“國家秘密”的秘密

孔令鈺

土壤污染數據、高考試卷、計生部門統計的引產數……這些乍看毫不相干的名詞，都有一個共同屬性——國家秘密。

新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》將于2014年3月1日起施行，取代1990年版的《保密法實施辦法》。該條例對2010年施行的新《保密法》作出補充解釋，再次引發媒體對“國家秘密”的熱議。

從公開媒體報道可整理出，計時停車位規劃案、因災死亡人數、財政預算等這些與普通人密切相關的信息，都曾是不予公開的國家“秘密”。還有些曾經的“秘密”則讓人費解，比如早已被新華社全文刊發過的中央一號文件，甚至刑事案件中作為證據的死人頭骨。

這些“秘密”背后是一個繁雜的“國家秘密”生產機制。那么在中國，一項事務從變成國家秘密，到最終解密讓所有人知道，中間要經歷哪些環節？

綜合公開信息資料顯示，大致有四個環節：比照—定密—備案—解密。但在實際操作中，可能要復雜得多。

誰主宰定密規則

簡單來說，這個過程類似于“抓娃娃”游戲：如果躺在陳列箱里的娃娃當中，有的是需要標注為“秘密”的，必須抓出來，那么首先就必須觀察哪些是“秘密”，這就需要比照每個“抓娃娃”的人手里都會拿著一張對照單，根據單子的要求選“娃娃”。這些單子，即國家保密局分別會同各中央機關制定的92個保密事項范圍，也就是92份分門別類的文件。

以公布在多個地方水利部門官網的《水利工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》為例，“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的洪澇和干旱災情”被認定為是秘密；“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的水庫垮壩和堤防決口情況”也是秘密，所以如果在日常文件中出現了這方面的信息，就需要注意與認定。

只是，這92個保密事項范圍并非全部公之于眾，《保密法》里對它們的規定是“在有關范圍內公布”。2000年，曾有一位為某涉貪官員辯護的女律師將卷宗給當事人家屬看，被法院一審判為泄露國家秘密罪，但因為檢察院對她的起訴依據是《檢察工作中國家秘密及其具體范圍的規定》——一份并未全國公布的規定。律師反駁，自己不屬于應知曉人，也不可能知悉。最后，法院二審終審判其無罪釋放。

很多人無法理解的某事項有時被定為國家秘密，其實大部分都能在這些未公布的規定里找到源頭。比如財政預算、決算以前是不公開的，因為在1997年由國家保密局和財政部聯合發布的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》里就說，財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于“國家秘密”。只是后來這個規定被修改了。

需要說明的是，一起參與保密的人也需要資質認證，他們是各單位的“保密工作領導小組”成員。而負責定密的，是“定密工作領導小組”成員。在制度安排上他們應該是兩套人馬，但在有的地方，“保密”和“定密”小組是同一套人馬。

至于具體操作的人，就是來自“定密工作領導小組”中的“定密責任人”。據《保密法》第十二條：機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解密工作。

所以定密責任人一般是各單位一把手，不過有關調研報告顯示，在某些地方，出現過將文件起草人甚至校核人員確立為“定密責任人”的情況，這顯然是錯誤的理解。

由于定密責任人能認定什么是“秘密”，所以這些人要接受培訓考核，簽訂保密承諾書，如果出現錯定、漏定行為，會追究其法律責任。

定密包括對“秘密”的分級，也就是將不同的“娃娃”抓出來后，放進不同的筐里。“秘密”依重要程度從高至低，分為絕密、機密、秘密三級，保密期限分別為不超過30年、20年和10年。秘密期限屆滿，自行解密。

定密容易解密難

解密也分兩種情況：一是保密期滿，自動解密；二是“定密責任人”在定期審核國家秘密時，研判發現形勢有變，可以提前或延長解密時間。一旦作出解密決定，應當通知原知悉單位和個人。

只是，實踐中提前解密的情況似乎并不多，因為定密人員都傾向于把保密時間定得足夠長。不僅如此，定密單位還將“秘密”奉為至寶。曾任職國家保密局法規室主任的郭杰記述，有單位一度把“有無國家秘密”作為衡量本單位是否重要的標準，把一些非密事項確定為國家秘密，只是為讓上級領導重視；還有單位借機生財，將本不該定密的資料標上密級，公開征訂，稱這是供黨和國家領導人參考的秘密刊物。

如此造成國家秘密泛濫。全國人大在《保密法》的立法調研中發現：定密隨意，解密不及時。據新華社報道，美國每年產生秘密文件10萬個，而中國則多達數百萬個。

是否會用“國家秘密”做擋箭牌，日益成為考驗政府的一道試題。2009年，有公民向廣州和上海市政府遞交申請，要求公開部門預算。8天后，兩個城市都給出答復。廣州市財政局稱，會將內容放在網上，可公開下載；而上海市卻以“國家秘密”為由拒絕。

以上種種讓我們成為一個“秘密大國”。保密系統流傳著這樣一個玩笑，據媒體報道，境外間諜對來自中國的情報很頭疼，數量驚人，但大部分不是秘密，可是為了不錯過有用的信息，他們不得不緊盯住每一張紙片。

一直在“公開”的路上

吊詭的是，一方面非密信息成為國家秘密，而另一方面，真正的國家秘密卻頻頻走光，比如經濟數據泄密。

2011年10月，最高人民檢察院和國家保密局聯合通報，原國家統計局干部孫振、中國人民銀行干部伍超明泄露涉密經濟數據，分別被判處有期徒刑5年及6年。孫振利用其國家統計局辦公室秘書室副主任、局領導秘書職務之便，先后將國家統計局尚未公布的27項涉密數據，泄露給證券從業者。伍超明則在中國人民銀行金融研究所工作期間，“出手”25項涉密數據。

事實上，GDP、CPI等數據泄密屢見不鮮，時常有外媒搶先曝出高度吻合的數字，分布在數據鏈上的某些政府官員成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公開條例》實施，成為公民要求政府公開信息的法律依據。“國家秘密”遭到挑戰。據該條例，“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”政府信息，行政機關應主動公開。

然而這難免同“國家秘密”相捍格。比如土壤污染數據，既“涉及公民切身利益”，也屬于“公開或泄露后會嚴重損害國家形象和社會安定的國土資源數據”。

2011年，98個中央部門曬出“三公”賬單，而外交部等三個部門仍以涉密為由，拒絕公開。

從法律位階來看，《政府信息公開條例》低于《保密法》，所以當前的信息公開，仍是《保密法》控制下的信息公開。

但將視線拉長，信息公開仍是大勢所趨。2005年8月起，因自然災害致死人數解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是國家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人數在30年后的悼念集會上才得以披露。

解密之路往往曲折漫長。2010年，國土資源部作為第一個中央部委公布部門預算時，全國人大財經委副主任委員吳曉靈感嘆：“中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本’，是否有點漫長啊。”

與財政預算類似，PM2.5也曾被冠以“國家秘密”的帽子，最終還是摘掉了。