優化我國專項轉移支付結構的建議

財政部財政科學研究所

趙云旗

優化我國專項轉移支付結構的建議

財政部財政科學研究所

趙云旗

黨的十八大指出，加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。國務院在批轉國家發改委《2013年關于深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中，要求完善財政轉移支付制度，減少、合并專項轉移支付。本文認為優化專項轉移支付結構是減少和合并專項轉移支付的前提和重要路徑。文章首先分析我國專項轉移支付結構的現狀，其次揭示存在的問題及影響，再次提出目前減少合并專項轉移支付的步驟方法：一是取消過時的、一次性的、臨時的項目；二是合并重復、交叉的項目；三是剝離不屬于專項轉移支付的專項；四是建立“均等化轉移支付”新類型；五是分離特殊性的專項轉移支付項目；六是規范保留的專項轉移支付。在此基礎上，進一步提出將來重構專項轉移支付體系的建議，即依照國際上專項轉移支付的理論依據，建立調控性專項轉移支付、委托型專項轉移支付、合作性專項轉移支付、扶持性專項轉移支付，由此促進專項轉移支付制度實現科學化、規范化、標準化和國際化。

專項轉移支付；結構問題；優化建議

我國專項轉移支付制度在實現中央宏觀調控目標，提供跨區域公共產品和促進地區經濟協調發展中發揮著重要作用，但由于項目過多，內容繁雜，規模偏大，問題較多而引起社會高度關注。這些問題的原因很多，但主要還是專項轉移支付結構引起的，優化其框架結構是完善專項轉移支付的重要路徑。

一、專項轉移支付的結構現狀分析

我國目前專項轉移支付主要有兩種形式：即預算專項轉移支付和項目專項轉移支付。預算專項轉移支付的性質是一種專項補助，資金來源于財政預算支出(一般預算安排和基金預算安排)，轉移支付的方式是將該專項補助資金下撥到地方政府相對的賬戶，用于專門的事務。這類專項轉移支付的范圍與中央財政預算支出的相關科目大致相同，其特點是相對穩定。項目專項轉移支付是根據國家的宏觀政策，通過項目申報、審批、立項等程序完成，即由地方政府申報項目，國家發改委研究批準，財政部撥付資金。項目專項轉移支付由國債資金安排，項目與財政支出的科目不完全一致，隨著宏觀經濟形勢的需要而變化，特點是變動性較大。

(一)預算專項轉移支付結構分析。

1.預算專項轉移支付結構的變化。預算專項轉移支付結構在2006年前后發生了巨大的變化。2006年以前國家財政功能性分類支出是：基本建設、企業挖潛改造、科技三項費用、增撥企業流動資金、地質勘探、工交商業部門事業費、支持農村和各項農業事業費、文教科學衛生事業費、撫恤與社會救濟、社會保障補助、國防費、行政管理費、武警部隊、政策性補貼、內外債付息、其他支出等19項。*李萍主編：《財政體制簡明圖解》，中國財政經濟出版社2010年版，第88頁。從2007年以后專項轉移支付的結構與此完全不同，中央對省的專項轉移支付項目包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、社會保障等22項。前后變化如表1所示。

從表1預算專項轉移支付項目結構的變化顯示，2006年之前我國財政預算專項轉移支付項目重點在經濟建設領域，充分體現了經濟建設型的財政，因而造就了經濟建設型的專項轉移支付；2006年以后財政預算專項轉移支付的主體轉向了公共服務，經濟方面的專項支出大大減少，體現了公共財政支出體系日益完善，同時逐漸形成了目前公共財政型的專項轉移支付新型結構形態。

表12006年前后我國預算專項轉移支付結構比較

資料來源：財政部《2011年政府收支分類科目》，中國財政經濟出版社2010年版，第150頁。

2.預算專項轉移支付內容性質分類。目前，我國財政預算專項轉移支付內容也比較復雜，有必要按性質和特點進行分類，然后依據專項轉移支付的功能進行清理。

第一類：公共服務專項。此類專項轉移支付的內容屬于公共服務性質和范疇，以民生為核心，是我國目前城鄉基本公共服務均等化的主要內容。

(1)教育——反映中央對地方政府的教育專項補助支出。范圍包括教育行政管理、學前教育、小學教育、初中教育、高中教育、高等教育、職業教育、中專教育、技校教育、廣播電視教育、干部教育等。

(2)社會保障與就業——反映中央對地方政府的社會保障和就業方面的專項補助支出。范圍包括社會保障與就業管理事務、民政管理事務、財政對社會保險基金補助、補充全國社會保障基金、行政事業單位離退休、企業改革補助、就業補助、撫恤、退役安置、社會福利、殘疾人事業、城市最低社會保障、城鎮社會救濟、農村救濟、自然災害救濟等。其中專項轉移支付項目有中央預算對特大自然災害地區補助、大中型水庫移民生產生活基礎設施建設和發展生產、小型水庫移民等。

(3)醫療衛生——反映中央對地方政府的醫療衛生專項補助支出。范圍包括醫療衛生管理事務、公立醫院、基礎醫療衛生機構、公共衛生、醫療保障、中醫藥、食品監督管理等。其中項目有重大疾病預防控制、中醫藥等。

(4)文化體育與傳媒——反映中央對地方政府的文化體育與傳媒專項補助支出，范圍包括文化、文物、體育、廣播影視、新聞出版等方面的專項支出，其中有國家電影事業發展、其他電影事業發展、支持宣傳文化單位發展等項目。

(5)科學技術——反映中央對地方政府的科學技術專項補助支出。范圍包括基礎研究、應用研究、技術研究開發、國家科技合作等方面，其中項目有重大科技合作、科技重大專項、專項基礎研究、專項技術基礎研究、專項科研試制、改善科技條件等。

(6)節能環保——反映中央對地方政府的節能環保專項補助支出。范圍包括環境保護管理事務支出、環境監測與檢察、污染治理、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用等。其中項目有專用于天然林保護工程的各項補貼、專用于森林保護的各項補助、專用于木材減產造成的單位應繳納的社會保險費缺口、專用于實施單位承擔的政策性補助、專用于職工與企業解除勞動合同的經濟補償或一次性安置費、專用于退耕還林工程的各項補助、專用于節能減排、支持清潔生產等。

(7)交通運輸——反映中央對地方政府的交通運輸專項補助支出。范圍包括公路、水路、鐵路、航空運輸支出和郵政業務支出。交通運輸也是專項轉移支付比重大、項目多的類別，如公路還貸項目、海上航標建設項目、鐵路運輸項目、民航還貸項目、民航運輸項目、民航院校及科研機構基礎設施建設項目、民航信息化項目、民航科技進步和高新技術重點扶持的產業發展項目、民航機場新建和擴建及配套保障設施項目、民航空管系統基礎設施信息化建設以及購置更新空管設備項目等。

(8)住房保障——反映中央對地方政府的住房保障專項補助支出。范圍包括保障性安居工程、廉租住房、棚戶區改造、農村危房改造、公共租賃住房、住房改革支出等，其中項目有保障房工程、游牧民族定居工程等。

第二類：行政管理專項。這類專項轉移支付的內容主要屬于政府機關行政事務管理性質和范疇，包括機構運行、基礎設施建設、管理監督、事業經費等。

(1)一般公共服務——反映中央對地方政府的一般公共服務專項補助支出。其中項目有中央紀檢委的專項業務支出、由紀律檢查部門派往各單位人員的專項業務支出、人口和計生委統計與調查、國際組織如世界知識產權組織等開展的活動、工商行政部門查處各類經濟案件支出和維護消費者權益受理的各種案件支出、用于宗教事務管理方面的支出等。

(2)外交——反映中央對地方政府的外交專項補助支出。范圍包括外交行政管理、駐外機構、對外援助、國際組織、對外合作與交流等，其中項目有外交部門在外交外事方面的業務支出等。

(3)國防——反映中央對地方政府的國防專項補助支出。范圍包括部隊、民兵、兵役征集、人民防空、交通戰備、國防教育等，其中項目有國防工程建設等。

(4)公共安全——反映中央對地方政府的公共安全專項補助支出。范圍包括武警、國家安全、公安、法院、檢察、司法行政、監獄、國家保密和緝私等方面。

(5)商業服務業等事務——反映中央對地方政府的商業服務業等事務專項補助支出。范圍包括商業流通事務、旅游業管理與服務、涉外發展服務等方面。其中項目有商業物資、供銷社專項補貼、地方旅游開發等。

(6)金融監管等事務——反映中央對地方政府的金融監管等事務專項補助支出。范圍包括金融部門行政運行、金融部門監管、金融發展、金融調控、農村金融發展等支出。其中項目有政策性銀行業務虧損補貼、國有金融企業資本金補充、商業銀行貸款貼息、支出農村金融機構定向費用補貼等。

第三類：宏觀調控專項。這類專項轉移支付的內容屬于宏觀經濟調控的性質和范疇，如調控經濟市場、房地產市場，金融貨幣市場、產業結構以及戰略物資的儲備等，都是國家宏觀調控的主要領域。

(1)農林水事務——反映中央對地方政府的農林水事務專項補助支出。農業包括種植業、畜牧業、漁業、農機、農墾、農場、農業產業化經營組織、農村與墾區公益事業、農產品加工等方面；林業包括行政運行、事業機構、森林培育、森林資源管理、林業自然保護、動植物保護、森林防火、林業產業化等方面；水利包括行政事務、水利工程、長江黃河流域管理、水土保持、水資源管理與保護、防汛、抗旱、農田水利等方面；扶貧包括貧困地區公共基礎設施建設、生產發展、技術推廣、勞務培訓與輸出、教育、文化、醫療等社會事業等；農業綜合開發包括機構運行支出、土地治理、產業化經營、科技示范等；農村綜合改革包括一事一議補助、減輕農業用水負擔綜合改革補助、國有農場分離辦社會職能改革補助、集體經濟組織補助等。農林水事務在專項轉移支付中所占比重最大，專項轉移支付項目也較多，如“三西”農業技術專項補助、墾區公共服務、公共安全、公共衛生專項業務補助、土地治理項目支出、產業化經營項目支出、一事一議、南水北調項目等。

(2)城鄉社區事務——反映中央對地方政府的城鄉社區事務專項補助支出。包括發展規劃、基礎設施、環境衛生、市場管理與監督等方面的專項支出。

(3)國土資源氣象等事務——反映中央對地方政府的國土資源氣象等事務專項補助支出。范圍包括國土資源規劃與管理、土地資源調查、土地資源利用保護、海域使用管理、海洋環境保護與檢測、海洋調查、海港航標維護、測繪工程建設、地震觀測、地震信息傳輸、地震預報預測、氣象探測、氣象預報預測、氣象裝備保障維護等。其中項目有地震災后防治、氣象衛星等。

(4)資源勘探電力信息等事務——反映中央對地方政府的資源勘探電力信息等事務專項補助支出。范圍包括資源勘探業、制造業、建筑業、電力監管、工業和信息產業監管、安全生產監管、國有資產監管等方面的支出。其中項目有電子專項工程、三峽移民、水泥散裝、新型墻體材料、技術改造等。

(5)糧油物資管理事務——反映中央對地方政府的糧油儲備管理事務專項補助支出。范圍包括糧油事務和物資事務，其中項目有糧食體制改革、軍糧供應、糧油市場調控、物資儲備、鐵路專線維護等。

(6)儲備事務支出——反映中央對地方政府的儲備事務專項補助支出。范圍包括能源、糧油、重要商品、戰略物資的儲備專項，其中項目有國家儲備油、國家天然鈾能源儲備、國家煤炭儲備、棉花專項儲備、糧食專項儲備、肉類專項儲備、化肥農藥儲備等。

第四類：特殊應急專項。這類專項轉移支付屬于應急財政的性質和范疇，具有特殊性，主要應對自然災害等現象，應視為特殊性專項轉移支付。

(1)地震災后恢復重建——反映上級政府安排的地震后恢復重建補助支出。范圍包括民居恢復建設、基礎設施恢復建設、公益服務設施恢復建設、農業林業恢復生產和重建、工商企業恢復生產和重建、黨政機關恢復重建等。其中項目有對非經營性城鎮恢復重建補助、對受損交通水利基礎設施恢復投資補助、震后地質災害治理補助等。

(2)其他專項支付——反映中央對地方政府的其他專項補助支出。其他專項主要指不能劃分到以上支付功能類的專項支出，也具有一定特殊性。如汶川地震捐贈支出、地震災后恢復重建捐贈、恢復重建捐贈之外的其他捐贈支出、彩票公益金安排的支出等。

預算專項轉移支付分類如表2所示。

表2預算專項轉移支付功能分類

續表

資料來源：財政部《2011年政府收支分類科目》，中國財政經濟出版社2010年版。

對各類專項的功能分析，是甄別清理專項轉移支付的重要手段，可以發現一些不符合專項轉移支付條件的內容，將其從專項轉移支付中清理出去。

3.預算專項轉移支付規模與占比。預算專項轉移支付每年各項規模與所占比例不盡相同，下面就近五年的情況加以統計比較。如表3所示。

表32009～2013年預算專項轉移支付規模占比 億元

續表

注：(1)空格無數據；(2)2010年、2011年為決算數，2012年為預算執行數，2009年、2013年是預算數。

資料來源：財政部2009～2013年《中央對地方稅收返還和轉移支付預決算表》。

表3顯示：第一，預算專項轉移支付的結構主體。2009～2013年，排在前七位的專項大致是：農林水事務、交通運輸、節能環保、社會保障與就業、住房保障、教育、醫療衛生。其中有些專項的規模和比重都增長得很快，如排在首位的農林水事務，規模從2009年的3143億元增加到2013年的5406億元，2013年比2009年增長了72.00%，比重從2009年的20%提高到28%，增加8個百分點；其次是交通運輸，規模從2009年的952億元增加到2013年的3487億元，2013年比2009年增長266.28%，比重從2009年的6.31%提高到2013年的18.10%，增長11.79個百分點；再次是節能環保，規模從2009年的1199億元增加到2013年的2007億元，2013年比2009年增長67.39%，比重從2009年的7.94%提高到2013年的10.42%，增加2.48個百分點；住房保障的規模從2010年的461億元增加到2013年的1859億元，2013年比2009年增長303.25%，比重從2009年的3.06%提高到2013年的9.65%，增加6.59個百分點。但也有少數專項略有下降，如教育的規模2009年是1357億元，2013年為1189億元，2013年比2009年下降12.38%，比重從2009年的8.99%降到2013年的6.17%，減少2.82個百分點；醫療衛生規模2009年為1124億元，2013年為858億元，2013年比2009年減少266億元，比重從2009年的7.45%下滑到2013年的4.46%，下降2.29個百分點。下降比較明顯的專項是社會保障與就業，規模2009年是3050億元，2013年為1581億元，2013年比2009年減少1469億元，比重由2009年的20.20%下降至2013年的8.21%，減少11.99個百分點。這些變化都是國家近年宏觀調控政策的反映，盡管如此，并不會影響其主體地位。由此可知，以上七個專項成為預算專項轉移支付的主體，結合2007年預算專項轉移支付的前七位專項來看，可以說從2006年以后財政支出功能劃分變化至今，結構主體沒有發生重大變化。

第二，預算專項轉移支付的結構組成。預算專項轉移支付目前有21個專項，*財政部《2011年政府收支分類科目》2010年為22個專項，2011年以后每年的《中央對地方稅收返還和轉移支付預決算表》中將儲備事務并入糧油物資管理事務，變為21個專項。各專項的規模和比重懸殊較大，以2011年為例，按照專項的規模和比重可以劃分為三個板塊：第一板塊是農林水事務、交通運輸、節能環保、住房保障、教育、社會保障6項，合計12 814億元，占總額的71.34%；第二板塊是醫療衛生、商業服務等事務、資源勘探電力信息等事務、糧油物資管理事務、公共安全、文化體育與傳媒、一般公共服務、國土資源氣象等事務、城鄉社區事務、其他支付10項，合計3594億元，占總額的20.69%；第三板塊是科學技術、金融監管等事務、地震災后恢復重建、國防、外交5項，合計1559億元，占總額的9.41%。由此可知，第一板塊與第二板塊、第三板塊分別相差55.65個和67.93個百分點。從預算專項轉移支付的結構看，不僅農林水事務、交通運輸、節能環保、社會保障與就業、住房保障、教育、醫療衛生為主體，而且規模大、比重高，處于突出地位。

第三，預算專項轉移支付結構變化。從2010～2013年的情況看，預算專項轉移支付的三大板塊增速呈現不同的變化態勢，如表4所示。

表4顯示，三大板塊2010年比2009年都有所下降，2009年三大板塊的規模依次是1011億元、4055億元、877億元。從2010年開始，第一板塊增速呈現上揚態勢，特別是2011年增速達到36.16%，2011年雖然開始下滑，但規模仍在增加。第二板塊增速與第一板塊相比明顯不足，特別是2011年呈現負增長。第三板塊最弱，除2012年之外，其余年份都是負增長，而且其中有些專項無支付，由此說明，我國預算專項轉移支付的結構是比較合理的，以公共服務特別是民生財政為重點，商業、金融、糧油物資、國土、一般公共服務等次之，特別是國防、外交等方面是微不足道的，這與地方政府此項服務量少有關。

(二)項目專項轉移支付結構分析。

專項轉移支付中第二大類是項目撥款，這類專項轉移支付與具體項目掛鉤，由于這類項目與國家宏觀調控政策密切相關，特別是經濟緊縮需要政府給予政策刺激時項目的數量會大量增加。如2009年為了應對世界金融危機，隨著4萬億元的大規模投資，項目數量達到了轉移支付制度建立以來的最高。由于這一類專項不公開，其結構組成難以分析。

二、專項轉移支付結構存在的問題與原因

(一)專項轉移支付結構存在的問題。

1.項目數量過多過濫。預算專項撥款項目數量，據財政部統計，2009年共計213項，2010年的專項撥款幾乎涉及公共基礎設施建設、農林水、國土氣象、資源電力信息、環境保護、商業服務、金融服務等各行業，教育、科技、醫療衛生、社會保障和就業等民生領域，共計200多項，這應該是基本的項目情況。

至于項目撥款專項的數量就要遠遠超過預算專項撥款的項目，2005年國家審計署對中央財政補助的5省(區)190項轉移支付審計中發現，按項目分配的有92項，涉及資金299.22億元，具體分配到30 818個項目單位，其中10萬元以下的項目9415個。*第十屆全國人大常委會第二十八次會議文件。在全國31個省來說這只是冰山一角，總數量可想而知。以江西省太和縣為例，2010年專項轉移支付項目達到129個，名稱五花八門，總額50萬元以下的項目近70個，資金最少的項目只有1000元。*曾玉華：《進一步完善縣級財政轉移支付的對策》，載于《經濟師》2012年第1期。由一斑窺其全豹，所謂專項轉移支付內容龐雜，名目繁多，主要是指項目撥款而言的。項目過多造成專項轉移支付規模占比過大，對一般性轉移支付產生擠壓。

表42010～2013年預算專項轉移支付板塊變化態勢 億元

資料來源：根據財政部2009～2013年《中央對地方稅收返還和轉移支付預決算表》計算。

2.項目內容交叉重疊。《2006年中央財政預算專項情況審計報告》顯示，專項轉移支付項目重復交叉現象嚴重，據不完全統計，2005年中央財政補助的5省(區)190項專項轉移支付，有53項存在交叉問題，涉及資金56.66億元。*第十屆全國人大常委會第二十八次會議文件。這種現象一直到2011年仍然存在，審計署2011年公布的對90個縣的財政資金審計顯示，有1/4項目存在內容交叉重復的問題。項目重復交叉造成結構失衡，比重出現過大過小。

3.規模比例欠科學。在我國轉移支付體系中，就分稅制實施之后政府間財力長期失衡而言，應該以一般性轉移支付為主體，專項轉移支付次之。但是專項轉移支付規模卻增長迅速，就預算專項轉移支付來看，雖然在有些年份比重低于一般性轉移支付，但總的來看增長還是較快，規模由1995年的374.7億元增加到2011年的16 570億元，比重從1995年的14.8%增加到2011年的41.5%，增長率由1995年的3.9%提高到2011年的17.4%。特別是1995～2004年之間專項轉移支付的比重一直高于一般性轉移支付。雖然從2011年開始預算專項轉移支付出現下降態勢，一般性轉移支付呈現上升取向，如2011年中央對地方轉移支付總額為34 881.29億元，一般性轉移支付18 311.34億元，占比52.50%；專項轉移支付16 569.99億元，占比47.50%，*財政部：《2011年中央對地方稅收返還和轉移支付預決算表》。但這只限于預算專項轉移支付范圍，并沒有包括項目專項轉移支付，如果將項目專項撥款包括進來，一般性轉移支付資金規模還要偏低，專項轉移支付沒有與一般性轉移支付形成一個合理的比例，主輔結構不明顯。

4.結構主體不夠完整。目前預算專項轉移支付以農林水事務、交通運輸、節能環保、社會保障與就業、住房保障、教育、醫療衛生為主體結構，是符合我國宏觀調控政策和公共財政政策的。但文化傳媒、科學技術和信息服務所占比重較低，這樣會影響文化產業發展、科技創新、經濟發展方式轉變和產業結構調整。從當前宏觀戰略目標出發，應該加大這些專項的支付力度，使其成為主體結構的組成部分。

5.立項缺少長遠性。專項轉移支付的結構由立項組成，我國專項轉移支付項目隨事而立，有些項目缺乏長久性，有的缺乏計劃性。如2007年全國豬肉大漲價，為了保護和提高能繁母豬的生產能力，調動農民養殖母豬的積極性，出臺了能繁母豬專項補貼政策。像這樣的專項不止是能繁母豬，而是非常普遍的，如生豬調出大縣專項等。由于立項隨意，使專項轉移支付項目與日俱增，結構趨于混亂。

6.項目缺乏動態管理。專項轉移支付的項目是隨著國家某時期經濟社會發展形勢的需要而設置的，甚至有些是為了應對一時的緊急情況而制定的，由于經濟和社會形勢的新發展、新變化，這些項目就會過時，沒有存在的必要，但對過時無用的項目不能進行及時清除，甚至把臨時的項目變成了長期項目，或者因為部門利益許多舊項目難以取消。這些項目的存在使專項轉移支付的結構失去了合理性。

(二)專項轉移支付結構問題引起的影響。

1.財政資金取向專項化。由于專項轉移支付規模和比重過大，造成了我國“財政資金專項化”問題。所謂“財政資金專項化”，是指政府間財政資金分配越來越以“專項”或“項目”的方式進行。我國在政府間轉移支付中相當大一部分資金被政府部門制定專門用途戴上各種專項的“帽子”，通過申請、審批這一程序撥付，這是分稅制后政府財政領域非常突出的一種現象，有的學者稱為“專項治國”。*周飛舟：《財政資金的專項化及其問題兼論“專項治國”》，載于《社會》2012年第32期。“專項化”一是造成嚴重的“跑部錢進”。二是影響了擴大地方政府的財力，因為中央對地方政府的補助擴大專項就必然減少一般性轉移支付。三是加大了地方政府的負擔，由于專項都要求地方配套資金，爭取的項目越多配套的資金越大，為此不少地方因貸款形成債務。看來，“財政資金專項化”現象應該引起高度重視，否則會將財政資金的分配引入歧途。

2.弄虛作假現象盛行不止。由于專項轉移支付結構不規范，使項目申報缺乏約束力，項目成為套取中央財政資金的有效手段，下級政府和部門為了更多地爭取專項資金，利用信息不對稱的機會，制造虛假項目。中央審批部門由于項目數量太多，來不及審查和論證，許多虛假項目因此蒙混過關。特別是項目審批環節的不規范、不公開，使弄虛作假者嘗到了甜頭，于是被眾人所效仿，致使弄虛作假盛行不衰。

3.造成財政資源浪費。由于專項轉移支付比重大，造成很大的財政資金浪費。一是地方政府層層申報，上級政府層層審批，所需成本是很大的，2009年4萬億元投資引起京城紙貴就是生動真實的寫照。二是由于決策失誤造成的浪費，主要體現在重復項目、交叉項目、虛假項目的批準，造成的浪費極大，損失難以計算。三是項目資金撥付滯后，不少項目資金長期處于停滯、沉淀狀態，也造成一種浪費。四是在預算撥款專項經費上，部門往往用少報多，超過實際數量的好多倍甚至十幾倍，與原來按人頭、工作量等因素分配促使用款單位不得不精打細算相比浪費嚴重。

4.“尋租”、“釣魚”現象普遍。為了爭取更多的專項資金，有的地方領導以爭取項目和資金為己任，拉關系、走后門、送禮行賄，往往不惜代價。由于項目撥款要求地方政府配套，經濟發達地區借此釣中央的“魚”，通過多報項目讓中央出錢，實際上成了地方政府出項目中央財政配套。所以，不論從中央部門到地方政府幾乎都要報幾個項目，爭取到一些專項資金。有地方政府的需求，就有上級政府的“尋租”，有關部門通過項目審批的環節利用權力大肆受賄，謀取私利，成為公開的秘密。這種現象也與專項轉移支付結構不合理密切相關，如果一般性轉移支付占主體結構，資金按因素法分配，這種行為就會大大減少。

(三)專項轉移支付結構問題產生的原因。

1.專項轉移支付沒有明確的概念界定。專項轉移支付的內涵和外延處于模糊狀態，國家文件缺乏具體界定，學術界也無統一的說法，所以在實際操作中只要是屬于專項資金就視為專項轉移支付。專項轉移支付的界定主要看其性質與功能，不能只具備專項的表象就劃為專項轉移支付，這樣專項轉移支付就會越來越多，其結構也會隨之而混亂，結構的合理性和科學性無法實現。這應該是一個教訓或者失誤，今后值得重視。

2.政府間事權劃分不明確。專項資金是按照政府間的職能和事權來轉移的，國際上一般分為四種形式：一是委托性專項轉移支付，即中央委托地方政府興辦的事務，經費由中央專項撥款；二是共同性專項轉移支付，即中央政府和地方政府共同興辦的事務，中央政府承擔的經費由專項撥款支付；三是鼓勵性專項轉移支付，即中央為了鼓勵地方政府興辦符合國家政策導向的項目支付；四是扶持性專項轉移支付，即中央對地方政府特殊事務(如自然災害)的支付。這種專項轉移支付的形式是建立在政府間事權明確的基礎之上的，而我國中央政府與地方政府之間的事權劃分長期不明確，導致了資金分配的辦法不規范，事權下移、財力上移的現象非常普遍。在這種情況下，由于難以明確界定政府間的責任，造成專項轉移支付的隨意性很大，無疑導致專項轉移支付結構走向繁雜混亂的狀態。

3.部門利益至上的行政體制。行政體制是為國家的運轉服務的，是實現國家社會經濟發展目標的工具，各部門是國家利益最大化的維護者，而不是國家利益的占有者或分割者，只有服務性的政府才是國家需要的政府，符合人民利益的政府。我國有五級政府，每級政府都設置許多部門自成系統，由于長期受計劃經濟時期政府部門權力至上的影響，市場體制下政府職能轉變滯后，我國的政府機關不是服務型的，仍把權力和利益視為至高無上，成為本系統和本部門利益的維護者，國家利益的瓜分者。為了實現本系統和本部門的利益最大化，無不把項目看做利益的體現，把爭取項目看做一種權力象征。因此，地方項目必然受到地方政府的支持，系統的項目一定得到本系統的支持。在部門利益之爭中，中央有關審批部門為了平衡各級政府和各個部門之間的利益關系，只好采取利益均攤的做法。專項轉移支付項目雜亂、出現大量的重復交叉項目、數量眾多的10萬元以下的小項目，都是因此而來的，這是造成專項轉移支付項目過多甚至過小的主要原因。

4.權力競爭的決策機制。如果說在專項轉移支付的項目申報上充分反映了部門利益的話，那么在專項轉移支付項目的審批上充分體現了部門權力競爭的機制。我國政府部門為了保護部門利益，往往由政策的執行者變為政策的決策者，政出多門、政策抵觸不僅成為我國目前的普遍現象，而且政策首先保護本部門的利益也見多不怪。這種機制反映到專項轉移支付的審批上，就是項目多部門審批，據國家審計署披露，中央層面參與轉移支付資金分配的部門多達37個，一項支農資金項目涉及十幾個部門審批。2002年，為改善中小學基本辦學條件，中央財政安排10個專項轉移支付項目，金額31.2億元，分別由財政部、教育部、國家發改委審批。安排地方救災專項轉移支付項目15項，金額41億元，由財政部、國家發改委、民政部、農業部、教育部分頭審批。而且專項轉移支付項目資金的分配也同樣如此，目前我國專項轉移支付資金每年多達約40 000億元，由財政部、國家發改委、民政部、教育部、衛生部、文化部等多部門掌控，都享有專項轉移支付撥款的權力。中央層面是這樣，地方一級也是如此，如江西省太和縣，專項轉移支付資金的分配首先由各業務部門提出意見和方案，然后送財政局審核，業務部門先入為主，占據分配的主導地位，財政統一支配的權力非常脆弱。這種多頭審批的機制，完全是部門權力的象征和博弈，在這種機制下必然出現項目重復交叉的問題。

5.項目審批程序不規范。一是項目不是來自項目庫，往往是突擊式申報。在國外政府投資的項目都是保存在項目庫中的經過反復論證的項目，這樣可以避免項目投資的盲目性、隨意性和虛假性等問題，而我國專項轉移支付的項目大多是限時間突擊性申報，項目的盲目性、隨意性和虛假性必不可免。二是項目來不及充分論證。全國海量的項目報送中央后，要在限定的時間中審查完畢，需要付出很大的人力和物力，由于審批部門的人員少，來不及審查，來不及論證，項目在倉促中決定。在這種審批機制下，與之而來的就是項目重復交叉等問題，造成專項轉移支付結構的不合理。

專項轉移支付存在的問題及其形成的原因來自多方面，要解決這些問題雖然需要從消除部門利益、完善財政體制、改革行政體制等大處著手，但從效率出發，不如對專項轉移支付從結構上動手，進行一番清理，刪繁就簡，除舊立新，這樣既能減少問題的發生，又能清除問題的產生基礎，會取得較好的效果。

三、優化專項轉移支付結構的原則與建議

(一)結構優化的總體思路。

1.把項目專項轉移支付作為清理的重點領域。就目前專項轉移支付出現的問題來看，預算專項轉移支付和項目專項轉移支付都是存在的，但問題的程度大不相同，項目專項轉移支付是問題的重災區，社會和學界關注的項目亂、規模大、占比高主要是這一領域，也是造成許多負面影響的病灶所在。預算專項轉移支付的結構也需要優化，但由于比較規范，占比與一般性轉移支付相比懸殊不大，清理的力度要適度，使其與一般性轉移支付的結構趨于合理。

2.清理與構建相結合。對目前專項轉移支付存在的問題首先需要進行梳理、分類和分析，不能盲目地一刀砍，那種所謂“快刀斬亂麻”的做法實際是虛無主義的一種表現。要分別對待，合理處置，不合理的清除，有用的保留，缺少的構建，由此達到結構優化的目的。具體清理方案可以概括為：清、并、剔、分、限五個環節。清——即清理過時的項目；并——即把交叉重復的專項合并；剔——即把不符合專項轉移支付性質與功能的項目剔出來；分——即在專項轉移支付中建立新的類別；限——即把應該保留的專項穩定下來，嚴格限制，防止專項轉移支付再次膨脹。

3.近期改革與長遠規劃相一致。目前對專項轉移支付的改革和結構優化，主要是針對當前存在的問題展開的，嚴格地講還是一種指標的做法，以期達到短期的效果。從長遠性和規范性來看，應該對我國專項轉移支付框架結構進行重塑，根據轉移支付的理論要求，按照國際上規范做法，建立我國專項轉移支付的框架結構，達到治本的效果。

(二)結構優化的主要原則。

1.以專項轉移支付的性質為標準。專項轉移支付具有共同事務撥款的性質，所謂“共同事務”是指中央政府與地方政府共同興辦的事務。共同事務有三種形式，第一種形式是由中央政府直接興辦，資金也由中央以專項直接投資；第二種是委托形式，即中央的事務委托給地方政府興辦，資金由中央政府以專項撥付給地方政府；第三種是合作形式，即中央政府和地方政府共同興辦的事務，中央將其承擔的資金以專項下撥地方政府。不論哪種形式的撥款，都離不開共同事務的前提，否則就不是共同事務撥款的性質。所以，共同事務撥款是專項轉移支付獨有的性質，一般性轉移支付顯然不是這樣的，它是一種單向的、無償的撥款，不具共同事務撥款性質不屬于專項轉移支付。

2.以專項轉移支付的功能為準繩。不同類型轉移支付的功能是不同的，專項轉移支付的功能首先是宏觀調控的功能，其次是提供外溢性公共產品的功能，再者是促進區域協調發展的功能。其中宏觀調控是最大的功能，這是關系到國家宏觀經濟的持續健康發展，國家社會經濟發展目標和產業發展戰略的實現，而且專項轉移支付也能夠最大限度地體現上級政府的意圖。公共產品的外溢性是抑制地方政府提供全國性或跨區域性公共產品的主要原因，要由中央政府來承擔，盡管可以委托地方政府辦理，或者與地方政府共同辦理，但都是中央政府職能的延伸，或者說中央政府職能的代理。以上的功能是專項轉移支付必須具備的，這是鑒別專項轉移支付的準繩。

3.以專項轉移支付的作用為尺度。由于功能的差異，不同類型的轉移支付生產不同的效應，從理論上劃分，一般性轉移支付只有收入效應，專項轉移支付不僅具有收入效應，而且具有代替效應。*馬海濤、姜愛華等著：《政府間財政轉移支付制度》，經濟科學出版社2010年版，第103～104頁。從實踐作用來看，專項轉移支付的主要作用不是彌補地方政府的財力，而是實現中央政府意圖，發揮國家宏觀調控的作用，同時解決公共產品的外溢性和縮小區域發展差別。這是專項轉移支付在作用上與一般性轉移支付的最大區別，也就是說實現國家宏觀調控的目標必須由專項轉移支付來承擔，不可能由一般性轉移支付實現，這是由專項轉移支付的特殊功能所決定的，能夠發揮這樣作用的才可以說專項轉移支付。

4.以專項轉移支付的特征為標志。專項轉移支付使用一般要求接收方進行資金配套，而且必須做到專款專用，這是專項轉移支付的國際特點，也是專項的必然要求。不是專款專用的、不要求配套的不屬于專項轉移支付。當然，國際上也有一些國家根據特殊情況不要求專項撥款配套資金甚至可以不專款專用，但這些都是少數的，不屬于普遍情況。相比之下，這是專項轉移支付最大的、獨有的特點，也是專項轉移支付的明顯標志。因此，專項轉移支付不僅是有條件的支出，而且是針對性很強的一種有專門用途的轉移支付。

以上專項轉移支付的性質、功能、作用和特征都是獨有的，也是與其他轉移支付的明顯區別，要按照這些標準對現有的專項轉移支付項目加以鑒定，決定取舍。在衡量中不能只看一個標準，四個標準都要達到，性質決定著功能、作用和特征，功能、作用和特征是性質的反映，要把四個標準聯系起來全面把握。

(三)結構優化的方案建議。

1.取消過時的、一次性的、臨時的項目。我國專項轉移支付不少項目是根據形勢發展需要而設立的，長遠性和規范性較差，隨著經濟社會形勢的改變，原來設置的一些項目已過時，沒有存在的必要。但卻沒有進行動態式管理，使過時的項目長期保留，這是專項轉移支付項目繁多的原因之一。一次性的項目主要產生于一事一議，針對的事情完成后就失去了必要性。臨時性的項目缺乏持久性，雖然適用于某個時期但沒有長期存在的必要，這些項目不但不適應新形勢的需要，反而會產生消極作用，要統統加以清除。

2.合并重復、交叉的項目。重復交叉的項目是指產業相同、內容接近的項目，重復交叉項目的存在是多部門申請、多部門審批的產物，是資源的極大浪費，是過去重復建設的延續，對這些項目主要是進行合并，沒必要的也應清除。財政部已經對這些問題開始重視，在2011年公布的《循環經濟發展專項資金管理辦法》和《工業轉型升級專項資金管理辦法》中都避免了重復申請資金的現象，作為申請單位來說，不再可以分頭從節能減排、循環經濟、轉型升級三個渠道申報項目，套取國家資金。這種做法對專項轉移支付將來的規范發展很有意義，但對已存在的項目沒有涉及，最好是兩個方面結合：一方面加大現有項目的清理力度，另一方面加強今后的制度建設，達到標本兼治的效果。

3.剝離不屬于專項轉移支付的專項。目前，我國專項轉移支付之所以龐雜，還因為包含有許多不屬于專項轉移支付的項目。按照專項轉移支付的性質和功能等標準衡量，本文表2中第二大類即行政管理，包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、商業服務業等事務、金融監管等事務，不屬于專項轉移支付標準。此類專項的內容都是各級財政日常或經常支出，主要是保障地方政府機構、行政管理部門的正常運轉，解決地方政府財力不足的問題。如人大、政協、公安、外交等行政部門包括事業單位的經費，還有各部門的辦事費用如各級人大召開“人代會”等專門會議支出、立法方面的支出、開展監督工作的支出、開展各類視察工作的支出等。這些專項所要達到的目的是為了均衡政府間財力，與專項轉移支付特有的宏觀調控的功能作用有很大差距，不應該繼續放在專項轉移支付中，應該劃歸一般性轉移支付。

這些專項劃歸到一般性轉移支付中，將其資金分配的方法改為因素法，如公共安全中的公檢法體制保障項目，可以按照地方財力、業務量、機構人員、工作績效、當地經費保障努力程度等因素、確定權重系數，由公式計算分配，這樣能夠充分發揮一般性轉移支付的均衡作用。將具有調節政府間財力的專項納入一般性轉移支付，財政部已經開始進行這一工作，2009年國家將列入專項轉移支付中公共安全、一般公共服務等支出共計2101.07億元，改為一般性轉移支付，從而使一般性轉移支付總額提高到11 374.73億元。*江玲：《淺論完善我國轉移支付制度》，載于《法制與經濟》2010年第4期。這項工作還要進一步深入開展，把外交、國防、商業服務業等事務、金融監管等專項也并入到一般性轉移支付。

4.分離特殊性的專項轉移支付項目。在目前的專項轉移支付中，還有一些項目與專項轉移支付的性質功能不符，如地震災后重建和其他支出等。地震不是一個普遍的現象，屬于偶然事件，這類支出具有強烈的應急功能，而且類似這樣的災害不僅僅是地震，諸如水災、旱災、泥石流等，這些屬于特殊性事件，需要政府給予專項撥款。但這種專項只是一種表象，既沒有“共同事務撥款”的性質，也沒有宏觀調控、提供外溢性公共產品的功能與作用，不符合專項轉移支付的標準。至于“其他支出”所包含的內容，是“不能劃分到具體功能科目中的支出項目”，這些項目大都也具有特殊性，也屬于應急財政的性質和范疇，應視為特殊性專項轉移支付。建議將這類項目從目前的專項轉移支付中分離出來，建立“特殊性轉移支付”，以適應應急財政的建設和應急財政政策的實施。以后出現這類的專項都歸入這個類別，不再放到專項轉移支付。

5.建立“均等化轉移支付”新類型。按照專項轉移支付的性質、功能、作用和特征四個標準來衡量，本文表2中的第一大類即公共服務也不符合專項轉移支付的標準，包括教育、社會保障與就業、醫療衛生、文化體育與傳媒、環境保護、住房保障、科學技術、交通運輸。這些專項從其性質看具有普惠性質的，發揮著公共服務均等化的作用；從范圍看屬于區域性質的，不是跨區域的外溢性項目，應該由地方政府提供；從資金性質看屬于一般財力性補助，不需要專項資金來承擔，應該從專項轉移支付中剝離出來。鑒于這些專項與民生有著密切關系，屬于公共服務性質和范疇，是公共財政的主要職能，是我國目前基本公共服務均等化的核心所在，建議建立新的“均等化轉移支付”，其作用主要是促進公共服務均等化的實現。

“均等化轉移支付”與“一般性轉移支付”、“均衡性轉移支付”不同。“一般性轉移支付”是為了調節政府間的財力，財政部解釋是指用于減少地區間財政差距的轉移支付，本質是地區間財政收入的再分配，即財政資源從富裕地區向貧困地區的轉移，更規范地說是從財政收入能力高的地區向財政收入能力低的地區的轉移。均衡性轉移支付主要包括重點生態功能區轉移支付、產糧大縣獎勵資金等，與促進基本公共服務均等化也有區別。因此“均等化轉移支付”與“一般性轉移支付”、“均衡性轉移支付”不宜合并，最好單獨成類更能發揮其作用。

6.規范保留的專項轉移支付。通過以上的清理和剝離，專項轉移支付的項目得到精簡，規模隨之減少，比重也會降低。保留下來的項目屬于真正的專項轉移支付，范圍是表2中的第三類即宏觀調控，包括農林水事務、城鄉社區事務、國土資源氣象等事務、資源勘探電力信息等事務、糧油物資管理事務、儲備事務共6種。這些專項大都屬于中央政府的職能，具有宏觀經濟調控的性質和功能，如城鄉社區事務專項具有調控建設市場運行、調控房地產市場運行等作用；農林水事務專項具有調整農業結構、轉變農業發展方式、實現農業產業化和現代化的作用；國土氣象事務專項有利于土地調控等，儲備管理事務專項有利于戰略物資的儲備和市場物價的調整，資源電力信息事務專項有利于對新型制造業、新型材料、信息工程的支持等。這些關系到我國經濟結構的調整和產業結構的轉型升級，都屬于國家宏觀調控的手段和工具，突出體現了專項轉移支付的性質與功能。

保留下來的專項轉移支付，還要進一步加強規范管理，制定相關的制度標準，一方面使專項轉移支付的項目相對穩定，另一方面嚴禁非專項轉移支付項目進入，即規范存量，嚴格增量，防止項目繁雜混亂的狀態重現。

四、專項轉移支付體系重構的取向

1.調控性專項轉移支付。“調控性專項轉移支付”是中央實施宏觀調控政策的一種轉移支付，主要目的是貫徹落實中央政府的意向，達到中央政府對宏觀經濟進行調控的目標。中央宏觀調控的項目資金由中央投入，地方政府的宏觀調控項目資金由地方政府投資。

2.委托型專項轉移支付。“委托性專項轉移支付”是中央政府委托地方政府代理某些職能給予的補償。在分稅制財政體制下，中央政府的職責范圍是提供全國性的公共服務和公共產品，地方政府負責提供轄區內的公共服務和公共產品。為了節省成本和提高效率，一些全國性的公共服務和公共產品由地方政府代理比較好，中央政府要把相應的資金及管理費用轉移支付給地方政府。由于這類專項轉移支付屬于中央的職能范圍，資金由中央財政支付，地方政府不對項目給予配套。

3.合作性專項轉移支付。“合作性專項轉移支付”是中央政府與地方政府公共承擔的職責，但由地方政府負責辦理，中央政府要把自己承擔的費用支付給地方政府。這類項目地方政府要按照一定的比例配套資金，或者與中央按照各自承擔的義務責任的大小分擔。不屬于合作的項目如地方政府轄區內的公共服務和公共產品完全由地方政府提供，今后中央不再補助。

F812.2

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：2095-3151(2014)45-0003-15