練有素的專業化護林防火隊伍，煤礦企業內部也建立護林防火機制，成立護林防火隊伍，并以培訓加軍訓的方式，對全體職工進行護林防火的教育和訓練。該縣每年舉辦萬人護林防火紅袖章活動，動員全縣人民加入到護林防火的隊伍中。目前，山西花費巨大財力、物力和人力進行的以分山到戶為主的林改，在一定程度上打亂了原有的護林防火機制，加大了護林防火的難度和成本。

4應處理好林改與農民意愿的關系

農村集體林業用地所有權屬農村集體，由本集體經濟組織的成員共同擁有。所以，農村集體林業用地要不要分、如何分等問題，應有集體經濟組織成員通過村民會議或村民代表會議的方式共同決定。在這種情況下，如何引導農民正確表達自己的林改意見，如何處理好林改與農民意愿的關系，是山西林改能否成功的關鍵。

首先，山西林改應該尊重農民要不要造林護林的意愿，而不是農民要不要分山分林的意愿。如前所述，山西農村集體林業大多是生態林或公益林，主要強調林權主體的造林任務和護林責任，所以，我們在調查農民愿意時，應該首先給農民講清楚分山到戶或承包到戶后，農民必須承擔的造林任務和護林責任，再問農民是否愿意分山或承包。如果農民明白了自己得到山林后必須承擔的責任，就必然不會贊成分山到戶或承包到戶的林改措施。因為山西多數公益林需要幾十年的生長期，到下一代人才能獲利，農民忙于賺錢謀生，沒有精力也沒有能力為了下一代人的獲利去完成植樹造林和護林防火的任務。也有人說，國家給承包戶森林生態效益補償，農戶拿了這些錢，就等于國家花錢雇傭農民管護森林。這也不現實，就按每畝10元的森林生態效益補償（一般達不到）來說，即使每個農戶分200畝（一般農戶達不到）林木，一年才2 000元。在實際調查中，農民之所以愿意分山到戶或承包到戶，是因為調查只強調農民要不要林地和林木的意愿，而不強調農戶的造林任務和管護責任，不用花錢白給的東西，農民當然愿意要。另外，也有些農民愿意分山到戶或承包到戶，是希望得到森林生態效益補償，并以此緩解家庭經濟困難。

其次，山西集體林業多是擔負保護生態環境平衡功能的公益林，再加上立地條件差經濟效益不高，不太適合以明晰產權的方式實現保護生態環境、增加農民收入的林改目標。按照規范的制度經濟學理論，明晰產權可以增加投入。但這并不意味著只要產權明晰，投入就一定會增加，產權主體是否會增加投入，主要取決于經營之后的產出是否會增加。目前，按照晉發［2008］24號文件《中共山西省委、山西省人民政府關于開展集體林權制度改革的意見》，山西進行的林改就是明晰集體林業用地的產權，要求在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權，通過家庭承包的方式落實到本集體經濟組織的農戶，林地承包期為70年，并規定“三定”期間劃定的自留山，實行“增人不增林、減人不少地”政策，由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。目的在于增加林地使用的穩定性，以增加農戶對林地和林木的投入和保護。但由于山西特殊的自然條件和氣候條件，經營林地和林木很少獲利，所以，農民即使取得了林地自主經營權和林木所有權，也不會增加對林地和林木的投資和保護，當然最終也不會增加林地和林木的產出。而且，對于農民個體來說，在使用林地和林木的時候會優先考慮自身的利益需求，而把保護生態環境放在次要地位。

第三，山西林業事關國家的森林安全和山西的生態安全，是決定山西人民命運最基本的生存條件，再加上山西栽樹難、成活難、成材難、管護難等特點，要求山西林改工作的一切出發點，必須以是否有利于植樹造林和護林防火為標準，而不能以農民意愿為標準。山西作為中國第一煤炭大省，國家在開采煤礦資源的同時，有責任通過植樹造林保持生態平衡，確保生態安全。而山西農民尤其是山區農民因煤炭資源的開采，耕地下陷、房屋震裂、地下水斷流，失去了基本的生產生活條件，多數依靠外出打工為生，沒有時間和精力完成植樹造林和護林防火的任務，也擔負不起森林管護的重大責任。在這種情況下，簡單地根據農民要不要分的意愿，就把集體林地和林木分到農戶，這種做法對維護生態安全風險太大。從這一點來看，政府和農民對林改利益關注是不一致的，政府應該關注森林安全和生態安全，在林改中要考慮的是農民管不管林的問題，而不是農民要不要林的問題；而農民關注的是自身利益，是自己要不要林的問題，而不是管不管林的問題。

基于以上分析，我們可以得出如下結論：一是山西農村集體林業大多數是保持生態平衡的公益林，生態效益高而經濟效益低，是國家應該為山西人民尤其是山區農民提供的公共福利。所以，山西林改應關注林業的生態效應，而不是經濟收益，不能以增加農民收入為目的把林地和林木承包到戶；二是山西的自然條件和氣候條件導致植樹造林和護林防火任務艱巨，農戶擔負不起植樹造林和護林防火的重大責任，分山到戶或承包到戶的林改方式不僅不能增加農民收入，還會在一定程度上加大森林管護的難度，給森林火災埋下隱患；三是山西長期對護林防火高度重視，已經形成了一套行之有效的護林防火機制和森林管護制度，分山到戶或承包到戶的林改對以往的護林防火機制和制度形成威脅，致使花費巨大行政成本而進行的林改難以實現保護生態環境、增加農民收入的預期目的；四是山西林改對于擁有集體林權的廣大農民來說，不是要不要林而是管不管林的問題，在現有的條件下，如果政府要按照農民意愿分山到戶或承包到戶，首先必須確保農民有能力承擔植樹造林和護林防火的重大責任。

集體林權改革作為一項重大的公共政策，要承載“林業發展、林區和諧、生態良好、資源增長”的多項任務，是一個多屬性目標的政策領域［5］。而在資源型地區，因其脆弱的生態環境，需要重視其生態效益的優先性，從而最終確保其林改的經濟效益、社會效益和生態效益的平衡統一。

（編輯：徐天祥）

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The Problems should be Paid Attention to in the Reform of

Collective Forest Rights from Resourcebased Regions

LI LihongDONG Jiangai

(School of Political Science and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan Shanxi 030006, China)

AbstractThe reform of collective forest rights is another significant reform which follows the footsteps of the household land reform and familybased contracted responsibility system. It is crucial to figure out how to make measures suitable to local conditions and innovate train of thought. The policies of the national forest reform and researches in academic circles are mostly based on the situation in South areas and pays little attention to the North areas, especially to the resourcebased regions. The unique ideas in the reform are required by the vulnerability of the ecological environment in resourcebased regions. Based on regional features of the fieldwork in Shanxi, the paper reveals that we cant blindly copy the method of ‘ensure the property to the household from the South areas in the reform of collective forest rights under the background that the ecological environment in Shanxi Province has been severely damaged due to coal mining. The officials from resourcebased regions should take full account of local natural environment and human ecology, give priority of ecological effects of forest and ensure the balance of effects of the forest rights reform on economic, social and environment benefits. Whats more, they should try the best to lay an ecological foundation for the construction of beautiful China by stimulating the farmers enthusiasm and motivation for forest planting and improving the farmers responsibility and ability for forest protection and fire prevention based on full opinion polls and full respect for the reasonable will of peasants.

Key wordsthe reform of collective forest rights; resourcebased regions; ecological effect