墨西哥水資源管理沿革

墨西哥南部位于熱帶地區，北部屬溫帶氣候，與撒哈拉大沙漠、阿拉伯大沙漠同在一個緯度上。墨西哥突出的地理特征決定了其氣候的多樣性。

墨西哥的地理位置和地形特征直接影響著水資源的可利用性。其2/3的國土為干旱或半干旱地區，這些地區每年的降雨量不到500 mm。而東南部為濕潤地帶，每年的降水量超過2 000 mm。大部分地區的降水多集中于夏季，且雨勢兇猛。另有某些地區常年的降雨和干旱都會對城市的水利設施、農業部門以及人民健康產生極為不利的影響。

1997年，為了管理和保護水資源，墨西哥政府將國家分為13個水文行政區，每個水文行政區包括幾個流域和各自的市政邊界。墨西哥流域第13區人口眾多，該區域提供了其國內大部分國民生產總值，但可再生水資源少；而其他地區在國民生產總值中的貢獻參差不齊，人口特征各異，可再生水資源分布不均，如南邊境第6區的可再生水資源數量最大，但人口較為稀少，對國民生產總值的貢獻也不大。

1 法制及體制框架的變革

自前西班牙時代開始的水資源管理，包括位于阿納瓦克流域的防洪、灌溉、農業和漁業等水利工程。在這一時期末，水壩、道路以及路障將大墨西哥湖分為數個獨立的部分，旨在控制附近湖泊和河流的水流，以防止洪水和系統逐漸鹽化。2個路障將墨西哥和特斯科科湖分離開來。后來，在總督統治期間，突出的貢獻包括城市的運輸、分配 、儲藏和排水工程以及農業、采礦和海港工程的建設。以普特佩克渡槽為例，渡槽發源于山頂，通過拱形結構連接塔庫巴亞交叉路口，然后經由查普特佩克大道最終止于薩爾托的德爾阿瓜噴泉。

在殖民統治時期，水被看做是西班牙王室的財產，只有經過王室授權才能作為私用。

1908年，隨著墨西哥的獨立，開始對水資源問題進行立法，緊接著是1910年《聯邦用水管理法》的出臺，其中涉及了供水來源的分類、用水管理及特許權制度的形式。1926年實施的《聯邦水利灌溉法》，促進了大型水利工程的建設。1934年，墨西哥政府又出臺了《國家水權法》，并于1936年發布了其實施條例。1956～1958年，頒布了《地下水使用與管理法》，用于管理地下水的抽取和使用。1972年的《聯邦水資源法》和1975年的《國家水資源規劃》相繼問世，而這仍然只是一個規劃的模型。

另一個重要的立法時期始于1982年，在當時出臺的《聯邦費用法案》中規定，有償使用國內地表水和地下水是一項義務。到目前為止，這部法律共經歷了2次根本性修改：①1986年規定，根據地區水資源的可利用量進行收費；②1991年新增了對未達標排放的廢水進行收費的條款。1992年，《國家水法》(NWL)出臺，該法主張讓更多的市民參與到水利基礎設施的融資、建設和運作、土地使用的立法、水資源的綜合可持續發展及其商品和服務中來，以保證綜合管理水資源重要目標的貫徹。2a后，頒布了其實施條例。最終，于2004年4月29日頒布了《國家水資源法》的修改版。修改版主要對墨西哥國家水資源委員會(NWC)近期實施的新措施提供法律支持。

在墨西哥，對水資源的管理是基于“水資源屬于國家所有”的原則，因為《墨西哥合眾國憲法》(主要法案)第27條將墨西哥領土范圍內水資源的所有權賦予了國家。

1917年，隨著農業與發展部(MAD)的重組，成立了水土與人居管理部。1926年，根據《聯邦水利灌溉法》的規定，成立了國家灌溉委員會(NIC)，負責聘請美國工程師來指導首個大型灌溉工程的修建和本國工程師的培訓。1933年，這支由墨西哥和美國工程師組成的隊伍成立了技術咨詢部門，負責水利工程的修建、審查工作的實施、工程技術狀況的檢驗、組織細致的專門研究工作并對整個工程進行監測，所有這一切都圍繞著建成高質量的水利工程這個目標。好幾座壩都是在此期間建成，如圣熱特魯迪斯壩、塔毛利帕斯壩和位于新萊昂與科阿韋拉之間的唐馬丁壩、曼特城大壩、危地馬拉大壩、杜蘭戈大壩以及米卻肯州的特普克斯特佩克壩和普盧塔克艾麗亞斯卡耶斯壩。

1946年，由于國家灌溉委員會的解體和水資源部的成立，技術咨詢部門被安排到專門的政府秘書部。1940～1950年，眾多計劃紛紛出爐，為了制定用水管理目標和策略，一些地方和部門層次的水資源委員會也相繼成立。1989年，墨西哥國家水資源委員會(NWC)作為一個獨立機構成立。自1994年12月以來，它便成為了新組建的環境自然資源與漁業部的一部分，自2007年以來，環境自然資源與漁業部又改稱環境與自然資源部。

2 1977年以來的水資源管理

繼馬德普拉塔會議之后，又有17次關于水資源的會議和幾個相關的論壇或峰會相繼召開，并就水資源問題提出了12份宣言、6份行動計劃、一份國際供水與衛生10 a計劃、一份題為“為所有人提供水”的10 a計劃，以及一份國際淡水年計劃和召開5次世界水資源論壇的建議。

2.1 法制框架

目前，墨西哥水資源管理法制框架的依據是《墨西哥聯邦政府憲法》、NWL、《聯邦費用法》、《聯邦公共工程與水利基礎設施完善法》以及一些州和地方有關水資源的法律。其中，NWL對憲法中的第27條作了調整。

私人和公共用戶只有獲得國家水資源委員會的特許權或許可，才能獲得一般用水或生活用水。

墨西哥歷史上管理供水與衛生設施的國家機構有：1917年成立的農業與發展部、1926年成立的墨西哥國家灌溉委員會、1948年成立的人力資源部(MHR)、1976年成立的人居與公共工程部(MHSPW)、1982年成立的城市發展與生態環境部(MUDE)、1982年成立的農業與水資源部(MAWR)以及成立于1989年且至今仍在運行的墨西哥國家水資源委員會。

2.2 1981～1990年的水資源管理

聯合國水資源大會批準的國際供水和衛生10 a計劃于1981～1990年實施，該計劃來自于1976年在加拿大溫哥華的聯合國人居會議上世界各國都支持的提案。聯合國大會在1980年11月宣告了這個提案，旨在改善和促進飲用水和衛生設施覆蓋面的擴大，使盡可能多的人受益，特別是農村和邊遠地區。

世界衛生組織和泛美衛生組織全身心致力于國際供水和衛生10 a計劃的目標。與此同時，根據馬德普拉塔會議的建議，建立了供水和衛生設施網絡信息系統，這樣不僅能滿足信息需求，而且能使信息在整個拉丁美洲和加勒比地區共享。

在20世紀80年代早期，人居與公共工程部把系統的操作和維護移交給州政府，或直接轉交給市政府。然而，由于市政府人力資源和預算缺乏，經常導致水利設施基金被用于其他需求。

1983年2月3日,立法機關通過了一項法案,包括增加和修改憲法第115條,其中規定了市政府的活動。同時也表明，飲用水和衛生是市政府的主要責任。為此，要求州政府對憲法進行修改。盡管修改后的憲法已經把上述責任授權給了市政府，但同時也保留了州政府應負的部分責任。

為了遵守有關飲用水的法律條款，一些聯邦機構達成了向州政府轉移系統建設和管理的協議，這份協議發表在1983年9月26日的聯邦官方雜志上。1988年，32個州(31個州和一個聯邦地區)中的21個是由州一級政府來管理與供水和衛生有關的水服務， 而剩下的11個州則將這一職能移交給了市級政府。

1989年，為了制定一個持久的水資源政策，成立了國家水資源委員會，它的成立改善了對自由市場的監管機制。國家水資源委員會負責大型水工程，同時也負責管理用戶委員會所掌管的灌溉地區和州與市所掌管的衛生服務。

國家水資源委員會作為一個提供水服務、污水處理和衛生的國家監管機構，自成立以來，在制定新的水資源政策上發揮著明確和積極的作用。

國家水資源委員會的建立，促使馬德普拉塔會議中的幾項提議都得以實施，其中包括建立一個在水資源數據收集方面承擔廣泛職能的國家部門，合理協調地分配部門職能，建立信息收集、處理、存儲以及信息傳播數據庫，(如果可能，最好根據聯合國關于設備、技術和數據兼容標準化專門機構的建議)擴大長期監測網絡，利用現有的氣象和水文系列數據來研究氣候和水資源的季節性及年度差異。

直到1996年，墨西哥31個州中的17個已經頒布了新的法律或修改了之前的立法。其他的14個州保留了之前的立法。1996年，NWC采取的政策盡管沒有在所有州實施，但是仍舊取得了顯著的進步。

此外，國家水資源委員會還提出了以下提議：

(1) 確認對水資源及地下水的評估，包括降水、蒸發和流失、國家范圍內的湖泊及池塘的水量，并公布流域和含水層的可供水量。

(2) 根據需要對技術、測量工具、自動化水文氣象站點進行標準化，并且為不同知識層次的氣象、水文學和水文地質學等方面和人才建立培訓計劃。

(3) 作為水資源評估的一部分，與衛生部合作，由國家水資源委員會引進清潔水和實施清潔海岸計劃，以預防與用水和水上娛樂活動相關的疾病。

(4) 關于衛生設施，自1994年以來，在BOT方案下的私人投資已經超過10億美元,主要用于污水處理廠的建設，目前的總處理能力已達24 122 L/s。然而，費用的支付一直是一個問題,因為對工廠增加的費用是基于消費者價格指數,而且增加對市政服務的收費需要得到市政委員會批準。

(5) 為超過550萬人口提供飲用水，污水處理量已經增加了幾乎9%，這就意味著有1300萬的人口首次享用這項服務。

3 管理現狀

國家水資源委員會在墨西哥是一個兼有行政、管理、技術和咨詢職能的水資源管理機構，在 13個流域水文行政區域行使其職責。

用于消費的可再生水比重是一個表示水資源壓力程度的指標。如果該指標超過40%，則意味著水資源形勢嚴峻?？偟膩碚f，國家承受著17.4%的水資源壓力。這個比例被認為是中等水平，但該國的中部、北部以及西北地區則面臨著更高程度的水資源壓力。

由于使用量很大，地下水的重要性顯而易見，近37%的用水量(2008年為295億m3)是來自地下水。為了管理地下水，劃分了653個含水層。從20世紀70年代起，過度開發的含水層的數量逐步增長，即由1975年的32個含水層，到1985年的80個，再到2001年的97個，直至在2008年12月31日的101個含水層。在這些被過度抽取的含水層中，已有58%的地下水被提取用于所有用途。近期的研究結果表明，含水層是被過度抽取還是在合理使用，取決于取水量和補給量的比率。

墨西哥的河流構成了633 000 km的水網。其中包括徑流量占全國87%的50條河流，其流域面積占國土面積的65%。

另外7條河流的流域面積占國家領土面積的22%。其中，巴爾薩斯河和圣地亞哥的河水匯入到太平洋，另有5條河流則匯入到墨西哥灣。從地表面積上來說，最大的流域是拉奧格蘭德河和巴爾薩斯河,而最長的流域是拉奧格蘭德河和烏松布河。萊爾馬河、安格萬河和納薩斯河為該國內陸河流。

國家水資源委員會認識到，預防和控制污染是水資源管理中最重要的挑戰之一。因此，需要在全國范圍內建立一個水質監測網絡，包括監控網絡、實驗室網絡以及一個水質評估系統，該系統依據用水水質的生態標準確認水體是否被污染。這樣可以確保制定有效的策略以控制水體污染這一迫切的問題。

運用3個指標進行水質評估，即5 d生化需氧量(BOD5)、化學需氧量(COD)以及懸浮固體總量(TSS)。BOD5和COD主要用于測定來自市政及非市政廢水中有機物質的含量，這些水質監測點主要位于人類活動較集中的區域。

在墨西哥，每一座城市都有責任為市民提供健康的飲用水，同時對廢水進行處理。在公共用水供應方面，地下水占主導，達到了62%。盡管在過去10a中，地表水對公共用水的特許使用量增加了28%。

國家水資源委員會認為，可飲用水覆蓋范圍應包括這些人，他們能用水管輸水到自己家中、或者房屋之外的附屬場地范圍內、公用水龍頭或者其他家庭。覆蓋范圍內的人群并不一定有水質很好的水可供使用。

2009年底,用水覆蓋范圍在城市地區已經達到94.3%,農村地區為76.8%，全國范圍內為90.7%。截至2009年底，污水處理覆蓋率為86.8%,其中城市地區為93.9%，農村地區為61.8%。

國家水計劃2007～2012年設定了將60%的市政廢水在污水系統中集中處理的目標，目前的污水處理率是42.1%。

4 水政策

為了支持2007～2012年度國家發展計劃的目標，促進社會發展和經濟的全面可持續增長，墨西哥建立了總體政策目標，為水資源管理部門的短期、中期和長期計劃和行動的制定與執行提供構思和實施框架。

(1) 緩解對弱勢社會群體供水服務的延遲；

(2) 強化流域環境衛生的綜合管理；

(3) 對使用國家水資源，應獲得法律權利和相關所有權；

(4) 使水價合理化，以促進其可持續發展；

(5) 擴展社會群體參與水資源規劃和使用的渠道；

(6) 在新的聯邦框架中，持續并逐步將管理權限下放給地方當局，以更有效地管理水資源；

(7) 為保護未來的水資源數量和質量，對灌溉、生活和工業部門實施更高效的用水模式。

自20世紀70年代末，國際社會特別關注水資源的持續消耗和退化趨勢，并建議采用整體方法對其實施管理。同時，建議利用經濟機制達到水資源的合理利用。

5 結 語

提供飲用水、污水處理和公共衛生服務是未來面臨的重大挑戰，尤其是對嚴重落后的農村和部分城市地區。

應增加公共衛生和對排放物監控的覆蓋率，并以此作為對全國水體污染預防和控制的機制極其重要。此外，必須考慮對環境破壞的分析評估，根據來自衛生部的數據，公共衛生投入1美元，相當于為健康省下10美元。

鑒于大多數被污染河流中水質的惡化程度、污染物的多樣性和氣候變化的影響，非常有必要增加監測站點的數量。

接下來，必須以一種整體的方式面對替代供水水源的選擇、地下水消耗的減少和含水層的保護。據估計，到2030年，居住人口將會達到1.25億，這將使需水量增長25%，而增加的需水量將主要在缺水地區。

在墨西哥，首要用水大戶同樣是農業?？紤]到墨西哥是世界五大生物多樣性最豐富的國家之一，因此，切實執行環境流來保護水生生態系統功能顯得非常重要。

必須實施適應和減緩措施，以解決氣候變化所引起的海平面上升、持續干旱或大暴雨等現象。

為了在水資源管理中做出正確和及時的決策，水量和水質監測網絡的現代化和擴展非常重要。

最后，盡管取得了一些重大的進步，但墨西哥的發展以及經濟、社會、環境問題的全球化趨勢，是其實施水資源管理所需面對的新的挑戰。