我國對保障性住房政策績效評價的研究

喬 楊

（南京農業大學，江蘇 南京210095）

1998 年中央明確提出完善住房公積金制度， 建立經濟適用房和廉租房制度，解決中低收入家庭的住房問題。至此，我國的住房保障的制度框架基本形成。但是在保障性住房政策的實施過程中逐漸出現了保障房類型體系不清、保障對象不明確、供需矛盾突出、審核退出機制不健全等一系列問題。 為此，我國學者展開了對保障性住房政策的績效評價的研究。

1 理論框架下的定性分析

中國農業大學的學者常華堂、張大勇認為對中國來講，社會政策的基本理念在于追求社會公正和公平目標，確保公民具有平等的社會生存及發展權利，因此針對我國現行的城市經濟適用房政策在公共資源配置過程中出現的種種問題，他們從社會政策的視角對政策進行了分析。[1]

朱亞鵬運用張伯斯與韋德爾提出的社會政策要素分析框架，將我國的住房政策置于社會問題背景下進行分析， 運用社會政策分析視角， 分析我國的住房保障政策實施必不可少的6 個基本政策要素，總體評述我國住房保障政策。[2]

為了明確政府在住房保障實施中的責任，保證住房保障的順利實施，李輝婕從補貼方向、保障層次、投入領域及保障目的四種不同視角對住房保障實施手段進行了總結，分析其特點，在此基礎上整合出以政府干預力度為核心的三維分析框架。[3]

高原為分析保障性住房政策中涉及的各政策主體之間的關系，找出解決問題的有效辦法， 運用瑪希和羅茨提出的政策網絡分類法，將我國的保障性住房政策置于網絡背景下進行分析。運用政策網絡分析視角，分析我國保障性住房政策中的網絡與參與行動者，總體評述我國保障性住房政策。并認為保障性住房的政策制定和執行必須打開現有的封閉的政策網絡，納入新的政策主體，從而改進政策結果。[4]

2 指標體系的初步建立

上述學者的研究只是從理論上對我國現行的保障性住房政策僅僅進行了理論的分析探索，建立了初步的理論框架。 政策評估標準是公共政策評估過程中的重要組成部分，是衡量政策是否達到預期目標尺度，也是政策評估的基本依據。 保障性住房政策的評估標準是衡量和判斷保障性住房政策的尺度，只有參照一定的標準才能對保障性住房政策做出科學、有效的評估。 因此，為了對政策進行客觀科學的評價，有必要建立一定的評估標準與體系對政策進行定量的評估。

羅應光、 向春玲在總結國外住房保障制度的主要啟示時就指出，應健全以政府為主體的住房保障體系?？梢钥紤]改變當前的政績考核機制和企業評價機制，建立一個涵蓋政府各項職能和企業社會責任的科學指標體系，著重凸顯政府的公共管理與社會保障職能以及企業的社會保障職能，住房保障制度的落實情況均可成為評價二者的一個重要指標。

劉曉菲試圖在責任政府理論的分析框架下建立包括道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任、侵權賠償責任五大指標的政府住房保障責任體系來解決住房保障問題。

孫志波在對政策評估標準的歷史演進和綜合比較的基礎上，按照“以人為本”和“以社會公正”為基礎的評估標準價值導向，結合保障性住房政策評估的特點，把保障性住房政策的評估標準劃分為事實標準和價值標準兩個層面。 根據保障性住房政策評估的階段，其評估標準的確定包括政策方案、政策過程和政策結果三個方面,下設了15 個指標對政策進行評估。[5]高義、戚巍和易勇從公共部門績效評估基本理論出發，提出“目標———標桿”二維績效評估思路，開發設計包括2 個一級指標、4 個二級指標、18 個三級指標的評估體系，并給出指標賦值與計算方法，并進一步通過實例演示驗證評估方法的科學可操作性。

3 利用指標體系的實證分析

上述學者的研究都基于一定的評估標準，建立了比較完善的評估體系。 在研究方法工具層面對推進我國住房保障工作具有一定價值，但遺憾的是并沒有結合具體住房狀況進行實證的分析，然而通過評估方法對政策進行實際的分析是十分必要的。

最早對住房保障政策進行實證研究的應該是龍奮杰和董黎明。他們利用帕累托最優和消費者(生產者)剩余理論對經濟適用房建設的政策目標進行了經濟學分析，建立了測算價格、竣工量和空置率等指標，依據我國31 個城市的數據， 對城市經濟適用房供給政策績效進行了評價。

吳云勇根據遼寧大學著名學者穆懷中教授的社會保障水平測度思想，以供給水平系數、居民承受能力系數為指標構建了經濟適用房保障水平的測定模型，從供給和需求兩個方面進行實證研究。這些年，中國經濟適用房政策保障績效欠佳，頗受爭議，可以說與政府過于關注經濟適用房價格，而沒有同步增加經濟適用房供給有直接關系。

趙元芳等人以烏魯木齊市為例，參考國內學者對經濟適用房政策績效評價的相關研究， 建立了經濟適用房政策績效評價指標體系，它包括四個準則層、十項參評指標，并運用熵值法得到參評指標權重。最終得到了烏魯木齊市經濟適用房政策績效得分。

董翊明、孫天鉀等人在借鑒“3E”績效審計準則與低收入者生活需求的基礎上，構建了由經濟性、效率性、效益性、公平性4 個準則層指標、12 個一級指標與20 個二級指標組成的杭州經濟適用房“4E”績效評價指標體系，基于杭州實證調查數據對經濟適用房政策的績效進行了評價。 并得到了研究結論：杭州經濟適用房建設供給的圈層分異明顯，整體績效表現出“經濟和效率較好、公平和效益略顯不足”的特征。

郝亞濤和馬瑛在住房保障政策承載的任務和目標的基礎上，建立了包括住房供給、經濟效應和社會效應三大目標的烏魯木齊市住房保障政策績效評價的指標體系，并運用熵權法和綜合評價法對烏魯木齊市住房保障政策的績效進行了評價。

4 簡要評述

縱觀國內對于保障房的研究，多集中在住房保障制度認知、住房保障政策存在的問題和相應的政策建議等方面。學者們對保障性住房政策的績效評價也進行了一些探討，但早期的研究主要是對國外保障政策的比較，以及通過簡單的理論框架對住房保障政策進行評價。 這些研究從不同的角度對政府政策的執行情況進行績效評價，并為以此建立指標體系的定量研究奠定了理論基礎。

近幾年來，越來越多的學者不僅僅滿足于理論上的論證，而通過指標評價體系對實地調研的數據進行實證研究，但是這些定量的研究大部分都是針對經濟適用房，缺乏對包括廉租房、公共租賃房甚至棚戶區的整體住房保障政策的評估。 目前我國學者對廉租房、公共租賃房這一形式的保障住房還主要停留在制度、目標人群和準入退出機制等方面，對于政策的研究仍然很少。 因此學者們可將研究的目光逐步向廉住房、公共租賃房轉移，對其保障房政策的實施情況進行相應的績效評價。

［1］常華堂,張大勇.社會政策視角下的城市弱勢群體住房保障問題探析——關于經濟適用房政策爭議的思考[J].中國農業大學學報,2006(2).

［2］朱亞鵬.中國住房保障政策分析——社會政策視角[J].公共行政評論,2008(4).

［3］李輝婕.住房保障的政府干預城市問題[J].城市問題,2009(5).

［4］高原.政策網絡視角下保障性住房政策探析[J].前沿,2013(11).