王洪亮：住房公積金用途管制與監(jiān)督

實(shí)行住房公積金制度以來，住房公積金對中國住房體制市場化改革發(fā)揮了十分積極的推動作用，對改善中國城市居民住房條件，促進(jìn)中國住房保障事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)很大。

住房公積金管理與監(jiān)督的問題

權(quán)利、孳息、收益歸屬與費(fèi)用承擔(dān)；信息提供、提取標(biāo)準(zhǔn)確定等義務(wù)。管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范導(dǎo)致行政效率低下。資金用途管制與公積金持續(xù)的矛盾：投資方式受嚴(yán)格限制使得公積金發(fā)展不可持續(xù)。提取條件統(tǒng)一與多元的矛盾：在資金的運(yùn)營上存在提取、貸款規(guī)則不統(tǒng)一、突破《條例》規(guī)定的情況。在資金運(yùn)營的監(jiān)管上，內(nèi)部監(jiān)管部門設(shè)置流于形式，且人員組成不合理，導(dǎo)致監(jiān)管不力；外部監(jiān)管部門存在多頭監(jiān)管，且缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，同樣不能形成有效的制約。

住房公積金法律關(guān)系性質(zhì)

國家與繳存人之間的合同關(guān)系：

繳存的強(qiáng)制性，《條例》第13條以下；提取的法定性，《條例》第24-26條；用途法定性，《條例》第5條、第28條；益與費(fèi)用分配的法定性，《條例》第29條；住房公積金貸款風(fēng)險，《條例》第26條。

住房公積金的產(chǎn)權(quán)歸屬：《住房公積金管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。

住房公積金的用途管理

管理體制方面，通過對管理機(jī)構(gòu)的管理范圍的統(tǒng)一劃分，按照“統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算”的原則，我國基本建立了以住房公積金管理中心為主體的內(nèi)部授權(quán)管理制度。管理中心按照管理委員會的決策，獨(dú)立行使對住房公積金的管理運(yùn)作職責(zé)：《條例》第9、10、11條。

事業(yè)單位：依法成立、必要的財產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)、組織機(jī)構(gòu)、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；根據(jù)《條例》第10條第3款，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位。

投資方式改革與法治思維：

1.投資方式保守。《條例》第5條嚴(yán)格限定住房公積金的用途，同時第28條允許在一定條件下將住房公積金用于購買國債，第29條允許將住房公積金的增值收益作為建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。財政部《利用住房公積金發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款財務(wù)管理辦法》規(guī)定了利用公積金發(fā)發(fā)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款。

2.公積金的保值增值。《條例》本身有一定矛盾的規(guī)定（第5、28、29條）顯示低風(fēng)險的投資是被允許的，目的是實(shí)現(xiàn)公積金的保值增值和提高社會的住房保障能力。《條例》規(guī)定了管理中心的職責(zé)之一用住房公積金購買國債，并且“未按照規(guī)定用住房公積金購買國債的”將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.我國社會保險基金的運(yùn)營。《社會保險法》第69條規(guī)定，社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值。社會保險基金不得違規(guī)投資運(yùn)營，不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作其他用途。

提取人用途的改革與法治思維：《條例》第24、26條規(guī)定了公積金提取和貸款的規(guī)則，列舉了可以申請?zhí)崛『唾J款的若干情形。地方又制定了自己的相關(guān)規(guī)則，并不統(tǒng)一。存在突破《條例》規(guī)定的問題。實(shí)踐中存在增加公積金大病提取、低保提取等與住房無關(guān)的新功能的情況，有學(xué)者認(rèn)為這不利于公積金住房保障作用的發(fā)揮。

住房公積金使用與管理的監(jiān)督

監(jiān)督關(guān)系是財政部門與管委會、管理中心之間、管委會與管理中心之間以及繳存主體與管理中心之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系。

監(jiān)管體系：主要針對住房公積金適用。根據(jù)《條例》第8、10條規(guī)定，住房公積金管理委員會是住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，住房公積金管理中心負(fù)責(zé)執(zhí)行管委會的決策。總體上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、中國人民銀行與省級相應(yīng)部門，省級相應(yīng)部門與市級相應(yīng)部門和市級相應(yīng)部門與住房公積金管理委員會等三層委托—代理關(guān)系共同構(gòu)成住房公積金的外部監(jiān)管體系；2002年3月，原建設(shè)部住房公積金監(jiān)督管理司成立，住房公積金制度有了正式的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

法律責(zé)任：違規(guī)發(fā)放貸款，《住房公積金行政監(jiān)督辦法》第19條：監(jiān)督部門可以提出撤換或者給予其他行政處分的建議。《住房公積金行政監(jiān)督辦法》第30條：監(jiān)督部門可以建議有權(quán)部門，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

公積金監(jiān)管體系的改革。我國住房公積金制度監(jiān)管不力的癥結(jié)在于，一方面是住房公積金內(nèi)部管理的行政權(quán)力過于集中，另一方面是外部監(jiān)管的部門重疊，權(quán)責(zé)不清，不能形成有效合力。應(yīng)該建立全國性住房公積金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)化公積金的內(nèi)部控制，工作流程規(guī)范化；完善信息披露制度；建立住房公積金管理的預(yù)警系統(tǒng)；強(qiáng)化公積金管理的外部監(jiān)督；強(qiáng)化法律責(zé)任。