核四：全世界最貴的核電廠一個拖延36年還完成不了的臺灣史上最曲折離奇的公共工程

李旭豐+陳曉菊

在臺灣建設史上，有幾項曲折離奇的公共工程令人匪夷所思，其共同特點：一是貴，項目成本為天文數字；二是工期時日漫長，至少10余年以上；三是弊端叢生，數不清的貓膩在其中；四是不講經濟效益，最后即使建成，也都入不敷出，幾乎導致破產。這其中就包括耗費4444億元（新臺幣，下同）巨款的臺北捷運，花了約4600億元的臺灣高鐵等，而最典型的就屬費時30余年、花光3000多億元、至今仍完工遙遙無期且引發巨大爭議的核四（全稱第四核能發電廠）建設項目，其背后有一個漫長而坎坷的故事。

命運多舛的核四

如果你是一位最近赴臺“自由行”的大陸觀光客，有空的話可以先到臺灣島東北角的基隆市，然后乘車順著臺二線濱海公路向南，繞過鼻頭角，途徑鹽寮海濱公園不遠，就能看見位于貢寮鄉的福隆海水浴場，對面有一大片用圍籬隔離起來的建筑工地，當中有兩組高30多米的淺綠色方型建筑物，中間豎有一根巨大的畫著云朵彩繪的煙囪，圍籬旁邊立有“臺電與您共創未來”幾個大字招牌，提醒你這里就是著名的核四廠址。

據報道，整個核四電廠共用了150萬立方米的混凝土，可以建近30個臺北101大廈。用了這么多水泥，完全是為了包覆核電廠主體核反應堆，也就是核島區。核島區內部的核反應堆長24米、高10米、寬不到9米，重80噸的鈾235燃料放在兩座反應堆的大水池中。廠區內，被稱為全球核電廠最先進的數字控制系統也已通電啟用。

比起臺中、麥寮這樣的大型火力發電廠動輒每年要1000多萬噸的煤炭來發電，核四只需要裝進了80噸的鈾235核燃料，18個月才取出更換一次，而且每次才用掉三分之一。

核四兩部機組裝置容量合計為270萬千瓦，每年可以發193億度的電；如果以風力發電來比較，相當于要3700座2000千瓦風力發電機，每隔500米建一座，相當于繞行臺灣來回四圈半；換成太陽能發電，太陽能板要鋪1175個臺北市大安森林公園那么大的面積，才能夠發出這些電能。

只見工地內，穿著臺電特有的白色工作服、戴著黃色安全帽的施工人員穿梭往來，揮汗如雨，忙個不停，他們正在進行已建成完工的1號機組的最后安檢和封存工作，而旁邊只剩下最后一小部分有待完工的2號機組則靜悄悄地躺在那里，似乎在委屈地抱怨自己尚未出生便遭遺棄。與之一墻相隔的公路上，不少騎乘自行車的島內游客悠哉游哉，特意來此拍照留念，因為這項命運多舛、號稱臺灣史上最曲折離奇的公共工程，恐怕就要永遠封存在人們的記憶中了。

說起核四的命運多舛，這要追溯到上世紀。由于臺灣是個缺乏能源的孤島，早期電力生產以水電為主。隨著經濟起飛對能源需求的增長，水力資源不足，從60年代起逐漸用燃煤或燃油發電取代水電，但70年代又遇到兩次世界性的能源危機沖擊，令臺當局認識到，過度依賴石油的能源結構，將極易遭受油價上漲和供應不穩定的威脅，而利用核能發電，核燃料運輸和貯存都很方便，空氣污染也少，因而下決心以核能發電逐步取代火電。

1971年，臺灣開始在臺北縣（現為新北市）金山鄉石門村沿海地區動工興建第一核電廠，1974年在金山鄉以東12公里處的萬里村建設第二核電廠，1978年在南部屏東縣墾丁地區的恒春再建第三核電廠，均采用美國通用電氣公司（GE）提供的兩臺沸水反應堆和美國西屋（WH）公司提供的汽輪發電機組，分別于1978年、1982年和1985年投入商業運行并網發電。到1987年，臺灣地區的核能發電裝機容量已達514.4萬千瓦，占臺灣總發電量的49%，有效取代了部分燃油發電（下降至總發電量的9%），不僅為臺灣未來20年的經濟發展奠定了基礎，并在石油危機中避免了重大經濟損失，也為能源極度匱乏的臺灣提供了安全、清潔、經濟、穩定的電力，使臺灣地區用電的普及率達到99.7%以上，居民人均電量達3300千瓦小時，滿足了經濟發展和人民生活的需要。

不過，由于此時正值臺灣建設快速發展，創造所謂“經濟奇跡”，實現“亞洲四小龍”的騰飛之時，包括三座核電廠在內的島內電力供應仍無法滿足島內生產和生活用電發展的需求，直至上世紀90年代，停電、限電在臺灣島內還都是家常便飯。

根據臺灣電力公司（簡稱“臺電”）的推算，到2003年之前，島內已有電廠供電能力仍明顯不足，每逢夏季都需要被迫限電，冬季也會因缺電而停電，加上核一、二、三廠將分別在2018至2024年間完成退役，而其他新建的火力發電廠又遠遠滿足不了用電要求，每年電力缺口達到270萬千瓦，所以興建新的核四已勢在必行。

1980年5月，臺電公司首度向“行政院”陳報核四興建計劃。次年10月，臺“行政院”同意了該計劃。不巧，當時中國大陸與美國剛剛正式建交，1982年又共同發表“八一七公報”，美國公開表態減少對臺軍售。蔣經國聞訊大怒，指示臺電放緩核四建設，停止動支17億元新臺幣的預算，理由是澄清社會各界對核電經濟效益、安全因素、環境影響及廢料處理等疑慮，實則因為以往從核一到核三的興建和設備招標都是美國企業中標，美國從中獲得巨大利益，臺當局希望以此作為下一步與美國討價還價的重要籌碼。

1988年蔣經國去世，李登輝接任。1992年，美國眼見臺灣轉向法國采購軍火，決定在對臺出售150架F-16戰機。馬上，李登輝就決定恢復核四建設計劃，動支既列預算。設計建設核反應堆、提供核燃料等工程招標項目再度由美國企業中標。同年7月，核四工程正式啟動，此時建設預算已增至1125億元新臺幣。

成為藍綠角斗的“棋子”

誰知在此時，民進黨又摻乎進來。

民進黨成立于1986年9月，系由原“編聯會”、“公政會”等黨外組織為基礎而建立的以國民黨為對手的所謂“反對黨”，號稱擁有2萬多名黨員。此時正值臺灣島內民主運動興起，組黨后的民進黨視自己為臺灣的“本土政黨”，將國民黨政府稱為“外來政權”，其主要政見是所謂“爭取民主自由”，“讓被限制政治權利的臺灣人民有更多的參政、議政權”，多次發動街頭游行活動，爭取國民黨當局解除戒嚴、爭取“民代”直選與調整一系列公共政策，取得部分島內民眾的支持，成為一股令人無法忽視的政治力量。

1987年，蔣經國宣布解除戒嚴令，解除報禁、黨禁，民進黨繼續參與臺灣政治，要求“總統”直選。1989年的臺灣縣市長與“立委”選舉中，民進黨的支持率持續上升，取得了臺北縣、宜蘭縣、新竹縣、彰化縣、高雄縣及屏東縣等縣市長席次。1992年首屆全面改選的“立委”選舉中，民進黨得票率達33%，獲得51席。1993年縣市長選舉的得票率已經達到44%，并擁有6席。在1997年的縣市長選舉中，民進黨贏得了全臺12個縣市的執政權，首次超過國民黨的縣市長席次。

此時，臺灣的核能建設成為民進黨與國民黨政客角力的“棋子”。由于1986年前蘇聯烏克蘭共和國切爾諾貝利核電廠4號反應堆發生嚴重泄漏及爆炸事故，大約有1650平方千米的土地被輻射污染，后續的爆炸引發了大火并散發出大量高輻射物質到大氣層中，涵蓋了大面積區域。這次災難所釋放出的輻射線劑量是廣島原子彈的400倍以上，事故導致30人當場死亡，上萬人由于放射性物質的長期影響而致命或患重病，至今仍有被放射影響而導致畸形胎兒的出生，這讓臺灣民眾看到了核能利用的危險性。

民進黨抓住這一點，一直高喊反核口號，認為臺灣位于世界上最危險的地震高發帶，成為核能安全的隱患，而且臺灣地狹人密，核廢料無處安放。前民進黨主席林義雄于1991年成立“核四公投促進會”，1994年7月以禁食的方式，呼吁民眾爭取決定核四興建與否的權利，并不斷發起徒步行走全臺灣的“核四公投千里苦行”行動，迫使臺“立法院院會”在1996年5月一度表決通過廢止核電廠興建案（廢核案）。

2000年臺灣首次政黨輪替，陳水扁上臺執政，而停建核四正是他競選期間的重要承諾。他曾公開表示，只要當選，一定立即停止核四興建，就算現有三座核能發電廠也要限期把它們全部關閉，讓核能發電在臺灣永遠消失。

陳水扁停建核四與林義雄有關。林義雄在民進黨內有非常鮮明的“受害者”和“道德楷模”形象，聲望極高。在30多年前的“美麗島事件”中，林的家人慘遭殺害。而他此后當選民進黨主席，卻沒有借機求取富貴，而是以“千里苦行”的方式來表達反核訴求。這種行為讓當時的陳水扁芒刺在背。

2000年6月，時任“經濟部長”林信義邀請島內學者專家召開核四再評估會議，表示將以科學的方法評估社會總成本，據此來決定核四的存廢。18位參會委員中有反核者，也有擁核者?？傆嬮_了13次會議，一直開到9月，從核電風險、核廢料處置、電廠退役、替代方案、發電成本、產業政策到社會總成本，場場會議都由黃昏討論到深夜，數小時激辯后，與會專家才踏著疲憊的步伐離開，惟13場會議開下來，雙方意見是涇渭分明，毫無交集可言。

到底興建核四的社會成本高？或廢核四的社會成本高？這本來就很難量化。這場核四再評估中雙方各執一詞，認為核四該續建者強調若以燃煤或燃氣替代核四，每年將增加300億元的發電成本，每年排放的二氧化碳更將增加80億元的抑制成本，而核四已投入的900億元也將成為沉沒成本，若核四不續建，將會讓電價上揚2%，而經濟增長率降低0.18個百分點。

對于支持核四者的宏論，反核四者也有一番妙答，他們反問：人命一斤多少錢？貢寮沿海漁產、觀光的損失多少？核電對環境生態破壞、還有輻射所可能引發白血病的破壞成本該怎么算？

召開13場核四再評估會議，原本希望以科學的方式評估而得出存廢的共識，但并未成功?！靶姓洪L”唐飛由于支持續建核四，于10月3日請辭獲準。同年10月初，陳水扁主動邀請時任國民黨主席連戰去談核四問題。連戰拿著一大疊資料說明核四雖說是國民黨的決策，但建設要有延續性，核四不能停工。結果，連戰前腳出了陳水扁的門，繼任“行政院長”張俊雄后腳就宣布停建核四，建立“非核家園”。此舉不僅給了連戰一個大難堪，也激怒了國民黨。

由于在“立法院”擁有多數席位，國民黨“立委”提案罷免陳水扁。2001年1月底，臺“立法院”召開臨時院會，以134票對70票的懸殊差距通過反對停建核四決議文。70多名“立委”前往“司法院”聲請釋憲，希望藉此來穩定局面?！按蠓ü贂h”做出520號釋憲文，認為核四預算案屬臺灣重要政策，“行政院”未事前向立法院提出報告即宣告停建核四（停止執行核四法定預算），未依程序處理，自有瑕疵，違反了“預算法”，應向立法院盡速補行報告并備詢的程序，相關機關亦有聽取其報告之。

面對政治動蕩不安，一時間臺灣股市應聲大跌，由年初近1萬點一路下滑至年底的5000點，景氣在年底更亮出代表衰退的藍燈，輿論嘩然；島內工商界超過八成反對停建核四，美國也表示私下與陳水扁溝通，要求其不要操弄反核語言。最終，陳水扁在多方壓力下不得不下令核四續建，其屬下多位高官也開始公開表示支持核四工程，張俊雄在報紙上呼吁社會大眾“放下激情，以理性、冷靜態度辯論，不要因為核四問題浪費巨額社會成本”。從中可以看出，核四的停建續建并沒有一定之規，完全取決于執政當局的政治利益。

停停建建，爭議不斷

2001年3月，核四再次恢復施工后，臺電公司表示：停工造成的利息損失及人員維修經費，每天就將近1000萬元；停工110天所造成的損失總共為34.89億元新臺幣，完工日期延至2006年7月。

2006年1月，臺電再次向臺“經濟部”提報《核四商轉延后計劃書》，提出核四工期延后3年，工程費追加200億元。同年3月，臺“經濟部”呈交“行政院”文件指出：核四追加預算規模約543億余元，包括13項細目，其中美元匯率因素為187億余元，漲價準備金156億余元，復工修約137億余元，利息減少87億余元，保警費增加25億余元，委托調查研究費21億余元，增購土地14億余元，漁業權補償及公益捐助13億余元等。

由于工期不斷拖長，加上其間的方案修改、供應商和承建方違約、成本上漲、停工的賠償等原因，導致建設成本猛漲，完工日期再次延至2009年，確定無法如期竣工后又延至2011年，最后又延至2015年。

2011年6月，臺灣“立法院”審查核四140億元追加預算。在國民黨團人數優勢之下，民進黨提案全數遭到否決，同時通過的國民黨所提的提案，要求審慎辦理包括耐震及防海嘯能力在內的核能安全總體檢，核四也應經管制機關審查同意后才能運轉發電。

2012年10月，核四第一反應堆首度公開露面，依照官方說法，廠房建設已完工96%，接近正式發電。

2013年1月，臺灣前“環保署副署長”邱文彥指出，有日本福島核災為前車之鑒，核四工程應認賠殺出，改成天然氣發電。由于核四只占全臺發電量的7%，因此改天然氣發電，每度電只會增加2毛錢。隨后，“經濟部長”施顏祥在核四專案報告表示，核四不運轉有三個問題：電價增加四成、限電、無法減碳。核四廠須完成18項改進，現已完成5項。核四已四度追加預算，目前累計2838億元。臺電評估第五次追加預算超過3000億元大關，上限3300億元，代表第五度追加預算最高達462億元。若2014年申請裝填燃料獲準，核四1號機即可進行為期約一年的啟動測試，最快2015年申請商轉。

然而近年來，臺灣民眾的環保意識不斷增強，對于核能利用有可能導致的核泄漏危害愈加有清醒認識，長期以來一直只是“星星之火”的反核力量開始日益壯大，要求逐步減核、改用清潔可再生能源的聲音逐漸形成社會主流。

特別是2011年日本發生311大地震并引發海嘯，導致福島第一核電站出現核泄漏事故，給日本環境帶來嚴重災難，也再一次將“核四”問題推上臺灣輿論的風口浪尖，也將島內社會族群分裂為“反核”和“擁核”對立的兩派，爭議焦點為：核四是否應該停工或是續建？

花3000億元建一個“廢墟”

“擁核”派大多站在經濟角度，認為“廢核”是臺灣社會發展不可承受之痛。首先是天文數字的損失，全民買單。

截至目前，核四累計已投入2700多億元。同一座核電廠，同型號的反應堆，承攬核島區工程的是美國通用電氣公司，但1號堆是日本東芝公司承包制造的，2號堆是日本日立公司承包制造的，蒸汽渦輪機則是日本三菱公司承包制造的，至于基礎工程又是另一個日本公司承擔的。用一個通俗說法，就是臺灣花2000多億元建的核四，其實是在造一部“拼裝車”。原因是，迫于當年政治考量，即便美國不生產核電廠，但它還是要賺核電廠設計的錢，反應堆委托給日本人制造，于是美、日兩國都賺了臺灣一大筆。問題是，“拼裝車”的結果就是需要更復雜的后期整合，不僅需要更長的整合時間，而且風險完全要自己承擔。世界各國的核電廠最多就是建7年，而核四加上停工時間，實際卻用了20多年還沒完工，很多最早安裝的設備迄今壽命都已超過15年，需要維修或更換，因此在整合上要比其他各國碰到更多的挑戰。

在核四現場還可以看到另一個奇景，就是一方面不同設備之間密密麻麻的大批纜線，另一方面竟然需要用到比日本核電廠還復雜的數字控制系統，這說好聽是“技術先進”，其實是因為“拼裝車”中不同部件的規格性能彼此差異很大，很多是十幾年前生產的產品，技術早已落伍，卻不得不勉強使用，通過復雜的控制系統將它們兼容在一起，更加重設備管理的困難程度。

另外，核四停建后封存，每年還要付出巨額的維護費，等于是花了將近3000億元建了一個“廢墟”，不僅前期所投入的全部資金化為烏有，還要面臨海內外承包商的索償問題，初估需賠償100億元，屆時臺電的累積虧損額將達4768億元新臺幣，大大超過其資本額（臺電公司資本額為3300億元）。依照相關法規，臺電將不得不宣布破產。而臺電是公營企業，資產為臺灣全民共有。核四遭廢棄的損失不是一個企業的損失，而是臺灣全民的損失。

其次是電價飛漲和缺電限電。臺灣電價現在每度約2.7元，據臺電評估，若核四停建，核一、核二、核三不延役，到2025年時島內須以天然氣取代核能發電，由于發電成本上升，屆時電價要比現在漲40%到3倍。2013年馬當局宣布電價漲10%，民間已是叫苦連天，怨聲載道，可見“反核”并不是嘴上喊幾句口號那么簡單。

電價上升和電廠倒閉還不是最壞的結果，由于臺灣98%的能源都依靠進口，又無法與其他國家或地區連接購電，排除了核能發電，又未能找到足夠的替代能源，而風力發電和太陽能發電又常受天氣因素影響，將使臺灣的供電能力面臨嚴峻挑戰。外界估計，臺灣將于5年后開始進入限電時代，民眾日常生活將會受到影響，比如電腦將因限電無法隨時開機上網、夏天吹冷氣要限時、KTV唱歌都得限縮等；對島內的經濟建設也無疑是一個噩耗，造成經濟成長率下滑、物價指數上升、碳排量增加、產業出現外移，就業機會受影響，企業運營成本增加，產業轉型之路更艱難。

“擁核”派的代表人物是臺灣工業總會理事長許勝雄，他表示：“沒有核電，未來電價一旦調漲，外資考慮穩定電力和合理的成本，絕對會降低來臺投資意愿；另外，臺灣廠商在島內銷售，成本會轉嫁給終端消費者，也會形成內需型通貨膨脹。核四封存，是兩害相權取其輕的決策，為確保穩定供電，朝野雙方必須共同承諾核一、二、三廠延役，工商團體才能接受核四封存的安排?！?/p>

前臺大校長李嗣涔和臺灣中研院院士、香港城市大學校長郭位也都是積極的“擁核”派。李嗣涔指出：“地球暖化嚴重，影響人類生存，這與高碳能源使用密切相關。凡是能減碳的方式我們都要考慮，碳捕捉也很重要，但在技術沒有完成前，應適度使用核能來降低電價，維持經濟發展?！?/p>

郭位也認為：“能源政策必須同時考量環保與安全性，臺灣99.3%的能源依賴進口，過于依賴火力發電，威脅能源安全。要改進能源應從煤著手，對核電是情緒性的恐懼，但煤卻是立即的環境破壞，因而要保持多元電力的供應。”

臺灣中華經濟研究院董事長梁啟源也表示：“零核不利經濟發展，且有電力危機，理由三：核四用天然氣替代，電價要上漲10%，GDP會減少0.13%，消費者物價指數增加0.34%；未來核一、二、三若不延役，將來電價影響是40%，對GDP的影響是減少0.5%，物價指數增加1.9%；未來還有缺電危機，停限電壓力會很高?！?

“反核”派則堅持認為，在生命至上的原則面前，任何經濟數據都顯得軟弱無力。臺灣與日本同樣處于活躍地震帶，4座核電廠附近都有斷層。目前島內核電站的防震系數是0.3至0.4，最高可抵擋7級地震。日本福島核電站的防震系數高達0.6，但在9級強震中依然受重創。可以想象，若臺灣遇到超過7級的強震，核電廠恐難逃一劫。

臺灣島內的反核人士大致分為兩派，一派主張立即廢核，其中以力主反核14年的“綠色公民行動聯盟”為代表，主張3個核電廠已運轉二十幾年，機組老舊，又屢次爆發人為疏失，應盡速退役；另一派則為漸進式廢核，認為在現實考量下，可接受核一、二、三廠繼續營運，但不可延持退役，包括林義雄、導演柯一正、“媽媽監督核電廠聯盟”發起人陳藹玲的立場可歸在這一類。

綠色公民行動聯盟（簡稱“綠盟”）理事長賴偉杰就希望核一、二、三廠盡快退役，“從前我考慮過用核一、核二、核三廠延役換核四停建，但看到福島核災這么大，我覺得臺灣的情況不能冒險。何況用核能會產生核依賴，越依賴，其余能源政策都不會啟動。臺灣位于地震帶、人口密集，核電廠的安全風險高于其他國家和地區?！?/p>

臺灣著名電影導演柯一正也指出：“核四廠的爭議，不單是要不要電的問題，而是要不要命的選擇。美國、蘇聯、日本都是科技先進的國家，仍然發生了核災，核電災變無法絕對避免。核四能給我們的只不過是6%的電力裝置。要取代這6%，方法多的是，即使什么方法都沒有，也只不過要我們學會節省下這么小的占比而已。”

身為4個孩子的母親的陳藹玲表示，“核電廠繼續延役，只會增加不安與風險，延役仍會不斷產生核廢料。今天，全世界都無法解決核廢料，也找不到地方處理，更何況是臺灣？任何選擇都有其代價，零核后，不只可再生能源成本仍偏高，天然氣等傳統能源的成本也持續攀升，臺灣未來無論走向何種電力結構配比，低電價都將無法持續?！标愄@玲認同過去的低電價讓臺灣人習慣浪費電力，支持合理調漲電價，雖然不免被外界批評是富人的傲慢，但她同時也強調，“只要節能，你的電費不會變高?！?/p>

“媽媽監督核電聯盟”還發起小文宣，告訴民眾節電小竅門。為了展現決心，陳藹玲還將家中燈泡全數換成LED。她計算，只要兩年就可以攤平成本，而5年前搬家時，也已將多數電器換成能源局推動的節能家電，每年可省下30%的電費。她從孩子小時起就對其灌輸節能觀念，在家里若非正式宴客，也盡量不開空調。平時上班都開窗戶，不穿外套。

其實，臺灣人均用電量之所以居高不下，真正的罪魁禍首是工業用電。2013年工業用電量占比達55.5%，其中用電量增長幅度最大的是電腦周邊設備及視聽電子產品制造業，較上年增加了22.86億度電。

前中研院院士李遠哲在島內科技界是少有的“反核”派，他認為：“核電廠牽涉到那么大的能量，設計和人才的培訓一定要完美。從我們的設計、客觀條件（位處地震帶）和人才的培訓來看，遠遠達不到理想的境界，因此認為核四應該停建。未來核能發電的方式應可以進步到不產生核廢料，鈾原料不會爆炸又能全部燒掉，很多人正在做研究，所以不能一筆勾消說核能沒有可能，但目前還沒有理想的核電廠，所以就不要使用核電，但我不能肯定地說現在全部停掉核電，停用要有次序?！?/p>

目前臺灣的困境就在于：“擁核”聲音和“反核”聲音一樣大，不知到底該聽誰的。究竟未來臺灣將“核”去“核”從？確實是個難解的大問題！