從孤立到接觸：美古關系正常化的曙光

左曉園

2014年12月17日，在古巴首都哈瓦那，古巴國務委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅（右）接見3名被美國釋放的古巴特工。當日，美國總統奧巴馬與古巴國務委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅分別發表講話，宣布將就恢復兩國外交關系展開磋商。美國釋放了被關押15年的3名古巴特工。圖/IC

2014年12月17日，美國總統奧巴馬與古巴國務委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅分別發表講話，宣布將就兩國關系正常化展開磋商，這成為2014年歲末爆炸性新聞。宣布這個貌似突然的消息是兩國高層官員歷時18個月秘密談判的高潮部分。事實上，緩和在去年就已經端倪初現。

2013年11月，奧巴馬總統在邁阿密的一次籌款晚宴上表示：也許到了美國修正對古巴政策的時候。12月下旬，奧巴馬和勞爾南非首度握手不到兩周后，勞爾在古巴國民大會結束時表示，“近來，兩個超過半個世紀的死敵已經能夠就涉及雙方共同利益的問題舉行談話……我們認為，我們可以解決其他利益問題。”

宣布決定當日，古巴釋放了已被關押5年的美國承包商艾倫·格羅斯和另一名被監禁近20年的美國間諜;美國則釋放了已被關押15年的3名古巴間諜。敵對半個多世紀兩個國家握手言和，是一個歷史性的決定，將為掃除遺留在西半球長達半個多世紀的冷戰殘跡鋪平道路。奧巴馬的新政策得到教皇方濟各的贊同，加拿大保守派政府和拉美許多國家宣布支持他的決定。古巴街頭也到處是自發的慶祝活動。

美國國內輿論正在轉變

1961年美國和古巴斷絕外交關系，第2年頒布法令，正式對古巴實行經濟、金融封鎖和貿易禁運。50多年來，世界已經發生了巨大變化。冷戰的帷幕早已撤下，以意識形態對抗為特征的東西兩大陣營的劃分已不復存在。中美關系實現正常化已經35年，美國與越南恢復正常的外交關系也近20年，而與相隔僅90英里的近鄰古巴的關系卻一直凍在冷戰的堅冰里。

美國政府始終把古巴政治民主轉型作為解除經濟封鎖的先決條件。事實已經證明，以推翻卡斯特羅領導的古巴共產黨政權為目的而設計的敵對和孤立政策完全失敗。半個世紀過去了，美國總統換了一個又一個，領導古巴仍然是古巴共產黨，并且令美國右翼組織失望和吃驚的是，菲德爾與勞爾的權力交接非常順利，并沒有出現他們預計的動蕩和示威活動。

多年來，美國對古巴的政策建立在假想的基礎上，而非對事實評估的基礎上。美國的政策并沒有使古巴孤立，被孤立的是美國。國際社會對美國的古巴政策早已形成壓倒性共識。10月28日，聯合國大會連續第23年通過決議，譴責美國對古巴的經濟封鎖，在188個成員國中，只有美國和以色列投了反對票。今年6月在巴拉圭舉行的美洲國家組織大會上，美國阻止或有條件邀請古巴參加明年4月美洲國家峰會的意見遭到大多數拉美國家的反對，他們要求無條件邀請古巴出席。

隨著時間的流逝，制定于50多年前的政策已經完全過時。宗教領袖、商人團體、人權組織、學術界、國會議員，以及不斷增加的多數古裔美國人呼吁美國政府改變對古巴的政策。

古巴流亡社團一直是長期以來影響美國對古巴政策的主要國內因素。如今，古巴革命后流亡美國的第一代古巴移民已經老去，新一代古裔美國人對古巴的敵對態度隨之減弱。美國國內輿論發生了有利于兩國關系正常化的轉變。

CNN輿情調查公司的民調顯示，三分之二的美國公民贊成結束旅行限制，四分之三的人贊成美古關系正常化。許多國會議員也改變了立場。2014年初，為了更好地了解美國人對古巴和美國50年的古巴政策的情感，位于華盛頓的智庫——大西洋委員會的阿徳里安娜·阿什特（Adrienne Arsht）拉美中心進行了一次全國民意調查。調查結果有些令人意外。結果表明，對美國的選民而言，古巴已經不再是成王敗寇的問題。最重要的是，在佛羅里達，美古關系正常化得到強有力的支持。56%的美國人同意應該與古巴關系正常化，62%的拉美裔贊同這個意見，在佛羅里達，63%的人同意與古巴進行直接接觸。佛羅里達州是最有意愿改變美國對古巴立場的州。61%的被調查者贊成將古巴從國務院的支持恐怖主義國家名單上去除，其中67%的佛羅里達人支持這個意見。

而在另一邊，勞爾執政以來，對古巴進行了一系列經濟改革措施。美國一些重要智庫的學者們一直在密切關注著古巴的經濟重組過程，認為這個過程已經在古巴社會產生了顯著的變化：不斷出現的中產階級，成長中的非國有部門，為數百萬人提供的新機會。他們的政策研究結果認為，美國目前的政策環境對古巴進一步自由化造成了障礙。布魯金斯學會不斷建議奧巴馬政府能夠采取一些措施，使古巴經濟重組進程能夠更迅速推進。

另外，雙方已經在在緝毒、航空安全、海洋環境事務以及移民方面開始了適度而務實的合作。在抗擊埃博拉病毒的行動中，美國和古巴在西非展開了卓有成效的合作。

奧巴馬已處在第二任期的后半段。從國內政治考量，奧巴馬沒有對競選風險的擔憂;從外交成就考量，與古巴恢復正常關系將成為具有歷史意義的外交選擇。

奧巴馬政府的政策考量

美國對古巴幾十年來的封鎖，不僅給古巴造成了巨大的經濟損失，也給美國人造成了無法估量的商業損失。封鎖加強了古巴與其他反對新自由主義的國家的聯系。委內瑞拉在查韋斯當選為總統后，成為古巴最親密的盟友。巴西和中國是繼委內瑞拉之后古巴最大的貿易伙伴。特別是巴西投資了古巴的一些重大項目，如古巴馬利爾港口的翻修。這個港口與幾個開發區為鄰，意在與其他拉美和亞洲經濟體形成更強大的聯系。這些投資抓住了美國正在失去的機會。此外，加拿大、越南等國也為古巴提供了更具吸引力的金融條件。美國如不改善與古巴的關系，將繼續喪失在古巴的商業機會。

奧巴馬總統宣布與古巴關系正常化的一攬子措施，使美國對古巴的政策從孤立和懲罰的失敗政策轉向建設性的接觸政策，將推動美國的長期利益。

奧巴馬政府的新政策建立在總統第一任期內放松旅行和僑匯限制的基礎上，但此次走得更遠，包括了一長串具體措施，包括與古巴重建外交關系，為更多的美國人擴大貿易和旅游，放松金融和電信限制等。在關于改變對古巴政策的講話中，奧巴馬提到了古巴和美國的地緣親密性、打破歷史鎖鏈的必要性、預計中的強硬古裔流亡者的憤怒，力陳美國幾十年來孤立古巴的敵對政策明顯失敗。奧巴馬將這次的主動行動置于美國在美洲外交的背景下，在美洲一些重要的事務中，美國越來越孤立，因此古巴問題具有象征意義。

奧巴馬在講話中說，美國將結束“過時”“僵化”的政策，將開始兩國關系的正常化，希望“通過這些變化，為美國人民和古巴人民創造更多的機會，在美洲國家掀開一個新篇章”。在講話幾近結尾時，奧巴馬用西班牙語說，“我們都是美洲人”，向美洲國家傳遞了希望美洲團結合作的信息。

美國對古巴的封鎖和孤立政策，一直以來都是美國與美洲國家組織中其他成員國爭論的問題。布魯斯金學會非常駐高級研究員理查德·范伯格（Richard Feinberg）認為，“奧巴馬勇敢的舉動重置了美國與西半球鄰國的關系，潛在地轉變了即將到來的巴拿馬美洲峰會的氣氛，將氣氛從對抗（美國將成為被包圍的少數派）轉變為美洲合作，將恢復對美國作為領袖的尊重。”布魯金斯學會的另一位拉美問題專家、高級研究員泰德·皮科尼（Ted Piccone）也認為，奧巴馬的新舉措將為美國明年4月在美洲峰會上重返西半球領導地位鋪平道路。

近年來，拉美和加勒比地區一體化深入發展，拉美地區在處理外交關系上獨立性和自主性加強，美國在古巴問題上的態度成為協調與拉美地區關系的障礙。此外，美國也一直關注著中國經濟崛起后在拉美不斷擴大的存在，也擔心中國與把美國排除在外的拉共體的密切合作將會削弱美國在西半球的影響力。恢復與古巴的正常關系，可以看作加強與拉美國家的團結和合作、重樹美國在拉美影響力的一個重要舉措。

美古關系正常化的阻力

美國政治三權分立的特征決定了奧巴馬總統的新舉措只能在行政權方面為美古關系的正常化奠定了基礎，美國政府此次不以改變政權為先決條件的務實態度推進了兩國關系正常化的進程。然而，實現關系正常化最重要的標識——取消禁運，必須得到立法機構國會的批準。奧巴馬展現了解決這件事的勇氣和決心，他敦促國會取消禁運，支持他的行動。然而，他在國會遇到的強大阻力是可以預見的，特別是經過中期選舉后，在新一屆國會里，共和黨將主導參眾兩院。美國媒體認為，奧巴馬將和立法機構開始另一場政策斗爭。

參議院外交委員會主席，新澤西州民主黨參議員羅伯特·梅嫩徳斯（Robert Menendez）表示，這標志著一個避開國會和法律精神的“顯著的、錯誤的政策變化”。他呼吁即將領導該委員會的田納西州共和黨人參議員鮑伯·科克（Bob Corker）在下一屆國會召開時就這一事件舉行聽證會。佛羅里達州共和黨參議員馬克·魯比奧（Marco Rubio），有望領導參議院外交委員會的一個小組，他發誓國會將不會取消對古巴的禁運。反對新政策的人認為，古巴沒有實現民主化就沒有達到法律要求的取消禁運的條件。

國會掌管著錢袋子的權力，這可能成為反對派阻礙奧巴馬行動的有力武器。來自南卡羅來納州的共和黨參議員林賽·格蕾厄姆（Lindsey Graham）將領導一個監管對外活動的撥款小組，他在推特上表示，將“利用所有的權力阻止使用資金在古巴開設大使館。與古巴關系正常化是在錯誤時間的一個壞主意”。

美古關系正常化遇到的阻力是顯而意見的。圍繞取消禁運的激烈辯論將在美國國會上演。古巴政府對此有充分的心理準備，勞爾在20日閉幕的古巴全國政權代表大會上表示古巴將堅持社會主義，同時指出，古巴擺脫制裁仍需要“漫長而艱苦的斗爭”。無論如何，美古兩國領導人作出的決定，無疑是漫漫長路上的曙光，將照亮兩國的和解之路。

（作者為外交學院拉美研究中心主任）