海洋行政規劃視域下海洋生態補償制度之構建
——從概念分析到行動路徑＊

楊 蕾 王 寰 孫軍平

（1．山東建筑大學 法政學院，山東 濟南250100；2、3．山東建筑大學 圖書館，山東 濟南250100）

在行政法學的視野下，海洋行政規劃屬于行政規劃的一種，與其它的行政規劃一樣，是行政機關進行海洋管理的行政手段，側重與更為宏觀的戰略安排和計劃擬定。同時，它的內容又是特定的，即針對海洋領域的綜合管理，涵蓋了海洋資源的開發、海洋環境的保護與治理、海洋的可持續發展等內容。海洋行政規劃是國家經濟與社會發展規劃體系的重要組成部分，是實現海洋綜合管理的重要手段。①海 洋行政規劃是海洋綜合管理的重要行政行為，符合行政規劃的一般特征。參見李雙建、徐叢春：《日本海洋規劃的發及我國的借鑒》，《海洋開發與管理》2006年1期。海洋行政規劃在海洋行政管理活動中的作用舉足輕重。通過制定和實施海洋行政規劃，能夠綜合平衡和協調人類的海洋利益和海洋活動（例如從事基礎設施的建設、海上商業活動、娛樂活動以及海洋科學研究等）與海洋生態保持之間的關系，既保障海洋開發利用的有序進行，同時維持海洋生態平衡，落實聯合國《21世紀議程》中提出的海洋可持續發展原則。

海洋生態補償是生態補償的重要組成部分，其制度體系包括海洋生態補償的手段、海洋生態補償的調整關系以及海洋生態補償的最終目的構成。海洋生態補償的手段需要綜合運用行政和市場手段。海洋生態補償調整的核心關系是海洋生態的利用和保護的關系，實現海洋保護海洋生態平衡以及促進海洋生態資源的合理利用。海洋生態補償追求的最終價值是實現人類社會與海洋生態環境的可持續發展。［1］海洋生態補償制度強化對海洋生態服務價值的認可，對提升海洋生態服務價值的行為提供支持，同時對于喪失可持續發展機會的生態功能區或者居住者進行修復或補償。

一、概念的闡釋：海洋行政規劃中的海洋生態補償制度（M-EMC）

正確理解海洋生態補償制度，需要對兩個相似概念海洋生態系統服務付費（M-PES）和海洋生態補償機制（M-ECM）進行辨析。隨著城市化發展和人口規模的不斷擴大，人類社會對自然資源的開發強度劇增，除了引發傳統的環境污染問題外，全球暖化、物種滅絕、跨流域水質等生態問題日益凸顯。基于可持續發展觀的生態正義蘊涵的兩個重要價值追求——生態安全和生態公平，均備受挑戰。②參見呂忠梅對生態正義涵義的界定。見呂忠梅：《環境法新視野》，中國政法大學出版社，2000年版，第222-228頁。始于1976年德國實施的 Engriffs regelung政策，［2］海洋生態服務付費和海洋生態補償制度的理念已經被逐漸接受，其相關研究和實踐受到了高度關注，受到國際組織的積極推動并得到廣泛推廣。

（一）海洋生態服務付費PES-嶄新的市場交易機制

生態服務付費 PES即（payment for ecological services）這一術語，在國際上使用較廣泛。而我國學術界以及相關立法和政策中則更經常的使用“生態補償”這一概念。所謂的生態系統服務是以一種全新的視角來審視生態系統和人類的關系，生態系統不再是冷冰冰的名詞，而是人類生活條件的服務提供商。生態系統通過自身的各種資源以及系統的運作，提供了維持人類社會正常運轉必不可少的條件。［3］生態系統服務是連接人類活動與生態環境的中間環節。生態服務付費（PES）制度的目的是通過對提供生態服務的土地（或者其他自然資源如河流、海洋）使用者支付費用，可以激勵保護生態環境的行為。［4］當環境服務的受益者付款給那些直接提供生態服務的人，生態服務款項的支付、收集或者重新分配，通過建立環境服務市場來進行。因此，PES是一種自愿或者協商的市場交易行為，不同于傳統的命令與控制手段。［5］從上世紀30年代到現在已有過哥斯達黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞等國的成功實踐，主要涉及森林生態效益保護、礦產資源開發、流域環境服務功能支付以及生物多樣性保護等領域的實踐。［6］

根據現代生態環境系統論的觀點，海洋資源連同海洋生態條件構成海洋生態系統，為人類提供海洋環境條件和海洋生態服務。海洋生態系統提供的海洋生態服務，可以從多個緯度來審視總結。首先，海洋生態系統中蘊含的珍稀生物和寶貴能源，對于人類社會的維持和發展具有實用意義。其次，海洋生態系統對于維持地球生態平衡（同時也是人類生存的自然條件）具有至關重要的作用，例如海洋的洋流對于地球氣象的巨大影響。［7］（P295）根據學者的估算，每平方公里的海洋平均每年給人類提供的生態服務價值約為57700美元。③參見 Robert對全球海洋生態服務價值的推算。參見 Robert Costanza．et al．the value of the world．ecosystem services and natural capital［J］．Nature，1997，38（7）：253-260．那么按照這一數據，中國四大海域每年提供的生態服務價值為1813．6億美元。④程連生通過對我國各海區的數值的分析，得到了我國海洋生態服務價值的估價數。參見楊金森等：《海岸帶和海洋生態經濟管理》，海洋出版社2000年版，第243頁。

海洋生態服務付費（M-PES：marine payment for ecological services）制度是生態服務付費（PES）系統的重要組成部分，目的是建立海洋生態服務提供者和海洋服務使用者之間的密切聯系。其主要的實現手段是海洋生態服務付費的市場機制。市場激勵這樣的便捷手段將有助于提高海洋生態服務的傳遞速度，并增強海洋環境的利用效率。

（二）海洋生態補償制度（M-ECM）-綜合手段的利益分配機制

生態補償制度與生態付費制度有類似的地方，同樣強調人類社會與生態系統的可持續發展。但生態補償制度更注重各類主體的利益分配，平衡生態系統的保護者和破壞者之間的利益沖突，在實現的路徑上則更強調政府在制定和實施生態補償政策中的核心地位。可以說生態補償制度是在環境管理中平衡社會發展的正面功能和負面影響的重要途徑。［8］生態補償制度即是對破壞生態系統的行為進行收費，或對保護行為進行補償，激勵破壞（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為造成的外部不經濟性（或外部經濟性），從而達到保護資源的目的。［9］如果農業或者漁業從業者因野生動物受損、土地用途改變或者為了減少CO2排放以及保護濕地而植樹造林等原因導致收入損失，需要支付給他們生態補償金。如1993年聯合國推動了旨在減少碳排放的植樹造林計劃。⑤參見 Backes，C．1994．Possibilities and impossibilities within the Spatial Planning Act for compensation for the loss of ecological qualities．Bouwrecht 12：981-987．

生態補償制度有兩個目標。首先，它的目的是加強大型基礎設施項目和類似的建設在決策過程中，保障和加強自然生態保護。這明顯要分析和評估一個項目開發引發的各種生態影響，并要采取相應的措施消除或者減少這些影響。其次，設計生態補償制度是為了防止實施一個特定的開發項目給生態系統帶來凈損失。當然，生態補償制度需要遵循特定國家在這方面的法律規定和政策框架，尤其是必須符合政府制定的相關行政規劃。例如，美國在1977年頒布《土地恢復法》，同時實施保護農業用地的生態補償計劃—“保護性儲備計劃”［10］和促進濕地生態平衡的“濕地銀行”計劃等。［11］（P85）

生態補償在我國亦備受重視。2009年到2012年，來自于中央財政的生態轉移支付預算達到了300億元。圍繞南水北調、江河源頭、三峽工程、自然保護區的生態保護的地方實踐也已經啟動。生態補償制度化的努力也廣受矚目。2010年國務院將建立生態補償機制納入戰略部署，并將制定生態補償條例列入其立法工作計劃。2013年，條例的基本框架已見雛形。⑥參 見陳麗平對生態補償立法問題的報道，見《生態補償條例草稿已經形成》，載《法制日報》，2013年2月21日第3版。海洋生態補償屬于生態補償的分支體系，與生態補償制度的共同點在于：首先，海洋生態補償謀求的目標與生態補償制度是一致的，即降低海洋開發過程對海洋生態系統的負面影響，并采取相應措施消除影響或者采取替代開發手段。其次，海洋生態補償政府的政策同樣要以海洋生態服務的價值評估為基礎，同時運用市場機制和政府的行政手段，最終實現海洋生態的可持續發展。［12］

（三）環境海洋生態服務付費（M-PES）制度與海洋生態補償制度（M-ECM）的聯系與區別

環境海洋生態服務付費（M-PES）制度與海洋生態補償制（M-ECM）兩者追求的目標相同，都是提升生態服務能力和生態管理水平，從而實現生態正義。因此，兩者都是生態正義的制度載體。但是，兩者在達成目標的方式上差異非常明顯。海洋生態服務付費（M-PES）更強調市場機制的關鍵作用，認為海洋生態服務的提供者和服務者之間存在直接聯系，從而創造出以前并不存在的市場形態。而生態補償制度則更關注綜合手段的運用，尤其是重視政府在利益分配中的作用。

如何建立適合中國實際的海洋生態補償制度，需要海洋行政規劃進行全局性的頂層設計。海洋行政規劃是海洋行政管理的戰略規劃，能夠綜合協調平衡海洋生態保護，統籌謀劃生態補償制度，從而實現對海洋的管理和保護的行政綜合目標。

二、海洋行政規劃：海洋生態補償制度的頂層設計和政策框架

海洋生態補償制度的建立和運行，需要國家層面的頂層戰略設計。一方面，海洋行政規劃為海洋生態補償制度的發展布局謀篇，為其提供清晰準確的政策框架和路線指引。另一方面，海洋行政規劃還發揮著對行政機關和公眾的重要引導作用，能夠圍繞海洋生態可持續發展的目標，整合行政資源和社會資源。

（一）海洋行政規劃是海洋生態補償制度之頂層設計，為海洋生態補償制度提供政策依據。

海洋行政規劃是建立生態補償制度的重要依據。在行政法學中，行政規劃是行政主體進行行政行為的政策綱要，一般需要在行政行為正式實施之前進行。行政規劃確定行政目標，為具體行政行為的開展制定路線圖。⑦行 政規劃在行政法學界也稱為行政計劃，是行政主體進行社會管理的重要手段，其定義參見姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第260頁。行政規劃是政府協調社會多元利益的重要手段，以及提供公共產品和公共服務的重要依據。正如日本學者松尾直在《現代行政法總論》中強調的那樣，現代社會可以被稱為“行政規劃的時代”。［13］“規劃先行”已經成為普遍的共識。在所有的行政領域，行政規劃的管理和引導作用至關重要，尤其是與公眾利益密切相關的城市建設、環境保護、土地利用、教育和醫療服務領域中更是如此。

作為海洋強國，美國非常重視從國家層面上思考海洋戰略，而其海洋戰略的突出特點就是制定海洋規劃。當人類視野的焦點剛剛從陸地轉向海洋之際，美國就充分認識到海洋在軍事上的重要地位，1959年制訂了世界上最早的海洋軍事規劃《海軍海洋學十年規劃》。隨后，美國政府制訂了一系列海洋規劃，包括《海洋立體觀測系統計劃》、《21世紀海洋發展戰略規劃》、《我們的國家和海洋—國家行動計劃》、［14］《全國海洋科技發展規劃》等規劃文件。［15］還制定了“國家海洋保護區計劃”、“國家河口計劃”等側重海洋生態環境保護的海洋行政規劃。此外，美國海洋規劃的數量之多也居世界首位。可以說，美國的海洋行政規劃領域幾乎涵蓋了所有的海洋管理領域，涉及海洋科技發展、海洋環境保護、海洋資源利用以及海洋教育、海洋軍事等諸多內容。其他的沿海國家如英國也重視發揮海洋規劃在海洋綜合管理中的作用，頒布了旨在保護海洋生物多樣性的《海洋環境預報》、《全面保護英國海洋生物計劃》以及《海洋資源可持續利用》⑧崔曉文認為，英國通過海洋行政規劃，利用的同時保護海洋，從而維持國家的持續發展。參見崔曉文：《英國海洋科技發展戰略》，載http：／／www．istis．sh．cn／list／list．aspx？id＝1185。等海洋發展的行政規劃。加拿大的海洋行政規劃工作也非常值得借鑒。根據《加拿大海洋法案》，加拿大政府海洋行政規劃的成效卓著。通過行政規劃，確定了特定的海洋水域作為優先保護領域，建立了五個大型海洋管理區（LOMAS）。這五個海洋管理區的人類活動對海洋的影響比較大，海洋保育的壓力進行重點解決。同時，在各級政府中建立起海洋保護區網絡，以確保綜合利用海洋管理和海洋保育的政策手段，用現代和利益協調的方式來管理人類活動對海洋的影響，全面保護海洋區域。專注海洋生態補償的行政規劃《海洋行動計劃》，2005年啟動。［16］這些海洋行政規劃的行政目的是以可持續的方式，建立保護海洋生態系統和維持經濟繁榮之間的平衡。

海洋行政規劃具有科學性和先導性，架構起海洋生態補償的制度框架，提供長遠的戰略決策。海洋行政規劃自身的科學性以及合理性直接決定了生態補償制度能否有效建立和實施。由于海洋資源本身的流動性和跨區域性以及海洋綜合管理的復雜性，建立海洋生態補償制度需要政府積極主動的進行干預。因此，通過海洋行政規劃為海洋生態補償制度提出明確的實現目標，制定生態補償制度的未來構想（包括基本原則和基本制度框架），能夠綜合考慮海洋生態補償制度涉及到的多方面問題，有計劃和有步驟的推進生態補償制度的建立和完善。

關于海洋資源的決定和規劃，必須對人類社會、經濟發展和海洋環境系統的直接和間接影響有長遠考慮。行政機關在海洋行政規劃的確定、編制、以及實施和監督整個過程，需要緊緊圍繞海洋生態的可持續發展為核心目標。海洋行政規劃能夠對生態補償制度涉及到的公共利益和個人利益、生態環境保護與海洋資源開發利用、當代人的利益與后代人的可持續發展等不同的社會權益進行平衡和協調。

同時，海洋行政規劃通過綜合利用各種行政手段（如財政、金融手段）和積極引導社會資源（如積極吸納社會資金和鼓勵非政府組織參與等），為海洋生態補償制度的建立和實施提供框架清晰和措施明確的路線圖。同時，海洋行政規劃能夠提供海洋生態區域的承載能力、海洋經濟發展布局、海洋開發強度和發展潛力等政府決策和控制性指標均是進行生態補償的最基本依據。根據海洋規劃采取綜合的海洋生態補償辦法，采用不同的政策工具和方法有助于保護海洋環境，免受這些領域內人類和工業活動的影響，真正落實生態補償。

（二）海洋行政規劃能夠發揮積極引導作用，推動海洋生態補償制度的發展

行政計劃具有重要的引導功能。在行政規劃研究和發展非常完善的日本，行政規劃的“引導作用”成為行政規劃（計劃）的本質特征。⑨參 見曾祥瑞：《簡述日本行政法中的行政計劃與行政指導》，載于《黑龍江省政法管理政法管理干部學院學報》，1999年第4期，第78-79頁。因為除了能夠直接產生拘束力的行政計劃，一般的行政規劃（計劃）具有遠期性和間接性，不會直接影響到行政相對人的權益，因而不會產生直接的法律效力。但是對于行政主體而言，行政計劃是行政活動的準則，直接產生法律效力，其必須遵守和執行。行政計劃能夠引導國家機關的立法活動，同時對公眾行為進行指引。

海洋行政規劃對海洋生態補償制度的引導功能體現在能夠引導社會對行政行為的預期，海洋開發與保護并駕齊驅，杜絕“先污染，后治理”的發展模式。海洋行政規劃者將生態補償制度的意圖和原則貫穿于海洋綜合管理之中，從而建立起海洋行政管理者、海洋開發利用者等共同遵守的行為規范。盡管他們各自追求的利益不同，但是共同接受海洋生態保護和海洋可持續發展的價值理念，所以他們的行為方式和行為結果都受到海洋行政規劃的調控和制約。

一方面，行政機關通過在海洋行政規劃設立海洋生態補償的行政目標和行政措施，在建立和實施海洋生態補償制度過程中，能夠提高行政資源調配的效率。同時，海洋行政規劃是不同層次和不同地域的海洋行政管理機關之間取得的共識，保證了海洋生態補償相關行政政策和行政執法的一致性，從而更高效的實現海洋生態補償制度化。另一方面，盡管遠期的或者間接性的海洋行政規劃（如海洋總體規劃）對如海域使用權人、海洋旅游設施建設者等海洋管理的行政相對人不會產生直接的法律效果，但是行政規劃中的財政預算、項目補貼等等行政手段能夠改變海洋行政相對人的行為模式，減小開發方式對海洋生態的損害程度。不僅如此，如果根據法律規定，海洋行政規劃具有規制行政相對人的外部效果時，就會對行政相對人的行為產生直接的法律效果。⑩日本學者認為行政規劃具有多樣性，有的是事實行為，有些是法律行為。如果具有法律根據，行政規劃就會產生外部效果，對行政相對人具有直接的法律拘束力。參見［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年版，第153-155頁。例如，原先進行海上漁業生產的海域，因為保護海洋生物多樣性的需要而規劃為海洋保護區，原先的海域使用權人的利益就會受到直接影響。

三、機遇和挑戰：我國海洋行政規劃中生態補償制度之實踐

（一）生態補償制度——“海洋強國”戰略的生態保障

同其他國家一樣，海洋在我國具備不可替代的戰略地位，更是未來社會可持續發展的關鍵。人類與海洋生態系統的文化和經濟聯系歷史悠久。人類社會的各種經濟活動完全依賴于海洋生態系統，或者與其有密切關系，其中包括海洋捕撈、海產品的加工；海洋旅游、海洋交通、以及海洋能源（包括可再生能源和不可再生）。海洋生態系統在社會經濟和文化福利方面貢獻顯著。隨著陸地資源的日趨枯竭和環境狀況逐漸惡化，海洋供應的種類豐富的生物、能源等自然資源，更是日趨重要。人類社會與海洋生態系統之間的長期密切關系，一旦特定的海洋生態系統的部件（如關鍵生態環境或物種）發生變化，會導致文化認同的不利影響，甚至可能導致社會動蕩和經濟損失。

聯合國《21世紀議程》指出：“海洋是全球生命支持系統的一個基本組成部分，也是一種有助于實現可持續發展的寶貴財富。”［17］（P1）正因如此，建 設“海洋強國”在中共十八大報告中晉升為重要的國家戰略：“保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”海洋經濟在我國民經濟中的比重逐漸躍升，根據國家海洋局發布的《2012年中國海洋經濟統計公報》顯示：“2012年全國海洋生產總值達50087億元，比上年增長7．9%，生產總值占國內生產總值的9．6%。”未來海洋經濟占國民經濟的比重還將繼續上升。（圖1：資料來源《2012年中國海洋經濟統計公報》）。

但是，隨著海洋開發利用強度的增強，人類活動對海洋生態系統的負面影響急劇增加，海洋生態系統的承載力不斷下降，生態環境面臨嚴峻挑戰。再也不能視海洋為“大自然的恩賜”，將無限的滿足人類和生態的需要。一旦人類活動的強度超過了海洋生態環境的承載度，將對海洋生態環境的可持續發展能力產生不可逆轉的嚴重后果。根據2012年中國海洋環境狀況公報提供的數據顯示，盡管從整體來看，我國管轄海域的海洋生態環境狀況尚可。但近岸海域的海洋生態問題比較嚴重，包括海洋水域受到污染，生物多樣性減少，生態服務能力下降等。［18］建立海洋行政規劃下的生態補償制度對海洋區域整體的行政管理至關重要。唯有此，才能遏制對海洋資源無序以及掠奪式的開發利用，確保健康的海洋生態系統，保護海洋生態系統的結構和功能。

（二）海洋生態補償制度的運行實踐

海洋生態補償是生態補償的重要組成部分，已經形成社會共識。海洋生態補償的建立和實施得到了國家層面的高度重視和地方政府的積極響應。習近平總書記在2013年第八次中央政治局集體學習時指出：“積極加快海洋生態補償和生態損害賠償制度。”海洋行政規劃中也首次明確規定海洋生態補償機制。國家海洋局公布的《國家海洋事業發展“十二五”規劃》第七章專門規定了海洋生態補償機制，在進行海洋生態補償試點的基礎上，建立海洋生態補償機制。

地方政府對海洋生態補償制度的探索也頗具看點。2010年山東省頒布《海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，首次在地方規范性法律文件中明確使用“海洋生態補償”。作為配套文件的《山東省海洋生態損害賠償和損失補償評估方法》，提出了海洋生態損害的評估方法和評估標準。在江蘇省，2011年連云港的30噸級航道一期工程的生態補償項目也取很好的生態補償效應。但總體來看，行政規劃中的海洋生態補償的學術研究和實踐運作仍剛剛起步。

（三）海洋行政規劃中構建生態補償制度面臨的挑戰

我國的海洋行政規劃工作進步明顯，其中海洋功能區劃和專項規劃的制定與實施已經和世界先進國家接軌。但是，我國的海洋行政規劃設定目標上仍存在缺陷。我國制定海洋行政規劃的主要目的是規范海洋資源的開發，如國務院批準的《國家海洋事業發展規劃綱要》和《國家海洋事業發展“十二五”規劃》以及《江蘇沿海地區發展規劃》、《長江三角洲地區區域規劃》等大量的海岸帶開發規劃、海洋經濟規劃和海域使用規劃等。海洋行政規劃對于海洋經濟利益的過度關注，將導致海洋行政管理一葉障目。其視野局限于某個行業、某個地區、甚至是某個項目的局部利益，忽視海洋資源開發利用對海洋生態帶來的負面影響，難以顧全海洋生態保護和生態補償的大局，將導致潛在的利益沖突和負面影響。根據《海洋環境保護法》制定的海洋環境保護規劃①《海洋環境保護法》第七條規定：“全國海洋環境保護規劃、重點海域區域性海洋環境保護規劃由國家根據海洋功能區劃制定”。，承載著海洋生態環境保護和生態補償制度的重要使命，但它屬于海洋專項規劃，法律效力低于海洋總體規劃，難以從宏觀上綜合協調其他海洋行政規劃的制定和實施。

因此，只有不同層次的海洋行政規劃對海洋生態環境保護和海洋的可持續發展的關注保持協調統一，才為海洋的開發利用提供穩定的政策法律環境。

四、行動的路徑：我國海洋行政規劃下生態補償之制度構建

（一）逐步完善海洋行政規劃的立法框架，明確海洋行政規劃的法律效力和法律地位

海洋行政規劃作為海洋綜合管理的行政行為，世界主要的沿海國家普遍通過制定法律的形式來保障海洋行政規劃的法律地位和法律效力。例如，英國頒布了《海洋法》，將海洋規劃作為獨立的一章，確立了海洋規劃的體系和法律效力。②劉 佳，李雙建認為，海洋行政規劃的立法框架對于規范海洋行政規劃的制定和實施有至關重要。參見劉佳，李雙建：《世界主要沿海國家海洋規劃發展對我國的啟示》，載《海洋開發與管理》，2011年第3期。加拿大也是在海洋法之下，建立海洋行政規劃的立法框架。只有海洋行政規劃的法律地位和法律效力明確，才能從根本上保證海洋行政規劃中生態補償制度的有效建立和實施。否則即便是規定了生態補償制度，如果海洋行政規劃自身的剛性不足，也難以對破壞海洋生態的行為起到約束和規范作用。

行政規劃的法律地位首次以法律的形式確定下來始于我國2008年實施的《城鄉規劃法》。《城鄉規劃法》第7條明確規定了行政規劃的法律效力，即一旦行政規劃頒布，即產生法律效力，不得隨意撤銷或者修改，否則行政主體要承擔法律責任。《城鄉規劃法》第9條又強調城鄉規劃的法律約束力，任何主體都有義務遵守和服從。這就在立法上明確了城鄉規劃的法律地位，同時賦予城鄉規劃以法律上的約束力，能夠維護城鄉規劃的嚴肅性和穩定性，防止形象工程、政績工程等違反行政規劃行為的出現。但是，我國海洋行政規劃的管理工作基礎薄弱，缺乏法律法規依據，配套制度不健全，導致海洋行政規劃的法律地位不明確，海洋規劃體系的體系不完整，不同層次的海洋規劃出現沖突和矛盾。這些問題的存在直接影響到海洋行政規劃的控制和約束力度，難以充分發揮海洋行政規劃的統籌和引導作用。

因此，應當高度重視海洋行政規劃活動的立法依據問題，并分兩步走來解決這一問題。第一個步驟，在目前尚未進行專門立法的情況下，建議在《海洋法》以及《海洋保護法》修改過程中，效仿英國的做法，專門一章規定海洋行政規劃，并明確規定海洋行政規劃的法律效力即公定力、確定力、拘束力和執行力③對 行政行為的效力，行政法學界仍存在激烈的理論爭議，此處采取了通說，參見姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2011年第5版，第205-208頁。。第二個步驟，待條件成熟的時候，制定海洋行政規劃的專門立法，既要結合行政規劃的共同特征，又要凸現海洋行政管理的獨特性。內容應當包括三方面：一是規定海洋行政規劃的基本理論，具體應當包括海洋行政規劃的定義和體系，海洋行政規劃的法律效力和法律地位。二是明確海洋行政規劃的制定和實施制度，包括海洋行政規劃確立、制定和實施。三是完善海洋行政規劃的監督和救濟制度，包括海洋行政規劃的監督主體、監督方式以及行政復議和行政訴訟等行政救濟途徑。④參見鹽野宏認為行政規劃的變更導致行政相對人利益受損可以通過行政訴訟來救濟。參見［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年版，第152-157頁。

（二）海洋總體規劃中構建海洋生態補償的制度框架

我國的海洋行政規劃體系已經基本形成，按照對象和功能，海洋規劃可分為總體規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃四大類。［19］海洋總體規劃是海洋綜合管理的宏觀規劃，同時它處于海洋規劃體系金字塔的頂端，是制定其他海洋行政規劃的基礎和依據，其他的下位海洋行政規劃都要符合海洋總體規劃，不能與它產生沖突和矛盾。《全國海洋經濟發展規劃綱要》、《國家海洋事業發展“十二五”規劃》都屬于海洋總體規劃。在海洋總體規劃中明確規定生態補償制度，將統領其他海洋行政規劃進一步落實生態補償制度。

《國家海洋事業發展“十二五”規劃》首次明確規定海洋生態補償制度，邁出了可喜的一步。但是遺憾的是，由于海洋生態補償制度學術研究和實踐時間比較短，《國家海洋事業發展“十二五”規劃》中的海洋生態補償制度是建議性的，并非強制性。隨著海洋生態補償制度的逐步推進，在未來的海洋總體規劃中，應當明確生態補償制度的強制性。除非是出于其他緊迫的國家需要（例如軍事需要），任何未能自我約束、違反海洋生態補償制度的海洋開發利用活動，將被嚴格禁止。

（三）在海洋專項規劃、區域規劃和空間規劃中落實海洋生態補償的具體制度

1、加強評估，促進生態補償效果的持續性

社會經濟的預期應當納入海洋行政規劃過程中，通過社會、經濟和文化的概況總結和評估（SECOA），以保證生態補償制度能夠激勵海洋開發項目啟動開發替代途徑。為了確保海洋生態補償制度能夠得到妥善執行，需要在設計海洋生態補償措施時需要特別注意以下方面：（1）加強對整個海洋開發或建設項目的合法性和連續性補償措施的評估，以及對設立特別海洋保護區進行必要性和可行性分析。（2）海洋建設或者項目開發者應當在海洋生態補償前，盡量增加或者拓展其它的開發替代方式。（3）如果對海洋生態的影響短時間難以明確，例如海洋開發影響到海洋生物洄游，可能對海洋物種的繁殖產生不利因素時，在確定海洋生態補償措施時，需要注意持續進行海洋生態影響評估。（4）建立海洋生態補償示范區和示范工程。特別是對于對海洋生態會產生重大影響的海洋建設工程如海岸線的改造、海上旅游設施、圍填海工程、臨港石油煉化企業、海上原油泄漏等領域，率先實行海洋生態補償。

2、因地制宜，確定最適當的補償措施

海洋開發利用項目合法性的前提是確定補償措施。但須牢記一點：只有在窮盡各種努力來避免或者消除對海洋生態的任何不利影響后，才能最后選擇補償措施。在確定補償措施時，需要因地制宜的采取最恰當的補償方式。根據海洋開發利用活動的不同特點，海洋生態補償的補償措施可以分為經濟補償、海洋生態修復和資源補償三種主要模式。⑤參 見 Elliott M，Cutts ND．Marine habitats：Loss and gain，mitigation and compensation［J］．Marine Pollution Bulletin，2004，49：671-674．

首先，經濟補償是我國目前在海洋生態補償領域最主要的補償措施。經濟補償措施需要進一步完善：首先，應當明確經濟補償的名稱為“生態補償金或生態補償費”；其次，通過立法確定和規范生態補償金的標準，處理好生態補償金與排污費⑥參見《海洋環境保護法》第11條規定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費”。、海域使用費的關系，防止重復收費。再次，擴大生態補償金的征收范圍，對于海洋建設工程、圍海造地、傾倒廢棄物等嚴重影響海洋生態環境的行為應當征收生態補償金。其次，生態修復是對生態系統服務的損失做出補償。通過劃定特定海域作為海洋生物的新棲息地，或者通過對海洋生態系統的后續管理來實現海洋生態價值的提高。在選擇新的棲息地時需要評估新海域的生態系統功能的高低，只有生態功能與原先海域相同或類似，能夠滿足海洋生物的需求，才能決定適用。如果生態修復不可行或者沒有效果，則經濟補償應當是強制性的。第三，資源補償則是通過人為方式來增加海洋生物的資源數量或者提高海洋生物的適應性而采取的手段。

3、限定補償范圍，保障海洋生態環境的自然功能

一般認為海洋生態補償的范圍局限于嚴格意義上海洋生態自然功能的保護和修復以及降低利用強度，尤其注重對于有較高海洋生態效益的海洋資源和海域進行生態補償，如近海海岸線、海洋航行區域、海洋資源開發區域等海域，以及珍稀的海洋物種等海洋生態資源。對海洋生態的娛樂或者休閑功能進行補償，則必須限定在有限的特定區域內。

4、建立政府引導、社會共治的生態補償運行機制

應當通過海洋行政規劃明確政府在生態補償制度中的責任和腳色定位。國外的生態補償實踐，生態系統服務的市場交易占主導地位。［20］但是，單純依靠市場機制，難免會出現市場失靈的情況。我國生態補償制度的建立和完善，政府包括中央政府和地方政府應發揮積極主導作用。中央政府是海洋生態補償制度的最高領導主體，主要的工作是為海洋生態補償制度的建立制訂行政規劃和政策，完善海洋生態補償的法律環境，并建立海洋生態服務監測系統和海洋生態損害評估標準等。地方政府需要根據當地海洋管理的實際情況，依據據地方海洋規劃進行生態補償。

要積極引導非政府組織等社會力量來共同承擔海洋生態補償制度的實施和推進活動。政府要特別注意海洋利益相關者的綜合管理過程，在引導社會參與時考慮不同群體和社會團體在社會、文化和經濟的特點，制定有區別的參與方式和綜合管理模式。沿海社區和居民在海洋管理和實施的積極參與，是現代海洋管理的重要組成部分。社會力量的參與能夠協助決策者預見和理解的利益沖突，并確定任何決策過程中需要要考慮的各種因素，確保海洋生態補償的公平和決策平衡。

結語：海洋生態補償制度是我國實施“海洋強國”強國戰略過程中重要的制度支撐。在海洋行政規劃中建立海洋生態補償制度，對于海洋管理和利用至關重要，能夠加強海洋空間規劃利用，實現人類的經濟活動和海洋資源保護之間實現利益協調和利益平衡。建立和推動海洋生態補償制度，需要重視海洋行政規劃的制度設計和引導作用。由于我國的海洋生態補償尚未受到充分的學術關注，海洋生態補償的實踐也剛剛起步，海洋行政規劃下生態補償制度的相關研究亦不多見。因此，應當加強學術研究，借鑒海洋行政規劃的國際經驗，對海洋行政規劃下生態補償制度的建立和完善提出具體路徑，建立統一協調的海洋生態補償制度。

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