行政生態(tài)學視域下當代中國行政管理分析

沈春萍 范 贏

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧530004）

行政生態(tài)學是借用生態(tài)學研究生命主體與其環(huán)境的相互關系和作用的基本理論與方法， 來研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境的相互關系。中國改革開放的進一步深入帶來了社會的全面轉型， 新舊體制的矛盾、社會政治結構的變化、價值和文化觀念的落差，既給中國帶來了前所未有的活力，也帶來了種種全新的挑戰(zhàn)。因此，與計劃經濟相適應的傳統(tǒng)行政管理必須向與社會主義市場經濟相適應的現(xiàn)代化行政管理轉變。

1 里格斯行政生態(tài)學理論架構

20 世紀60 年代美國行政學家里格斯從東西方比較的角度，運用生態(tài)學的理論和方法，從探討各國所特有的社會文化及歷史諸多因素是如何影響和塑造該國的行政管理與各國的行政管理又是如何反作用于該國的行政環(huán)境兩個方面出發(fā)， 研究發(fā)展中國家的行政問題，創(chuàng)立了新的行政理論體系，使行政生態(tài)學成為一門系統(tǒng)的學科，也映證了里格斯認為行政生態(tài)學是“自然與人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形”的學科思想。 里格斯的行政生態(tài)學理論架構主要包括三個方面。

1.1 三種行政模式

里格斯認為人類歷史上存在三種基本社會形態(tài)， 即傳統(tǒng)農業(yè)社會、過渡社會和現(xiàn)代工業(yè)社會，并且每一個社會都有其獨特的行政生態(tài)環(huán)境。里格斯借用物理學上一束光線通過棱鏡的轉折現(xiàn)象來象征性的解釋社會的轉變過程，構建其行政理想模式。 傳統(tǒng)農業(yè)社會對應的是溶合型模式。在這種社會里，如同折射前的白光，社會結構沒有明確細致的分工，行政、司法、經濟、戰(zhàn)爭等行為是混在在一起的，社會結構呈現(xiàn)多功能的擴散性，一個單一的結構執(zhí)行多種功能，行政效率低下?，F(xiàn)代工業(yè)社會對應的是衍射行模式，如同白光經過折射后分解為赤橙黃綠青藍紫七種顏色， 在這樣的社會結構里有著明確的細致的分工，功能具有專一性，行政機構執(zhí)行著不同的政府行政職能，各司其職，講求行政的效率和科學性。介于傳統(tǒng)農業(yè)社會和現(xiàn)代工業(yè)社會的過渡社會，對應的是棱柱模型。如同光在棱柱中的折射過程，包含溶合的白光的特性和衍射光的因素。 由于其過渡性，傳統(tǒng)和現(xiàn)代的各要素并存混雜，行政行為與其他社會行為之間有分開但未完全分化，專業(yè)化的行政機構已經建立但是功能有限，行政效率比較低下。

1.2 五種行政生態(tài)要素

影響一個國家行政的生態(tài)要素種類很多，里格斯認為其中最主要的有五個要素：經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統(tǒng)和政治構建。一個國家的行政模式基本上是由其經濟結構所決定和塑造的。傳統(tǒng)農業(yè)社會的經濟是“互惠—重配”結構，過渡社會是“集市—有限市場”結構，現(xiàn)代工業(yè)社會是“市場—企業(yè)”結構，三種經濟結構中不同的市場化程度對行政管理產生不同的影響，表現(xiàn)為市場化程度越高，行政管理中受傳統(tǒng)事務影響的程度就越低。 社會要素主要是指社會組織，里格斯把社會組織分為以血緣關系為紐帶結成的自然團體(如家庭、家族)和以利益為紐帶結成的團體(如教會、政黨、工會)兩大類，在傳統(tǒng)農業(yè)社會和過渡社會中，家庭和家族的力量在行政中起著重要的影響作用，而在現(xiàn)代工業(yè)社會中，社團對政府和行政產生更大的影響力。溝通網包括社會的文化水平，使用語言的狀況，社會輿論的力量以及通訊和交通的狀況等使整個社會相互聯(lián)接的手段。符號系統(tǒng)就是社會政治符號系統(tǒng)，包括政治神話、政治法制和政治章程。 政治與行政存在“功能依存”的緊密聯(lián)系，政治結構直接影響行政管理的運行。

1.3 過渡社會行政特征

里格斯集中了詳細地說明棱柱模型這是他的模型大焦點之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會概念的代表。 按照里格斯的看法，發(fā)展中國家即過渡型社會具有三個重要的特征：異質性、形式主義和重疊性。 高度異質性的存在是過渡性社會的獨特特征。 所謂異質性就是指極為不同的體制，習俗和觀點的同時存在。 由于一個正好相反的觀點和習俗共同平行相處，因而棱柱型社會的變革是不協(xié)調、不完善的，也是無反應的。形式主義是指規(guī)定與描述之間，正式的權力與生效的權力之間，憲法、法律、條例所產生的效果之間，組織、統(tǒng)計資料與政府和社會的實際、事實之間存在的差異的程度。在過渡社會形態(tài)中，雖然法律、法則和條例規(guī)定了政府官員行使職權的類型,但是在他們的實際行動中,卻存在著廣泛的偏差，傳統(tǒng)的東西在實際上仍有巨大的影響力。重疊性是指衍射社會形式上分化的結構與溶合社會未分化的結構和平共處的程度。 在組織和結構上,由于功能的分工不明,呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的重疊。 行政機構不能發(fā)揮其應有的功能，舊的或未分化的結構繼續(xù)控制著社會系統(tǒng)，從而造就了機構的嚴重重疊，形成行政行為的多元化。

2 轉型期中國行政管理環(huán)境探究

中國作為最大的發(fā)展中國家， 自1978 年改革開放以來正經歷著極其深刻的轉變，一是以計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的經濟轉型，二是以集權政治體制向社會主義民主政治轉型的政治轉型，三是以農村人口為主體的傳統(tǒng)農業(yè)社會向以城市人口為主的現(xiàn)代工業(yè)社會轉變。 特別是全球化背景下，我國加入WTO 后面臨深刻的國內、國際環(huán)境變化。整體而言，我國仍處于過渡性社會，行政行為帶有棱柱型行政模式特征。

2.1 市場經濟對傳統(tǒng)集權政治的不容

改革開放以前，中國社會傳統(tǒng)的集權體制下政府和社會沒有嚴格意義上的分離，政府集中了幾乎所有的社會權力，表現(xiàn)為政企不分，政社不分。 在建立社會主義市場經濟體制的過程中，政府和社會的分化也是緩慢而痛苦的。 市場配置資源是市場經濟的內在要求，但在現(xiàn)實社會中政府行政權力同樣也在以參與商品買賣，形成商品價格，參與收入分配等形式配置資源，這種權力市場經濟是政府權力集中和權力過剩的表現(xiàn)，不符合民主對權力多元化的要求，其直接后果是權錢交易和權力腐敗。集權政治不能促進市場經濟的大發(fā)展，建立在政治、經濟、社會一體化基礎上的集權型全能政府已不適應社會公共行政管理的要求。

2.2 民主政治對行政機制發(fā)展的要求

社會主義民主政治的基本要求是實行民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理，實現(xiàn)民主制度化、制度民主化。 選舉制度是現(xiàn)代民主政治的基礎， 而專制政治與民主政治主要區(qū)別就在于公民有沒有平等的選舉權。 而在現(xiàn)實選舉活動中，不少選舉流于形式甚至出現(xiàn)不同程度的扭曲。 群眾參與決策的渠道狹窄，而專制決策造成的損失問題并沒有配套相應的決策失誤追究機制予以解決。 行政執(zhí)行中的濫用自由裁量權、有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象加劇了社會不公平。 隨著民主政治的發(fā)展，人民群眾民主意識、參政議政意識逐漸增強，要求政府尊重人民群眾對行政行為的知情權和參與權， 增強行政行為和行政過程的透明度，并借助公開化的社會監(jiān)督和制約機制，保證決策的科學及執(zhí)行的公平。然而現(xiàn)行的行政機制已明顯不適應社會主義民主政治的表達訴求。

2.3 知識經濟對當代行政管理的挑戰(zhàn)

進入21 世紀的中國， 面臨著向以知識經濟為特征的信息化社會轉變的壓力和挑戰(zhàn)。 知識經濟時代必將對整個世界的經濟、生產和管理管理方式包括人的思維、社會結構等產生極為廣泛的影響。 從行政組織來說，雖然我們已經建立了完整的官僚制政府，但政府人員在精神實質上并未達到韋伯所論述的職能分工、程序明確、規(guī)章約束、崇尚法制等水平。隨著政治體制和經濟體制改革的不斷深入，政治民主化、法制化的增強，政府曾經所擁有傳統(tǒng)政治權威、經濟權威和組織權威必將被信息權威和知識權威所替代。

2.4 依法治國對傳統(tǒng)集團權威的觸動

傳統(tǒng)權威的突出特點是“人治”，“權大于法”仍是現(xiàn)實社會中的頑疾，有當權者為黑惡勢力充當保護傘，有借改革之機官商勾結撈取好處，他們?yōu)榱俗陨愍M隘的利益，行成具有分利性質的集團，利用自身所掌握的社會和政治資源阻礙技術和資源的合理配置，通過權錢交易來降低生產經營活動成本，出現(xiàn)“軟政權”。 依法治國就是要明確界定政府職能，利用法律法規(guī)規(guī)避擁有傳統(tǒng)資源勢力截留國家下放的權利而獲取經濟資源和其他利益行為的出現(xiàn)。

2.5 政治行政分離對黨政關系的審視

政治是制定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程，官僚機構應當是政治系統(tǒng)運行的工具。在我國，共產黨是社會主義事業(yè)的領導核心，人大機關擁有立法權力，政府負責各項政策決議的執(zhí)行，黨政不分的情況最終會阻礙社會主義的發(fā)展。

當代中國行政管理的困境也可以用里格斯關于過渡社會的三個特征加以描述。 第一，中國行政管理的異質性。 中國經歷了幾千年的封建社會，而現(xiàn)代化進程只有短短幾十年，封建思想的殘余短期內無法得到根除。 整體而言，我國處于典型的過渡性社會，既有傳統(tǒng)因素的存在，又有現(xiàn)代因素的凸顯。 經濟上中西部與東部地區(qū)發(fā)展存在明顯差距，市場化程度不一，經濟結構面臨重大調整。 加入世貿組織后，如何應對全球化背景下的行政模式挑戰(zhàn)， 對政府行政能力也是極大考驗。 中國行政生態(tài)的異質性就是外部全球化壓力和內部參差不齊的社會發(fā)展程度之間的矛盾。 第二，中國行政管理的形式主義。 幾千年封建思想的統(tǒng)治使得“人治”思想和“官本位”思想根深蒂固，由于地方保護主義和個人主義的影響，權錢交易、政府尋租等無視法律的現(xiàn)象屢見不鮮，“形象工程”大有存在，有法不依、執(zhí)法不嚴，嚴重損害了黨風政風，阻礙了內部現(xiàn)代化和外部全球化的進程。 第三，中國行政管理的重疊性。 政府由于需要承擔大量的社會職能，因此需要設立眾多機構，但目前狀況是政府機構臃腫，盡管歷經幾次機構改革，但沒有從根本上解決問題，職能交叉，重復建設導致社會資源的浪費，行政效率的低下。

3 中國行政管理的時代價值回應

我國政府現(xiàn)在所面臨的行政生態(tài)環(huán)境，一個最大的實際是“入世”后對中國政府傳統(tǒng)權力的挑戰(zhàn)，政府是競爭的主體，政府競爭力的強弱是一個國家綜合國力的表現(xiàn)，因此應用行政生態(tài)分析的觀點，中國政府應在行政理念、組織結構、政府職能等方面進行創(chuàng)新，以適應經濟全球化和知識經濟的挑戰(zhàn)。

3.1 行政理念創(chuàng)新

中國要做到真正結束“人治”邁向“法治”，最根本的是要從傳統(tǒng)的憑經驗辦事、把上級指示絕對化、依關系親疏辦事轉變?yōu)橐婪ㄐ姓瑖栏癜匆?guī)則辦事，公正公平，互惠互利，通過協(xié)商和談判途徑解決糾紛和難題。依法行政不是停留在文件上、宣傳上的形式主義，而應該通過建立完善的決策執(zhí)行、監(jiān)督、約束機制進入操作層面，深入公務員的內心，使其牢固樹立公正觀念、規(guī)則觀念、互惠觀念、效率觀念。 適應WTO 迫切需要的另一方面， 就是要在行政管理中積極推行合乎科學管理的國際慣例和國際標準，有助于實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化和國際公共行政的標準化，在行政理念上盡快與國際接軌。

3.2 組織結構創(chuàng)新

要改變集權政治，適應市場經濟發(fā)展，就要順應歷史潮流，簡政放權。 一是中央要還權于地方。 對于問題決策的認識，要遵循宏觀決策在中央，實行過程中和根據(jù)事實求是和具體問題具體分析的原則，由地方自主微觀決策。 中央在加強宏觀調控的同時,還微觀管理權于地方。二是政黨要還權于政府。黨政不分開，集權體制就難以打破，民主政治難于健康發(fā)展， 要實現(xiàn)政治與行政分離， 官僚機構為政治服務。 三是政府要還權于企業(yè)。 政企不分開，企業(yè)依附于政府存在而不能真正成為市場的主體，不利于中國企業(yè)的發(fā)展。 加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)政企分開促進政府結構的良性分化。 四是政府要還權于社會。 非政府組織的存在代表了不同利益階層的利益訴求， 政府要培育、扶植社會中介組織力量,，讓社會團體和公民擁有更多的選擇權表達自身的愿望。

3.3 政府職能創(chuàng)新

政府職能就是政府職責和功能。由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的關鍵是轉變政府職能。 政府在市場經濟的角色不是全能的，而是有限的，政府職能主要就是在宏觀上進行調控，在計劃上提供指導，在行為上進行監(jiān)督。十八大三中全會關于改革的方案中提出了全面市場化，市場機制的地位從基礎性變?yōu)闆Q定性，政府走向市場經濟的第一步，就是要“有所不為”，以后凡是市場可以決定的，政府便不應再干預，取消違反市場規(guī)律的政府行為。 政府職能越位、錯位、缺位三者并存是我國當前政府職能改革的所應關注的重要現(xiàn)象。政府應從無限政府轉向有限政府，實現(xiàn)直接管理向間接管理、微觀控制向宏觀調控、單一的行政手段向經濟、法制、行政手段的綜合運用轉變，才能促進政府職能的真正轉變。

當代中國行政管理面臨深刻的國內、國外變化環(huán)境，改革必須一直進行下去，直至最終建立起與社會主義民主政治體制相配套、與社會主義市場經濟體制相適應的， 有中國社會主義特色的行政管理體制，借助里格斯行政生態(tài)學研究我國行政管理的基本態(tài)勢，回應現(xiàn)代行政管理困境，根除社會異質性、形式主義和重疊性，促進我國政治、經濟、社會的全面發(fā)展。

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