解讀《關于促進地理信息產業發展的意見》

蔣景曈，男，江蘇人，研究員，國家基礎地理信息中心原副主任，長期從事地理信息系統應用與地理信息標準化研究。

地理信息產業是以現代測繪和地理信息系統、遙感、衛星導航定位等技術為基礎，以地理信息開發利用為核心，從事地理信息獲取、處理、應用的高技術服務業。

為促進我國地理信息產業發展，1月22日國務院辦公廳正式印發了《國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見》（國辦發〔2014〕2號，以下簡稱《意見》）。這是國務院在新形勢下為促進我國地理信息產業發展作出的重大決策部署，充分體現了黨中央、國務院對發展地理信息產業的高度重視和大力支持，是我國地理信息產業發展史上具有里程碑意義的綱領性文件。

《意見》推出順應潮流

《意見》內容涵蓋了我國地理信息產業發展的重大意義、總體要求、發展目標、重點發展領域、保障措施、信息安全與共享等重要內容，具有指導性、實用性和可操作性，充分體現了國務院對發展地理信息產業的高度重視和大力支持，有利于加快形成地理信息產業發展合力，提高產業國際競爭力，更好地服務于經濟社會發展，對開創我國地理信息事業新局面具有十分重要的指導意義。

改革開放以來，我國地理信息事業得到快速發展，以地理信息資源開發利用為主體的地理信息產業正在迅猛發展。目前，我國地理信息產業已初具規模，但仍然存在許多不足，諸如總體上尚處于起步階段，產業規模不大、企業競爭力不強、核心關鍵技術缺乏、高端設備自主化水平不高、地理信息開發利用不足、安全監管有待加強。隨著我國經濟社會快速發展、人民生活水平不斷提高，全社會對地理信息服務需求急劇增加，迫切要求加快發展地理信息產業，豐富地理信息產品。國際上，發達國家對地理信息產業發展高度重視，國際地理信息產業迅速發展，全球地理信息市場競爭十分激烈。因此，需要國家出臺相關政策措施給予支持和引導。

《意見》明確地理信息產業是高技術服務業，屬于戰略性新興產業。這一產業屬性的科學定位，將地理信息產業發展的意義提到了前所未有的新的高度，即發展地理信息產業是實現科學發展的重要支撐、是維護國家安全的重要保證、是加快轉變經濟發展方式的重要手段，也是保障和改善民生的重要內容。

《意見》明確了我國地理信息產業的發展目標。要求通過政策推動，逐步形成地理信息獲取、處理、應用為主的成熟產業鏈，形成若干個實力雄厚、具有國際競爭力的大型企業和龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。用5至10年時間，使我國地理信息獲取能力明顯提升，科技創新能力持續增強，市場監管有效、競爭有序，產品更加豐富、應用更加廣泛，產業國際競爭力顯著提高。這里，地理信息獲取位于地理信息產業鏈的上游，目前我國在地理信息數據快速獲取方面還比較弱；地理信息處理位于地理信息產業鏈的中游，主要包括各種基礎地理數據和專題應用數據的處理與分析，以及地理信息管理和服務的支撐平臺開發；地理信息應用則位于地理信息產業鏈的下游，是產業發展的重點領域，也是最具潛力的領域，將惠及所有與地理空間位置相關的各行各業和社會大眾。

重點發展五大領域

《意見》十分具體地提出了應著力推進的5個地理信息產業重點發展領域：

——提升遙感數據獲取和處理能力。發展測繪應用衛星、高中空航攝飛機、低空無人機、地面遙感等遙感系統，加快建設航空航天對地觀測數據獲取設施，形成光學、雷達、激光等遙感數據獲取體系，顯著提高遙感數據獲取水平。加強遙感數據處理技術研發，進一步提高數據處理、分析能力。

——振興地理信息裝備制造。培育若干擁有知識產權的中高端地理信息技術裝備生產大型企業，帶動相關配套零部件生產企業向“專、精、特”方向發展，提升裝備制造的專業化、精細化、特色化水平。

——提高地理信息軟件研發和產業化水平。結合下一代互聯網、物聯網、云計算等新技術的發展趨勢，大力推進地理信息軟件研發，特別是在大型地理信息系統、高性能遙感數據自動化處理等核心基礎軟件產業化方面實現突破，達到國際先進水平。

——發展地理信息與導航定位融合服務。加快推進現代測繪基準的廣泛使用，結合北斗衛星導航產業的發展，提升導航電子地圖、互聯網地圖等基于位置的服務能力，積極發展推動國民經濟建設和方便群眾日常生活的移動位置服務產品，培育新的經濟增長點。

——促進地理信息深層次應用。推進面向政府管理決策、面向企業生產運營、面向人民群眾生活的地理信息應用。繁榮地圖市場，鼓勵制作和出版多層次、個性化、群眾喜聞樂見的優秀地圖產品，開發出版城市及公路水路交通多媒體地圖和三維虛擬地圖等特色地圖。積極發展地理信息文化創意產業，開發以地圖為媒介的動漫、游戲、科普、教育等新型文化產品，培育大眾地理信息消費市場。

加快推進這些重點發展領域，既有利于彌補當前我國地理信息產業發展的薄弱環節，又切中地理信息產業發展的核心技術和關鍵環節，必將引領我國地理信息產業更加科學、更加迅速和更加良性的發展，更好地滿足政府部門、企事業單位和社會公眾對地理信息日益增長的需求。

《意見》一方面強調地理信息是重要的戰略性信息資源，關系到國家主權、安全和利益，在維護政治、經濟、軍事、科技和其他非傳統領域國家安全中發揮著重要作用，要求發展地理信息產業必須在保障國家地理信息安全的前提下進行。另一方面又明確了分類指導的原則，即對于具有戰略性或關系國家安全的領域，堅持以國家投資為主，通過建立健全法律法規體系妥善處理好地理信息保密與開放的關系；對于市場化程度高的重點發展領域，以社會投資為主，政府通過多種方式給予政策、資金扶持；對于地理信息社會化服務，主要由企業提供，政府給予合理引導和支持，基礎地理信息實行免費或低收費政策。這樣，既能保障地理信息安全，又能促進地理信息的廣泛應用，有效化解長期以來地理信息保密與開放的矛盾。

強化基礎地理信息支撐

為了促進地理信息產業更快發展，首先要強化基礎地理信息支撐，包括加強基礎測繪和地理國情監測，進一步豐富基礎地理信息，并采取優惠政策，鼓勵符合條件的地理信息企業充分利用基礎地理信息開展社會化應用和增值服務，開發出版多樣化、大眾化、具有自主知識產權的地理信息產品。為此，國家測繪地理信息局在《2014年測繪地理信息工作要點》中提出以提質增效升級為核心，以地理國情普查為牽引，以擴大社會應用為重點，以服務經濟社會民生為目的，強改革、重市場、樹品牌、優服務、保安全、促發展，推動測繪地理信息事業轉型升級，更深更好地融入改革發展大局，服務改革發展大局。

要求全力做好地理國情普查、著眼結構優化發展壯大地理信息產業、著力推動“北斗”產業化應用、謀劃“十三五”測繪地理信息事業發展、加強應急測繪能力建設、強化測繪統一監督管理、促進測繪地理信息市場公平、提升地理信息安全監管能力。其中：在加強測繪基礎建設方面，要求加快實現全國測繪與地理信息服務“一個網、一張圖、一個平臺”，即充分利用先進衛星定位技術手段，建設全國統一和共享的衛星導航定位服務“一個網”，提供高精度、高效率的導航定位服務；加快實施國家重大測繪工程，積極助推數字省區、數字城市建設，精心組織“一村一圖”工程，全力打造全國測繪“一張圖”；加快國家地理信息公共服務平臺建設，把“天地圖”打造成國際一流的地圖服務網站，盡快建成可為各類用戶提供全國乃至全球地理信息“一站式”服務的“一個平臺”。

與此同時，在加強地理國情監測方面，將其作為新時期經濟社會發展對測繪工作的新需求、新要求，作為測繪部門主動服務科學發展的重要職責和戰略任務，明確地理國情監測是準確掌握國情國力的有效途徑，通過綜合利用全球導航衛星系統、遙感和地理信息系統技術等現代測繪技術，綜合各時期測繪成果檔案，對地形、水系、濕地、冰川、沙漠、地表形態、地表覆蓋、道路、城鎮等要素進行動態和定量化、空間化的監測，并統計分析其變化量、變化頻率、分布特征、地域差異、變化趨勢等，形成反映各類資源、環境、生態、經濟要素的空間分布及其發展變化規律的監測數據、地圖圖形和研究報告等，從地理空間的角度客觀、綜合展示國情國力。從而為我國各領域開發利用地理信息提供多樣化、多尺度的基礎地理信息，形成有力的支撐。

推進地理信息開放共享

由于信息流通和交換渠道不暢、掌握地理信息資源的部門之間協同和配合不夠，當前我國地理信息資源重復采集和運行系統重復建設的現象仍較為普遍，地理信息數據的部門所有和壁壘依然存在。為有效避免這類重復浪費，釋放地理信息的應用潛力和提高應用效率，《意見》強調要推進地理信息開放共享，開展地理信息資源共享政策性試點工作，建立健全政府部門間地理信息資源共建共享機制，明確共建共享的內容、方式和責任，統籌協調地理信息獲取的分工、更新和共享工作，在切實保障政府部門應用需求的前提下，避免重復建設和資源浪費。積極研究并盡快出臺地理信息數據對社會開放的相關政策，促進地理信息的廣泛應用和產業的快速發展。

就我國建設領域的信息化而言，為提高城市建設、管理和服務水平與效率，近年來在數字城市、數字城管、數字社區等方面的建設和運行取得了長足進步，當前智慧城市建設試點工作正如火如荼地開展。這些都與地理信息產業息息相關，它們都采用地理信息數據和多項地理信息高新技術，包括作為空間定位依托的基礎地理信息框架數據或基礎地理信息公共平臺，各類基礎數據和專題數據的采集和加工處理，以及相關管理與服務應用系統的開發等，伴隨其發展的還有一大批從事數據采集、系統開發、設備研制、運行管理、服務支撐的公司企業，因此，《意見》的發布也必將對我國建設領域信息化產生深遠的影響，更好地促進數字城市、智慧城市的建設和應用。

總之，《意見》是我國在國家層面第一次將地理信息產業作為獨立產業進行規范和引導，凸顯了地理信息產業的地位和作用。可以預期，《意見》必將有力地促進各級政府、各有關部門以及社會各界進一步統一思想、提高認識，更加關心和支持地理信息產業發展；必將極大地提振廣大地理信息工作者和地理信息企業的信心，增強促進地理信息產業發展的責任感和使命感，對推動我國地理信息產業發展具有十分重要和深遠的意義。