農村集體土地入市存在的問題及對策研究

黃建生

（首都經濟貿易大學，中國 北京 100070）

目前，我國的改革進入了深水區，要進一步推進改革就必須進一步解放生產力，同時也必須妥善處理改革過程中帶來的一系列問題。由于法律的規定，農村集體土地長期以來與國有土地處在不同等的地位；同時農民單獨依賴農村的土地已經很難提高自己的生活水平了，大量勞動力外流，農村土地荒廢成為了一種普遍現象；而近些年來頻繁的征地運動、強拆行為又加劇了農民與政府的矛盾。在這一系列問題的倒逼下，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”正式確立了“集體土地入市”的政策。

1 農村集體土地入市存在的問題

農村集體土地入市政策為應時之舉然也存在一些問題，筆者通過對不同地區的調研發現其主要存在以下一些問題：

1.1 信息不公開問題

透明才有監督，監督才有效率。由于大量農村人口長期在外，村民大會或者代表大會已經很難召開，許多村內的信息逐漸被村干部所壟斷且不主動公開。村里的資金資產資本信息于大多數村民來說就是一個羅生門，利益重大的集體土地入市又以狂風暴雨之勢襲來。本應最大限度的公開信息，然而在利益的羈絆下，信息并未得到應有的公開。在熟人社會的農村，農民甚至連交易合同都看不到也會礙于情面而簽同意書。這樣的事情如此長期積累下去，當村民為了自身利益不再認熟人時新一輪的農村糾紛將急劇爆發。

1.2 環境保護問題

調研中發現，不少農村尤其是低價承包的農村山地在承包出去后由原本的翠綠被挖掘成了赤裸的紅土地，承包商拿到國家補助后這些山地便被長期擱置，導致水土流失嚴重。有些山地或土地雖然得到了開發，但是一旦成本收回或者難以開發后便不再進行后續開發，導致山地和田地荒廢，生態環境急劇惡化。

1.3 農村治安問題

農村是一個熟人社會，人們每天見面且不會輕易搬遷，因而能相對和諧的共同生活。隨著集體土地的入市，一批陌生人將進入這個熟人社會，在大量農村青壯年外出務工的情況下，這批陌生人無論是在經濟實力上還是在體力上都處于優勢。這群人的進入將不可避免的給農村帶來一定的治安問題，尤其是在派出所往往不愿深入農村維持治安的情況下。

1.4 利益分配及保護機制問題

集體土地入市根本目的在于解放農村生產力，盤活農村經濟。在這個過程中，應有一套既讓農民獲利又反應市場要求的機制。然調研發現，許多地方的農民利益分配機制存在著很大問題。一方面，利益分配方案有時農民未參與就由村干部和開發商定了；另一方面，不少地區采取一次性付費的交易方式，而不注重長遠的利益保障。這對于以土地為立生之本的農民來說，無疑存在巨大風險。

除此，農民利益的保護機制也很欠缺。農民相對開發商而言，無論是知識還是經濟實力都處劣勢，如此容易導致：一方面，農村缺少可與開發商進行有效談判的個人或組織；另一方面，不少地區農民的后續利益維護也缺乏相應組織。

2 解決農村集體土地入市存在問題的對策

土地是農民的立生之本，雖然現在農村富余勞動力可以去城市打工，掙得額外收入，但農村集體土地仍然是農民生存保障的最后一道防線。正如中農辦主任陳錫文所說：農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。[2]這應該成為我國農村集體土地入市政策實施的一個共識，否則將很難保障三農利益尤其是活生生的農民的利益。

對于上文所提到的問題，筆者將提出以下幾個對策：

2.1 通過立法創建信息公開平臺

以法律的形式要求各地農村必須創建信息公開平臺。平臺可以多元，具體平臺據各地情況而定。在落后地區，要求所有涉及農地交易的事情必須通知村民同意，并在村民最集中的時候召開村務大會向全體村民報告村內基本情況。除此，對于需要村民同意的事項不能采取公開的簽字或者舉手投票的方式，而要求采取多數決的匿名投票方式進行表決。村干部也應定期向在村民包括在外地的村民短信或以其他可以追蹤的方式公開村務信息。在發達的地區，則可以鎮為單位創建網絡平臺，發布信息。

2.2 采用多元且有區別的交易形式

對于分包到家庭的土地個人可以采取自己愿意的方式進行交易，但是對于以集體名義進行的土地交易必須采取競拍或者其他公開的方式進行。有條件的地方應該建立農村集體經營性建設用地使用權流轉市場或管理中心。[3]這樣既能保證集體土地獲得一個相對透明客觀且反應市場要求的價格，還可以為農村基礎設施建設積累資金。當然對于基礎設施建設，政府應該加大支持力度。

2.3 通過立法成立專門的管理機構

針對集體土地入市，應通過立法成立或確定專門機構對該政策的實施進行管理，各地鄉鎮政府專門機構更應該加強管理，該機構應該有各村的農民代表。其職責可含以下幾方面：第一，草擬有關農村集體土地入市的示范合同，對交易合同進行審查以保證雙方利益得到合理安排；第二，審查交易土地是否存在將耕地置換為建設用地進行交易的情況。[1]一旦發現立即報相關部門進行處理；第三，協調公安、村民與企業對農村治安進行維護并對相關糾紛進行協調與解決；第四，加大環境監察力度。不僅應對企業開發農村集體土地方案進行環境影響評價還應定期對交易后的集體土地的環境狀況進行監測。

2.4 實施“長租短約”的年租制

長租短約的年租制在我國已經有了成熟的經驗，筆者調研就發現在東莞長安鎮的集體土地交易中就是實施“長租短約”的年租制，這種方式不僅能夠使農村集體享受地價上漲帶來的增值利益，而且能激發企業改善經營的動力。該制度在江蘇宜興市也實踐得非常好，甚至得到了國土資源部的專門報道。該種制度，相對于許多地方一次性付清交易款的方式不僅確保了土地使用者擁有長期穩定的土地使用權，也保障了土地所有者的土地增值收益。

［1］徐全永.農村土地流轉存在的問題及對策：以四川省南溪縣為例 [J].農村經濟，2010(02).

［2］馮華,陳仁澤,陳錫文.農村土地制度改革不能突破底線[J].農村經營管理，2014(01).

［3］張鵬.當前農村集體經營性建設用地制度改革若干構想[J].蘇州大學學報，2014(03).

［4］張振中.湖南首次“入市”流轉農村集體土地經營權[OL].中國農業新聞網-農民日報,2014-05-09.