檢察官辦案責任制改革的進路分析

王一超

摘要：主訴（辦）檢察官制度沒有解決檢察行政化問題，改革收效有限。為進一步推進檢察官的辦案責任制，祖國大陸試行主任檢察官制度改革：主任檢察官是獨立辦案主體，對本辦公室（辦公組）內的所有檢察業務負責。然而，與我國臺灣地區的制度原型比較，祖國大陸主任制的功能定位有誤，承辦檢察官獨立司法人格仍未形成，主任檢察官與部門負責人的關系并不明朗；主任檢察官的身份待遇重保障而輕制約。檢察官辦案責任制改革的關鍵在于解決檢察行政化問題，這要求檢察院人員分類管理，取消業務部門的行政管理層，進一步明確承辦檢察官的獨立地位，業務序列增設主任檢察官，協助檢察長進行監督。

關鍵詞：辦案責任制；主任檢察官；主訴（辦）檢察官

中圖分類號：DF73文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.02

加強檢察官的相對獨立性，弱化檢察權運行過程中的類行政化色彩，確立權責一致的檢察官辦案責任制，是祖國大陸檢察體制和工作體制改革長期以來的重點。為實現此目的，高檢院于2000年開始對檢察業務部門的辦案制度進行改革，推行主訴（辦）檢察官辦案責任制（以下簡稱“主訴（辦）制”）。〖ZW(〗“主訴檢察官”的稱謂僅適用于公訴部門，檢察系統其他業務部門稱為“主辦檢察官”。〖ZW)〗但主訴（辦）制改革并未在全國范圍內獲得理想效果，于是改革者另辟蹊徑，將注意力轉向了主任檢察官制度（以下簡稱“主任制”），希望建立起一套權責一致的“主任檢察官辦案責任制”。

然而，筆者通過了解京滬兩地三院〖ZW(〗北京市一分檢、上海市閔行區檢察院和浦東新區檢察院。〖ZW)〗試點主任制的相關經驗，以及閱讀《北京市檢察機關公訴部門關于開展檢察官辦案責任制的改革方案（征求意見稿）》發現，祖國大陸對該制度表現出的是一種非理性樂觀態度。究其原因，一方面在于對改革的實踐背景缺乏科學認識；另一方面在于對主任制存在若干誤解。鑒于此，本文擬以主訴（辦）制及我國臺灣地區的主任檢察官制度為參考，對祖國大陸當前改革進行述評，并嘗試提出檢察官辦案責任制改革的理想進路。

一、主任制改革的實踐背景分析

主訴（辦）制改革的目標在于建立一套責任明確、高效廉潔、符合訴訟規律的新辦案機制，并通過新的用人機制，造就一支高素質、專業化的檢察隊伍。改革初期，各界對于主訴（辦）制寄予厚望，將其評價為“目前檢察機關各項改革中動作比較大而且具有一定實質性意義的改革”［1］。然十余年過去了，盡管該制度在一些地區得到發展完善，但從全國范圍來看，大部分地區的主訴（辦）制被虛置或者名存實亡。主訴（辦）制的改革效果并不理想。推行辦案責任制改革必須對現存問題進行科學認識，并對改革失敗的原因進行理性剖析。

（一）主訴（辦）制改革未解決檢察行政化問題

制約辦案責任制改革的最主要因素是檢察權運行過程中的類行政化。遺憾的是，經過十余年的主訴（辦）制改革，檢察行政化問題依然未得到根本改善。

一方面，業務辦理仍采三級審批制，辦案主體權責不統一。新修改的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》依舊沿用“審批制”〖ZW(〗《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第4條：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。”〖ZW)〗，辦理案件經“承辦人——部門負責人——主管檢察長/檢委會”三級審批，承辦檢察官只是辦事員，凡事由領導決定。此種行政化審批模式的弊端十分明顯：其一，直接承辦案件的檢察官無決定權，而對案件處理有決定權的領導卻不實際辦案，有違直接性、親歷性要求，與檢察業務規律相矛盾。其二，審批制下權責分離，責任主體不明確。行政化的審批過程將案件個人責任稀釋為集體責任，進而轉變為無人承擔責任，要求“檢察官在職責范圍內對辦案質量終身負責”無從談起。其三，更重要的是，審批制阻礙檢察官獨立司法人格之形成。負責審批檢察業務的人員同時也是行政領導，行政權干預檢察權。承辦檢察官做不到獨立辦案，工作積極性受到影響，職業自豪感和職業自信心難以確立。

另一方面，業務部門采行政化管理模式，影響檢察官專業隊伍建設。其一，除在檢察院內設置行政部門綜理全院行政事務之外，還在每個業務部門另設部門負責人，既負責本部門的行政工作，又主管業務，對案件全面負責把關。業務部門設置行政管理層不僅增加了內部行政事務官員的數量，造成了檢察人力資源的浪費，還會導致工作效率隨審批層級的增多而降低。其二，行政化的管理模式會催生一種“業而優則仕”的怪象，即業務部門的工作骨干因業績突出被提拔為行政領導。提高辦案素質成了行政晉升的“跳板”，擔任行政領導后卻少辦甚至不辦案件。業務人才難以繼續發揮優勢，勢必造成業務技術傳承的斷層。

（二）主訴（辦）制改革失敗的原因分析

檢察官辦案責任制的改革者已經意識到改革的最大障礙在于檢察行政化，而行政權干擾檢察權行使的重要途徑在于辦案部門的行政管理層［2］。于是，以在規范層面取消業務部門的行政辦案層為基本改革思路，放權給檢察官，部門負責人不再負責對案件進行審核。〖ZW(〗根據2000年發布的《最高人民檢察院辦公廳關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》，主訴檢察官接受檢察長的直接領導。可見至少從規范層面，部門負責人作為一級行政管理層已經被排除在案件辦理過程之外。〖ZW)〗然而實踐表明，三級審批制未受動搖，主訴（辦）制改革在以下三個方面遭遇掣肘。

第一，放權不足從根本上決定了主訴（辦）制改革難以徹底。主訴（辦）制改革的關鍵在于放權給檢察官，使之成為相對獨立的檢察權行使主體。然而實際下放給主訴（辦）檢察官的決定權卻十分有限，絕大多數情況下主訴（辦）檢察官只能提出建議，報請審批。對比高檢院發布的主訴制改革方案和北京市人民檢察院的試行細則就可以發現，后者擴充了承辦檢察官需要報請檢察長審批的事項范圍，壓縮了主訴檢察官的決定權。不僅如此，實踐中主訴檢察官可以獨立行使決定權的情況更加有限。特別是在地市級檢察院，由于受理的案件相對疑難程度更高，主訴檢察官除了可以決定延長、退補案件之外，絕大多數的業務事項仍然實行審批制［3］。筆者雖不主張將所有決定權一律下放，但不可否認的是，放權不足從根本上制約了改革的徹底性。

第二，改革方案沒有完全落實，雙軌并行的權宜之策反過來阻礙了主訴（辦）制的推進。改革初期，考慮到檢察隊伍業務水平參差不齊，決定采用主訴（辦）制與三級審批制雙軌并行的策略，希望借此實現檢察官隊伍的優勝劣汰，平穩過渡到如下常態的檢察官辦案和管理制度，即凡具有檢察官資格的官員都能主訴或主辦案件，而不具備資格的檢察人員只能負責具體事項的辦理，成為檢察事務人員［4］。然而，實踐中雙軌并行卻異化為三級審批制的膨脹，主訴（辦）制的適用空間不斷萎縮。這一方面是慣性使然：出于長期以來的審批習慣，雙軌當中更傾向于選擇三級審批制，甚至主訴（辦）檢察官在主管檢察長審批之前，還要習慣性地報請部門負責人審批；另一方面也要歸因于法律規定的滯后：《檢察院組織法》、《檢察官法》及《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》均未明確主訴（辦）制的法定地位。不僅如此，自1980年至今，《人民檢察院刑事訴訟規則》一直沿用“審批制”的規定，現行法律規定非但沒有為改革推進提供剛性支持，反而使改革陷入“依法無據”的尷尬境地。

第三，利益保障不到位一定程度上挫傷了主訴（辦）檢察官的積極性。根據理性人假設，穩定主訴（辦）檢察官的人才隊伍需要“隆其地位，優其待遇”。然一方面，高檢院規定的主訴（辦）檢察官特殊崗位津貼在經濟欠發達地區常因受制于地方財政無法兌現，甚至在經濟較好的地區也難以保障。主訴（辦）制只是一個檢察系統內部的辦案制度，法律地位缺失。主訴（辦）檢察官職位的法定性不強，在組織上和“官制”上地位不明確［5］。陽光工資改制之后，特殊崗位津貼便因“師出無名”被迫停發。另一方面，主訴（辦）檢察官的晉升渠道并不通暢。行政管理模式之下，檢察官面臨司法職級晉升和行政職級晉升的雙重壓力。擔任主訴（辦）檢察官雖一定程度上代表著司法職級晉升，但卻不能為行政職級晉升提供有效助力，政治前途并不明朗。檢察專業人才因待遇保障不到位而大量流失，“低利益”成了主訴（辦）制改革的又一短板。

二、主任制改革內容簡述

基于上述背景，檢察機關開始在主訴（辦）制外嘗試一種新的辦案機制，即主任檢察官制。京滬兩地三院都在積極推行主任制改革的試點工作；北京市檢察院還就在公訴部門實行主任制發布了改革方案的征求意見稿。本文如下對于改革措施的介紹正是在上述資料基礎上整理而得。

（一）主任檢察官的權責分配

祖國大陸將主任制定位為一種辦案責任制度。〖ZW(〗參見：陳旭.設主任檢察官辦案去行政化［N］. 新華每日電訊，2013-03-15（07）；陳寶富.探索主任檢察官辦案組織制度［N］. 檢察日報，2013-04-02（03）；潘祖全.主任檢察官制度的實踐與思考［J］.上海檢察調研，2013，（4）：3.〖ZW)〗主任檢察官依規定享有案件處理的決定權和建議權。主任檢察官的責任范圍與其行使的權力相一致：第一，對其有權作出決定的案件或者事項而言，主任檢察官對案件事實、證據的認定和所作的決定負責；第二，對于僅有建議權，需報請主管檢察長、檢察長或者檢察委員會決定的案件或事項，主任檢察官對案件事實和證據的認定負責；第三，主任檢察官對案件事實和證據的認定意見以及案件處理意見如被主管檢察長、檢察長或者檢察委員會改變，主任檢察官對被改變的部分以及由此產生的決定不承擔責任。

主任檢察官根據案件的難易程度分別行使決定權與建議權：對于風險較小的簡單案件，主任檢察官可直接審批決定本組其他檢察官的處理意見；對于風險較高的案件仍采層級審批制，主任檢察官只有建議權，由其親自承辦后提出審查建議提交主管檢察長審批決定。對需要提請檢察委員會討論的案件，經檢察長同意提交院檢察委員會討論決定。試行經驗反映，主任檢察官對其經手的絕大多數案件可直接決定，需審批的案件數量有限：〖ZW(〗以上海市閔行區檢察院為例，此類案件約占審結案件數的80%。〖ZW)〗基層院的絕大多數的案件為低風險的簡單案件［6］3；在地市級檢察院，盡管一審案件普遍風險較高，但是由于二審案件占每年受案數的大多數，需要提交審批的案件比例也很低。此外，為避免主任檢察官逃避辦案責任，試行單位還通過限定可以提交審批的案件比例，〖ZW(〗例如，北京市一分檢公訴部門要求主任檢察官提請報批的案件不得超過本年度收案的10％。〖ZW)〗倒逼主任檢察官獨立決定案件處理，落實辦案責任制 ［7］。

法律明確規定由檢察長或檢委會行使的權力風險較高，不得由主任檢察官代為行使，如決定回避的權力。然而，除此之外的其他檢察業務并非當然屬于低風險案件。筆者通過研讀北京市檢察院及上海市浦東新區檢察院的改革文件發現，主任檢察官只可對具有非直接性、非終局性及非重要性的事項行使決定權。第一，主任檢察官的處理決定不得直接影響訴訟主體的重要權利，如當即生效的取保候審和監視居住之決定及建議仍需報批，而逮捕建議權因仍需由偵查監督部門把關而可以由主任檢察官行使；第二，主任檢察官的決定權不觸及案件的終局處理，僅限于具有彈性，沒有強制約束力的事項。例如，具有結案性質的不起訴權仍需審批，但變更、追加、補充起訴等調整權，以及量刑建議等建議權〖ZW(〗需注意的是，雖同樣名為“建議權”，但量刑建議、簡易程序適用建議等乃針對檢察機關之外的其他機關作出，與主任檢察官提請主管檢察長、檢察長或者檢察委員會決定的案件處理建議相區別。前者因由主任檢察官以“決定向XX機關建議”的形式作出，故仍屬主任檢察官決定權范疇。〖ZW)〗由主任檢察官行使；第三，重要案件中重要事項的決定權及重要的法律監督權由主管檢察長、檢察長和檢委會保留。此類業務并無明確指向，實踐中需要進行個案評估以確定風險等級。從規范文件的內容來看，主任檢察官與主訴（辦）檢察官似乎并無本質區別。無怪有意見認為“主任檢察官”只是用來代替以往的主辦檢察官、主訴檢察官和主偵檢察官的統一稱謂［8］。改革的意義不應僅限于名稱的改變，更在于實質內容有所更新。主任制相對于以往的改革，應在規范層面以及實踐操作層面均有所突破。

（二）主任制下的辦案組織形式

主任制的辦案組織形式為主任檢察官辦公室，或主任檢察官辦案組。二者實無本質區別，只是“辦公室”更能體現辦案組織的常設性、正規性，且有更強的包容性，故后文中將采用主任檢察官辦公室（辦案組）的表述。

主任檢察官辦公室（辦案組）由主任檢察官及檢察官組成，并配備書記員。以北京市一分檢為例，主任檢察官辦案組由“主任檢察官——主訴（辦）檢察官——助理檢察員——書記員”組成，呈現出四級塔狀結構。此處的助理檢察員應為尚未取得主訴（辦）資格的助理檢察員，他們沒有獨立辦案權，擔任主訴（辦）檢察的助手；書記員負責組內的所有的卷宗案件的記錄、卷宗整理、復印、歸檔、接待律師閱卷等事務性工作［7］。上海閔行區檢察院區分案件的不同類型，辦案組有大小之分：前者由1名主任檢察官、若干檢察員（助理檢察員）、書記員及輔助文員組成；后者由1名主任檢察官、1名檢察員（助理檢察員）和1名書記員組成［6］3。辦公室（辦案組）由主任檢察官及其他檢察官以雙向選擇與領導決定相結合的方式組成。

主任檢察官辦公室（辦案組）擬采扁平化的案件辦理方式，直接受檢察長領導。主任檢察官有決定權的事項在辦公室（辦案組）內部消化；建議權由主任檢察官領導辦公室（辦案組）行使，并交由主管檢察長審批決定。主任檢察官不實際承辦簡單案件，主訴（辦）檢察官是承辦人，其提出辦案意見后，由主任檢察官審批決定；而面對復雜案件，主任檢察官成為實際承辦人，其他檢察官和書記員均輔助其工作，沒有獨立處理復雜案件的資格。主任檢察官遇有疑難案件，可提請所在部門的負責人召開主任檢察官聯席會議，會議意見供承辦主任檢察官參考。

主任檢察官對辦公室（辦案組）內的所有案件全面負責，承辦案件的檢察官對主任檢察官負責。然而，主任檢察官親自承辦的只有復雜案件，簡單案件由他人承辦并提出建議，主任檢察官審批決定。如此一來，案件若非其親自辦理，就會產生主任檢察官以及承辦檢察官的“雙重責任”，與辦案責任制的初衷相沖突。因此，筆者認為，應當修正前文中的權責對應機制：主任檢察官對由其作出的審批決定負責，案件事實、證據的認定責任由承辦檢察官承擔。

（三）主任檢察官的激勵機制

為穩定主任檢察官隊伍，避免人才流失，大陸主任制改革從身份和待遇兩方面提供保障。一方面，主任檢察官身份受到保障。第一，除非因工作嚴重失誤造成錯案，或嚴重違反辦案紀律，主任檢察官不被隨意解除。第二，非經規定程序，不得隨意調離主任檢察官崗位或更換案件承辦主任檢察官。第三，主任檢察官的辦案自主權不受干涉，不得超出審批權限要求其提交審批。

另一方面，主任制改革吸取了主訴（辦）制的教訓，在提高主任檢察官經濟待遇之外，還著眼于其晉升前景。第一，主任檢察官享受崗位津貼，津貼水平根據年度考評成績拉開差距。考評成績分為不稱職、稱職和優秀。年度考評為不稱職的主任檢察官取消其崗位津貼；考評稱職可以獲得基礎崗位津貼；考評成績為優秀的還可以額外獲得獎勵。第二，主任檢察官的職業前景得以拓寬。擔任主任檢察官不僅享受上一行政級別對應的部分待遇，而且行政晉升更加便利。以上海市閔行區檢察院為例，該院不擔任行政職務的主任檢察官任職滿一定年限后，可以直接晉升副處級非領導職務，解決了檢察官行政職級晉升難、晉升慢的問題。十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，司法管理體制改革要推行省以下地方檢察院人財物統一管理。這為主任檢察官崗位津貼的按時統一發放，以及人事晉升通道的順暢提供了檢務保障。

三、對祖國大陸主任制改革的反思——以我國臺灣地區經驗為參考

祖國大陸改革的制度原型是我國臺灣地區的主任檢察官制度。龍宗智教授曾對其有高度評價，認為我國臺灣地區的檢察官——主任檢察官——檢察長的權責配置方式實現了檢察官相對獨立性與行政隸屬性的協調統一［9］。然而對照我國臺灣地區經驗，筆者發現祖國大陸的主任制改革存在若干問題，至少應從以下四方面進行反思。

（一）對主任制的功能定位有誤

將主任制定位成一種辦案責任制，期望借此改變目前的檢察行政化問題，只是祖國大陸改革者一廂情愿。我國臺灣地區的主任檢察官改革是“審檢分隸”的產物，與檢察行政化問題無關。我國臺灣地區的主任檢察官制度可溯源到1980年6月29日“法院組織法”修改。此次修法改采審檢分隸制度，〖ZW(〗早期我國臺灣地區司法與行政合一，審判與檢察共同隸屬于“行政院”下屬的“司法行政部”。1980年“法院組織法”修改，采行審檢分隸的制度：各級法院為“司法部”所屬機構，而各級檢察機關隸屬于“行政院”下的“法務部”（舊稱為“司法行政部”），二者互不隸屬。

〖ZW)〗同時增設主任檢察官一職。〖ZW(〗我國臺灣地區修改后的“法院組織法”第59條第2項規定：“各級法院及分院檢察署檢察官員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監督該組事務。”〖ZW)〗在法院系統內，一般法官和法院院長之間設有“庭長”〖ZW(〗庭長與審判長不同。審判長是實行訴訟行為的裁判機關，沒有訴訟之審判，就沒有審判長可言；庭長是常設機關，監督各該庭事務，是一種司法行政機關，即使全然不參與裁判，也不影響庭長地位。〖ZW)〗作為過渡［10］，可以對本庭內的司法行政工作進行有效監督。而反觀檢察系統，無論本署檢察官人數多少，檢察長只有一人。檢察長須對本署內所有的檢察行政事務負責，任務繁重。于是，“法務部”在檢察官與首席檢察官〖ZW(〗我國臺灣地區1980年修改“法院組織法”，增設主任檢察官之時，尚無“檢察長”的概念，而是稱為“首席檢察官”。1989年12月22日“法院組織法”再次修正，“法院檢察處”改為“法院檢察署”，機關首長由“首席檢察官”改為“檢察長”。〖ZW)〗之間增設主任檢察官，以實現對檢察官的有效監督。〖ZW(〗我國臺灣地區“法務部”在1980年的修法理由如下：“各級檢察機關事務繁簡不一，員額編制亦異，有檢察官員額多至四十人以上，每一檢察官每月配受之案件，達一百余件者，似此情形，以檢察首長一人之力，實難收監督指揮之效。職是之故，為謀補救缺失，乃增訂第二項，規定檢察官在六人以上者，得分組辦事，每組置主任檢察官一人，監督各該組事務。”〖ZW)〗

制度的功能定位決定了主任檢察官的職權設計。我國臺灣地區的主任檢察官乃監督者，需負責檢察事務監督、行政管理及法學研究等多層面的工作〖ZW(〗根據我國臺灣地區“地方法院及其分院檢察署處務規程”（以下簡稱“地檢署處務規程”）第20條、“高等法院及其分院檢察署處務規程”（以下簡稱“高檢署處務規程”）第21條以及“最高法院檢察署處務規程”第13條的規定，主任檢察官應擔負以下職責：1.本組事務之監督。2.本組檢察官辦案書類之審核。3.本組檢察官承辦案件行政文稿之審核（或決行）。4.本組檢察官及其他職員之工作、操作、學識、才能之考核與獎懲之擬議。5.人民陳訴案件之調查及擬議。6.法律問題之研究。7.檢察（總）長交辦事項及其他有關事務之處理。”

〖ZW)〗，尤以對檢察事務的監督職責最為重要。第一，檢察官辦案所涉的檢察文書，在由檢察首長核定之前，必須先經主任檢察官審閱。審閱旨在對檢察官的工作進行督導，實行經驗傳授，并非實質上改變承辦人意見。主任檢察官亦無權改變承辦檢察官的意見，如存在分歧，可先交由原承辦人再行斟酌，若斟酌后意見仍有不同，應報請檢察首長決定。〖ZW(〗參見我國臺灣地區“地檢署處務規程”第26條第2項、“高檢署處務規程”第27條第2項以及“最高法院檢察署處務規程”第21條第2項的規定。具體操作標準可參見“高等法院以下各級法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點”第3條。〖ZW)〗第二，主任檢察官審閱檢察官的法律文書，不止于形式，而須進行實質審查［11］，需通過閱讀文書審查是否存在應調查之事實尚未調查、事實之認定是否適當、法律見解有無違誤等事項。〖ZW(〗主任檢察官審查的具體事項可參見我國臺灣地區“高等法院以下各級法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點”第2條，檢察首長、主任檢察官審閱檢察官辦案書類時需特別注意的事項包括：1.書類內容與卷內資料是否相符。2.有無調查之事證尚未調查。3.事實之認定是否適當。4.法律見解有無錯誤，引用條文有無疏漏。5.類似案件，法律上見解或處理是否一致。6.格式及文字用語是否妥適，有無遺漏或筆誤。7.有無其他錯誤或不當情形。〖ZW)〗第三，主任檢察官對檢察官并無指令權 ［12］。以職務移轉權為例〖ZW(〗移轉權是指令權的一種。指令權是指上級長官對下級屬官針對職務上事項進行一般或個別指示的權能。對于檢察事務的指令權包括指揮監督權以及職務收取、移轉權。〖ZW)〗，若主任檢察官認為承辦人不能或者不宜辦理所配受的案件，不得直接指定本組內其他檢察官辦理，或者收由自己辦理，而應報請檢察長，由檢察長指定。〖ZW(〗參見我國臺灣地區“地檢署處務規程”第24條第4項以及“高檢署處務規程”第25條第4項的規定。〖ZW)〗第四，由于主任檢察官無權左右承辦檢察官的意見，故無需為承辦人的辦案意見擔責。只是因其對本組檢察官有督導責任，可能需因檢察官的違規遲延而承擔行政責任。〖ZW(〗例如，我國臺灣地區“檢察機關辦案期限及防止稽延實施要點”第44條的規定，檢察官辦案如有發生違規遲延之狀況，除承辦檢察官應予處罰外，對于有監督責任的主任檢察官及檢察長亦有行政責任。〖ZW)〗

可見，我國臺灣地區的主任檢察官制乃監督機制，而非責任機制，主任檢察官亦不會直接審批案件。祖國大陸以解決檢察行政化，加強檢察官獨立性的名義實行主任制改革，是對制度功能的錯誤定位。這也導致了對主任檢察官身份定位的失誤。筆者以為，若為落實檢察官的辦案責任制，與其研究我國臺灣地區的“主任檢察官”，不如更多關注“檢察官”的權責規定，而后者之關鍵就在于檢察官的司法獨立人格。

（二）檢察官的司法獨立人格沒有形成

檢察官辦案責任制度的核心在于確立檢察官的獨立司法人格。此處的“檢察官”是指實際承辦案件的檢察官（不包括檢察輔助人員），而非審批者；“獨立”的標準也十分明確，即承辦檢察官是否可以獨立發表意見，他的意見是否會被他人直接更改或否決。根據這一思路，承辦檢察官必須有自己獨立的辦案意見，且該辦案意見須受到尊重，主任檢察官只可對承辦人的法律文書進行“審核”，核查有無要件遺漏或法律適用錯誤，而無權僭越承辦檢察官之位，徑行“審批”決定案件處理。

反觀祖國大陸的主任制改革，在檢察官獨立司法人格之形成方面并無實質改進。案件處理的決定權和建議權不過是從主訴（辦）檢察官轉移至主任檢察官而已。對于那些已有主訴（辦）資格，但無主任資格的檢察官而言，他們原有的獨立地位甚至會遭到貶損。（見表一）首先，在決定權行使的層面，主訴（辦）檢察官是實際承辦人，主任檢察官是審批決定者。如果承辦人與主任檢察官的意見一致，直接審批通過；但如果二者意見不一致，承辦人無權堅持其觀點，主任檢察官可以直接更改，更改后的意見會成為最終的決定意見，檢察長也無法超越審批權限介入處理。這與檢察系統的司法化改革要求即壓縮指令權［13］183-184是矛盾的。〖ZW(〗龍宗智教授認為，檢察機關辦案方式司法化改革的要求之一是壓縮指令權。這要求部門負責人對于骨干檢察官只有建議權而無指令權，如發生分歧，除有檢察長的特別授權，應報請檢察長決定。（參見：龍宗智. 檢察機關辦案方式的適度司法化改革［J］. 法學研究，2013，（1）：183-184.）然筆者認為壓縮指令權的要求同樣適用于主任檢察官。〖ZW)〗其次，在建議權行使層面，主任檢察官實際承辦案件，主訴（辦）檢察官卻淪為其助手，與其他司法輔助人員無異。從規范上看，原本在主訴（辦）制下，主訴（辦）檢察官接受檢察長的直接領導，而主任制下，接受檢察長直接領導的卻成了主任檢察官，主訴（辦）檢察官從原本的主辦人淪為輔助人，職業自豪感和自信心也就難以維持。主任制非但沒有做到與主訴（辦）制的“完美銜接”，反而消解了主訴（辦）制的改革效果。

表一：主訴（辦）制與主任制檢察官的權力對比

主訴（辦）檢察官主任檢察官主管檢察長

主訴（辦）制承辦審批決定

主任制

簡易案件承辦審批決定

復雜案件輔助承辦審批決定

主任制只著眼于主任檢察官獨立，卻以進一步犧牲承辦檢察官的獨立性為代價。改革將原本涵蓋檢察院各級的行政化處理案件方式壓縮到主任檢察官辦公室（辦案組）之內。進步之處在于從 “檢察官——部門負責人——檢察長”的三級審批制，簡化為“檢察官——主任檢察官”及“主任檢察官——檢察長”的二級審批制。然而，“辦案者無決定權，決定者不辦案”的實踐弊病沒有糾正，承辦人的獨立地位依舊難以形成。

（三）主任檢察官與部門負責人的關系仍未厘清〖ZW(〗我國臺灣地區檢察官的工作集中于偵查、起訴與執行，檢察系統內并不會根據業務不同劃分為若干業務部門，故無部門負責人一說。討論主任檢察官與部門負責人之間的關系，是一個具有大陸法系法律制度特色的問題。〖ZW)〗 

改革者們認為，設立主任檢察官可以改變祖國大陸目前檢察業務序列中職別設置過于單一的現狀。根據現行的檢察官業務序列，檢察長、副檢察長下面就是檢察官，其間并無必要過渡；科、處長作為部門負責人乃行政職務，并非檢察職務。因此，有必要設置一個多層的檢察職務劃分，在檢察長及一般檢察官之間設立主任檢察官。業務序列的主任檢察官與行政職務序列的部門負責人并存。妥善處理二者之間的關系是主任制取得成功的關鍵。

在此問題上，試行經驗呈現出部門負責人與主任檢察官之間高度重合的特點。首批主任檢察官幾乎全部從現有的部門負責人中選任。京滬的主任檢察官試行制度要求部門負責人 “一崗雙職”，即部門負責人是當然的主任檢察官。例如，北京市一分檢的公訴部門現有9名主任檢察官，其中有8人是部門副職負責人；在上海市閔行區檢察院，試行主任檢察官制度的四個部門（偵查監督、公訴、金融檢察、未成年人）中，副科長全部為主任檢察官或者代理主任檢察官［6］3-4。

祖國大陸檢察官的業務序列與行政職務序列并舉。一方面，基層檢察官與檢察長之間存在設立一級過渡主體的剛性需求。迫于業務序列不完善的實際情況，行政職務序列中的科、處長一級部門負責人實際已經承擔起過渡作用：盡管身在行政序列下，卻實際從事著業務工作。從實踐經驗來看，大陸檢察機關的科、處長已經在事實上發揮了類似我國臺灣地區主任檢察官的監督者的作用［13］185-186。由此觀之，主任檢察官由原本的部門負責人轉任，具有現實合理性。另一方面，部門負責人與主任檢察官分屬兩個序列，二者之間應為橫向的平行關系，不僅不應存在縱向的領導與被領導關系，而且在工作內容上也不應有交叉。然而實踐中設主任檢察官的同時保留現部門負責人，擔任主任檢察官的均為部門副職，仍要接受正職負責人的行政領導；部門負責人可以調閱主任檢察官的辦案材料、督促辦案過程，甚至可以提出個人的傾向性意見。行政權力干預檢察業務依舊沒有杜絕，主任制改革的成效須依賴業務權力與行政權力的博弈。

（四）身份待遇偏重保障，制約不足

祖國大陸主任檢察官的待遇規定偏重保障，制約不足。除了薪資待遇給予優待，暢通其晉升渠道之外，甚至賦予其身份保障，主任檢察官身份不被任意解除。反觀我國臺灣地區，主任檢察官經歷了終身制到任期制的轉變。起初，在“法院組織法”、“檢察署處務規程”及“主任檢察官遴選要點”中均無關于任期的明文規定。直至2012年“法官法”通過，該法第89條第2項規定“高等法院以下各級法院及其分院檢察署檢察長、主任檢察官的職期調任辦法，由法務部定之”，從法制上確認了主任檢察官的任期制度。

目前，我國臺灣地區的主任檢察官并無身份保障優待，受任期限制。他們不因“主任”身份而有特殊保障，只是因具有檢察官資格而受到身份保障。換句話說，主任檢察官并不是什么“鐵飯碗”，只能說是“鐵打的‘檢察官，流水的‘主任”。主任檢察官在職級上參照庭長，其身份保障亦與庭長〖ZW(〗根據我國臺灣地區“司法院”大法官第539號釋字，庭長并不因其庭長身份而受到職業保障，只是因為庭長是由法官兼任，因其法官資格而受到身份保障。〖ZW)〗相同。因此，并不存在“終身主任檢察官”，當不再適任時，便討論其退場問題。2012年4月27日，“法務部”公布了“高等法院以下各級法院及其分院檢察署主任檢察官職期調任辦法”〖ZW(〗該“辦法”自2012年7月6日起施行。〖ZW)〗，結束了“萬年主任檢察官”的歷史。“辦法”規定主任檢察官任期四年，以連任一次為限。在連任之前及任期屆滿之后，由法務部組成的“高等法院以下各級法院及其分院檢察署主任檢察官職期審查會”進行審查，經審查認為不適任者取消其主任檢察官身份，回任本級檢察官。一旦任期屆滿，即使審查合格也不能保留主任檢察官身份，而須升任上一審級法院檢察署的檢察官。

筆者認為，身份保障固然有助于防止人才流失，但卻無法滿足隊伍適時更新的需要，對于主任檢察官業務水平的進一步提高缺乏必要刺激。由于主任檢察官的員額相對確定，主任檢察官終身制還勢必挫傷其他檢察官的積極性，在突顯主任檢察官優越地位的同時，實質上貶損了其他檢察官的地位。因此，祖國大陸有必要借鑒我國臺灣地區的任期制度，配套完善主任檢察官的職業流轉機制。

四、改革的理想進路

我國臺灣地區檢察系統并無所謂的檢察官辦案責任制問題。究其原因在于，每一名檢察官都是獨立的辦案主體，為所承辦的案件負責乃當然推論。主任檢察官僅監督辦案，并非審批案件，因不干涉承辦人的辦案意見，故與辦案責任制亦無關系。此種“檢察官——主任檢察官——檢察長”的權責分配體制簡單易行，效果卻甚佳。祖國大陸檢察系統存在主訴（辦）檢察官、部門負責人以及部門副職的繁復設置，人員冗余，關系混亂。改革應以“奧卡姆剃刀”原理為指導，〖ZW(〗此觀點系張建偉教授指導過程中提出，筆者特表謝意。〖ZW)〗一方面通過職能整合，剔除冗余機構；另一方面，堅持“如無必要，勿增實體”。

筆者認為，祖國大陸檢察官辦案責任制改革有三項目的，即改變業務部門的行政化管理模式，加強檢察官的辦案獨立性，提高案件辦理的專業水平。與之相對應，改革的理想進路應包括：第一，實行檢察機關人員的分類管理。檢察業務與行政相分離，部門負責人退出檢察業務，僅負責行政工作；第二，以主訴（辦）制為過渡，確立檢察官的獨立司法人格；第三，增設主任檢察官，協助檢察長對檢察業務進行監督，確保案件的專業化程度。

（一）人員分類管理，部門負責人退出檢察業務

檢察官相對獨立是各國家和地區的共識。然此處的檢察官僅指處理檢察業務的專業人員。考慮到祖國大陸具有檢察職務的人中大部分從事的是非檢察業務，處在行政管理或者后勤服務崗位，有必要推行人員的分類管理。2013年3月，中共中央組織部、最高人民檢察院發布了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，將檢察院工作人員區分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員，提出了分類管理的改革思路。其中，只有第一類人員才是真正意義上的“檢察官”，有權處理檢察業務。書記官屬于檢察輔助人員，輔助檢察官辦理案件。科處長乃行政級別，屬于司法行政人員，只可處理行政工作。

一方面，分類管理思想要求檢察官不再沿用黨政干部的行政化管理模式，而實行單獨的職務序列。檢察業務是檢察機關的核心工作，其他一切檢察行政工作都是為此服務，由行政官擔任業務部門最高領導乃行政化管理模式下的陋習，理應摒棄。故應確立檢察官的單獨職務序列，以弱化部門負責人的領導角色，抵制檢察行政化衍生的“惟官是從”弊病。另一方面，去行政化要求部門負責人退出檢察業務。案件的辦理和審批是檢察業務事項，只能由業務序列內的各級檢察官負責，司法行政人員不得干涉。原設的部門負責人應當及時轉變職責，淡出檢察業務，不再對具體案件發表個人的傾向性意見，更不得審批案件，只可通過案件流程管理等實現行政管理和監督。只有部門負責人退出檢察業務，才可能實現業務部門的去行政化。 

需要注意的是，根治檢察行政化以取消業務部門的行政管理層為最終目標。既然檢察院內部已經設有綜理全院行政事務的行政部門，如辦公室、后勤部門等，在業務部門再設負責人專司行政只能是過渡措施。過渡階段，各業務部門設置行政負責人須以必要為限，員額上也必須精簡，否則會造成行政人員冗余，浪費檢察人力資源。

（二）以主訴（辦）制為過渡，確立檢察官的獨立地位

檢察官辦案責任制的核心在于檢察官獨立。此處的檢察官并非主任檢察官，主訴（辦）檢察官也只是一個過渡時期的稱謂，不宜長期沿用。主訴（辦）制改革以分類管理思想為指導：只有具有主訴（辦）資格的檢察官才為實質意義上的檢察官，其余不具有獨立辦案資格的工作人員應淘汰出檢察官隊伍。由此觀之，“檢察官”勢必替代“主訴（辦）檢察官”這一稱謂，成為案件辦理的獨立主體。在落實檢察官辦案責任制改革，進一步確立檢察官的獨立地位過程中，以下幾點內容值得注意。

第一，擁有獨立辦案資格的檢察員和助理檢察員均為檢察官，享受身份保障。除非因工作嚴重失誤造成錯案，或嚴重違反辦案紀律，檢察官身份不被隨意解除。除非檢察長行使指令權，案件承辦人亦不得任意變更。檢察長指令權的行使必須符合程序規定，嚴禁口頭指示，須書面作出并附理由。為緩解辦案壓力，檢察官辦案過程中可配備一定數量的檢察官助理和書記員擔任其助手。助手僅協助辦案，不發表辦案意見，不承擔辦案責任。第二，檢察官在檢察長的領導下獨立承辦案件，無需再經其他中間層審批。檢察官在辦理簡單案件時行使決定權，對案件的事實、證據認定及法律適用均負責；在處理復雜案件時行使建議權，辦案意見呈交主管檢察長決定，檢察官僅對案件的事實、證據認定負責。主管檢察長不核準檢察官的辦案意見必須十分謹慎，原則上應以承辦檢察官認定的案件事實為前提，僅可在法律問題上做出決定，并對其負責。第三，檢察業務內需全面廢除審批制。審批制的目的在于通過行政監管方式來保證案件質量，但這與檢察工作的司法屬性相違背，無異于飲鴆止渴。經過十余年的主訴（辦）制改革，各地檢察機關已積累了一定數量的可以主訴或主辦案件的檢察官，雙軌并行的時代背景已經改變，“三級審批”制再無適用空間。

（三）業務序列增設主任檢察官，恪守監督職責

檢察機關人員分類管理要求主任檢察官與行政負責人分理檢察與行政事務。主任檢察官乃業務序列中一級，位列檢察官與檢察長之間，協助檢察長監督檢察業務。

主任檢察官親自承辦案件時與其他檢察官無異；對非由其承辦的案件亦非辦案責任主體，而是通過送閱制度對本辦公室（辦公組）內的檢察業務進行監督，即承辦人意見在提交檢察長之前須先交由主任檢察官審核。然送閱的目的在于指導監督，而非審批干預。主任檢察官應恪守監督職責，無權決定或改變承辦檢察官的處理意見。第一，主任檢察官的審核內容僅限于應調查的要件事實是否遺漏，法律適用是否有違誤，涉及承辦人認識層面的具體辦案意見不做干涉。送閱制度不得影響承辦檢察官的獨立性。第二，主任檢察官如認為承辦人在上述方面有錯誤，應與之充分溝通，無權自行修改辦案意見。縱使提出個人傾向性的辦案意見，亦無法律意義，而須連同承辦意見一并呈報主管檢察長，由主管檢察長決定。第三，主任檢察官與部門負責人分屬不同序列。在人員分類管理的思想之下，前者是檢察官的一級法律職稱，后者是司法行政人員，二者不應由同一人兼任，在職級上也不存在可比性。試行經驗中主任檢察官由部門負責人兼任，以解決待遇保障問題的做法應當停止。《檢察官法》應適時修改，明定主任檢察官的法律地位，使其從一個崗位名稱轉變為一級法律職稱。第四，主任檢察官的流轉機制應配套完善。一方面主任檢察官不采終身制，設一定任期，并有連任次數限制。主任檢察官隊伍有適時更新的需要，任滿一定期限后，需回任本級或升任上級檢察院檢察官，根據考察結果決定是否晉升或提前晉升檢察官等級。另一方面，為避免主任檢察官喪失在不同崗位歷練的機會，任期之內可以在不同專業、不同部門，甚至不同院際之間進行輪崗。〖ZW(〗輪崗制為梁景明檢察官的觀點。（參見：梁景明.主任檢察官辦案制度：鑒鏡與推進［C］. 海峽兩岸關系法學研究會2013年度學術年會論文集北京：海研會自版，2014：322.）然而筆者認為，主任檢察官不只是一個崗位名稱，更應是一級法律職務，故輪崗制須與任期制結合，方可實現人員的合理流轉。〖ZW)〗此外，還可以規定一定任期后的強制輪崗以防止利益固化。第五，設立主任檢察官以處理檢察事務為必要，故僅在業務部門設置。在案管等行政部門，由于不處理檢察業務，故無需配備主任檢察官，保留原部門負責人即可。在需要增設主任檢察官的業務部門，員額配置方面，可參考我國臺灣地區每6名檢察官設置1名主任檢察官的比例，應警惕主任檢察官的泛濫。

綜上，筆者認為，祖國大陸檢察官辦案責任制改革的理想進路應是使祖國大陸各級檢察官的權力邊際與我國臺灣地區實現如下表的對應關系： 

表二：兩岸不同層級檢察官的權力邊際一覽

我國臺灣地區祖國大陸（檢察業務序列）權責分配

檢察官主訴（辦）檢察官 檢察官獨立辦案主體、責任主體

主任檢察官主任檢察官監督主體

檢察長主管檢察長、檢察長指令權行使主體

五、結語

檢察官辦案責任制改革的關鍵在于解決檢察行政化問題，確立承辦檢察官的獨立地位，主任檢察官只是監督者，而非責任主體。檢察業務與行政工作相分離，部門負責人負責行政工作，必須退出檢察業務。檢察官的獨立性與業務辦理的專業化水平之間應相互協調，需采檢察官獨立辦案與主任檢察官專業監督相結合的改革路徑。需要注意的是，改革必須在法律框架內進行。為了給檢察官辦案責任制改革掃清障礙，應當適時修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、《人民檢察院訴訟規則》中與訴訟規律相矛盾的規定，實現檢察院工作人員的分類管理，確立檢察官單獨的職務序列；從制度上取消業務部門的行政管理層，明確檢察官的獨立地位；明確主任檢察官的法定地位，落實身份和待遇保障。

參考文獻：

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［12］ 林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008：29-32.

［13］ 龍宗智.檢察機關辦案方式的適度司法化改革［J］.法學研究，2013，（1）:36.

How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System

WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責任編輯：周玉芹

參考文獻：

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［13］ 龍宗智.檢察機關辦案方式的適度司法化改革［J］.法學研究，2013，（1）:36.

How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System

WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責任編輯：周玉芹

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［13］ 龍宗智.檢察機關辦案方式的適度司法化改革［J］.法學研究，2013，（1）:36.

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WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責任編輯：周玉芹