推進工傷保險先行支付制度“落地生根”

寧丙文

工傷保險先行支付制度實施3年來，總體現狀如何？實施過程中存在的問題是什么？如何進一步推動制度落實？為此，北京義聯勞動法援助與研究中心發布了《工傷保險先行支付制度實施三周年調研報告》，并邀請專業人士進行了座談。

2011年7月1日，《社會保險法》開始實施。其中第四十一條規定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照本法第六十三條的規定追償。”這一制度被稱為“工傷保險先行支付制度”，旨在解決未參保工傷職工的醫療救治和生活保障難題，堪稱工傷勞動者保護史上的里程碑。

工傷保險先行支付制度已經實施3個年頭了，在全國的實施效果如何呢？2014年4-6月，北京義聯勞動法援助與研究中心（以下簡稱“義聯”）開展了工傷保險先行支付制度的調研活動，并于2014年6月30日召開“工傷先行支付制度實施三周年座談會”，發布《工傷先行支付制度實施三周年調研報告》（以下簡稱《調研報告》）。

制度“落地”緩慢

北京義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平首先對工傷先行支付制度的現狀了介紹。他說，工傷先行支付制度從初期的“形同虛設”，逐步發展到目前已有18省市的社保經辦機構向勞動者先行支付工傷保險待遇的案例，如廣東省3年內累計約支付200例。但是，工傷先行支付制度在全國的普遍落實仍然面臨嚴峻形勢。未參保企業工傷職工仍然面對求償難的困境，先行支付申請往往被社保經辦機構拒絕，需要通過行政復議和訴訟等手段來推動，工傷先行支付制度尚未有效發揮其功效。許多省份仍然未開展工傷先行支付制度，完全不受理申請，例如北京。而一些地區雖然有了個別先例，如湖南，但更多地是特事特辦，未形成制度。而一些省份的先行支付案例數，也與當地的工業規模和工傷人數并不成比例。此外，還存在“社保機構仍普遍地以實施細則缺位為由，拒絕接受申請”“用人單位不支付的舉證成為申請的難點”“部分社保機構增設受理、支付條件”“群體性案件中地方進行工傷先行支付的意愿更低”“社保經辦機構追繳賠款的情況不甚樂觀”等問題。

《調研報告》分析，工傷保險先行支付制度未能普遍落實，存在以下幾方面的原因：實施細則缺位與社保機構消極實施互為因果；現有法律體制下，社保經辦機構的權能有限；未能從勞動者權利本位實施法律。

黃樂平介紹說，針對出現的各類先行支付問題，《調研報告》提出了來自義聯團隊的建議。

《調研報告》認為，應制定有關工傷保險先行支付制度的實施細則，清理不合法的規定。

首先，應明確工傷保險先行支付申請人的范圍。根據《社會保險法》第四十一條的規定，予以先行支付的條件之一是“發生工傷事故”。從立法目的上，不論是發生工傷事故受工傷的職工，還是患職業病的職工，都屬于《工傷保險條例》第十四條中的“工傷范疇”。因此，細則應明確先行支付申請人的范圍亦包括職業病勞動者。

其次，要明確“用人單位拒不支付”這一事實的舉證責任。實踐中，社保機構對于“用人單位拒不支付”這一事實，往往希望工傷勞動者提交法院出具的終止或中止執行文書，但這就意味著勞動者要走完漫長的仲裁、司法和執行程序，失去了先行支付救急的本來作用。因為沒有明確的受理標準，勞動者經常需要奔波于社保機構和用人單位之間。社保機構應在一定期限內，責令用人單位支付工傷保險待遇，并要求用人單位出示已經支付工傷保險待遇的證據。若社保機構未履行上述義務且未證明“用人單位拒不支付”的事實不存在，則應推定這一事實存在。同時，中央和地方的社保機構應積極清理不符合上位法規定的關于先行支付的要求，例如《關于印發工傷保險經辦規程的通知》中“先行支付審核”第七十五條第二款規定，“申請先行支付需要提供社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”等。

再次，要明確先行支付規定適用的時間范圍。實踐中，有社保機構認為，只有在2011年7月1日之后遭受工傷事故的勞動者，才可申請先行支付，有的社保機構則以法院出具的終止執行文件的時間是否在2011年7月1日之后為準。為使先行支付制度惠及更多的勞動者，應以法院出具的終止執行文書時間，或者以勞動者最后一次向用人單位請求支付工傷待遇的時間為準。

最后，要明確社保機構追繳失敗的審計、財政處理程序。對先行支付款進行追償，是社保經辦機構的法定義務。但是對于確實無法追回的款項，應明確規定財政和審計處理程序，以免社保經辦機構的后顧之憂，降低先行支付申請的受理障礙。

《調研報告》還認為，應提高人社部門的執法能力，保證工傷保險參保率和追繳能力，減少基金壓力。同時，還應提高工傷保險基金統籌層次，降低區域性基金風險。設立工傷保險基金的目的，在于扶助工傷勞動者，而不是累積。全國工傷保險基金的盈余逐年遞增，目前已達996億（包括儲備金）元，各省級地區的工傷保險基金的盈余也在逐年遞增，這些均為先行支付的落實奠定了基礎。

《調研報告》建議，應加強對勞動者的宣傳和培訓，鼓勵符合條件的勞動者積極申請先行支付，向工會、法律援助機構尋求幫助，通過行政復議或行政訴訟等法律途徑捍衛自己的權利，同時形成對基層社保機構的壓力機制，促使其積極落實先行支付制度。

專家建言獻策

在《調研報告》發布之后，與會專業人士就工傷保險先行支付制度遇到的難題與破解之道，發表了個人見解。

中華全國總工會法律部原巡視員謝良敏認為，工傷保險先行支付制度從立法開始，爭議就比較大，現存的問題需要從立法層面予以解決。因推動這一立法的機構比較少、制度實施時間比較短、涉及的法律條款不多等原因，上位立法存在困難，因此各省可以從政策、實施細則方面來解決這個問題，同時最高法院可以通過司法解釋來落實這一制度。

北京市律師協會勞動與社會保障法律專業委員會副主任金曉蓮指出，一方面很多人不知道有工傷先行支付這條路；另一方面，即使知道該制度，也不知道該具體怎么辦。同時，金曉蓮認同《調研報告》中“明確用人單位拒不支付事實的舉證責任倒置”這一建議。

義聯研究員葉明欣說，有些地方人社部門以“要以購買工傷保險為前提”為借口，將勞動者擋在先行支付的門外，勞動者還不得不以行政復議或行政訴訟的方式，去申請先行支付。她舉例道，湖南省唯一的案例是向一位聾啞錳中毒工人進行工傷保險先行支付，這是一種“特事特辦”，后來就沒有出現其他先行支付的案例了。但湖南省仍有其他勞動者在申請工傷保險先行支付失敗之后，走上行政訴訟的道路。在這些案件中，勞動者在一審勝訴，二審經過調解，用人單位同意補繳工傷保險費，工人繼續享受工傷保險待遇，這也不失為一種“曲線救國”的途徑。

北京“行在人間”文化發展中心項目統籌李大君贊同將社保部門與稅務部門的執法力度予以對比的做法，并提出了用人單位拒賠工傷應入刑、建立多部門聯動執法的觀點。

公益組織“大愛清塵”的公共政策研究中心副主任程一水從實施細則缺位、塵肺病與《社會保險法》第四十一條“工傷事故”的關系、塵肺集中爆發的特點、塵肺病治療費用昂貴，以及塵肺病潛伏期長等方面，探討塵肺病人在申請工傷先行支付過程中存在的困難。

黃樂平就如何推動政策進一步落地，進行了分析和總結，并鼓勵勞動者通過行政復議和行政訴訟的途徑，推動制度的實施。他介紹，最近3年來，義聯共舉辦了3次有關工傷保險先行支付制度的座談會。2012年第二次召開座談會的時候，全國只有幾個工傷保險先行支付的案例。到目前為止，僅廣東省就有200例。他認為，只要大家一起努力，讓工傷保險先行支付制度在更多的省份“落地”，保障工傷勞動者權益就非常有希望。

編輯 寧 遠endprint