推進市場監管向法治化轉型

遲福林

從政府改革的實踐看，以放權為重點的行政審批制度改革取得重要突破，但是市場監管改革尚未有實質性破題；推進市場監管體制改革重在實現由行政監管為主向法治監管為主的轉型，以強化以法治為基礎的市場監管。

當前，消費市場環境與消費需求釋放不相適應的矛盾比較突出。到2020年，我國的消費總規模有可能達到45-50萬億元，由此成為支撐7%左右增長的主要因素。適應這個大趨勢，政府市場監管已成為牽動影響增長轉型的關鍵之一。從政府改革的實踐看，以放權為重點的行政審批制度改革取得重要突破，但是市場監管改革尚未有實質性破題；推進市場監管體制改革重在實現由行政監管為主向法治監管為主的轉型，以強化以法治為基礎的市場監管。

把依法監管作為市場監管改革的基本目標

這里，有三個問題需要提出來討論：

行政審批與市場監管不分，是不是市場監管改革面臨的突出矛盾？從現實看，行政審批與市場監管合為一體的特點比較突出。例如：某些機構既有行政審批權，又有市場監管權。這種“誰審批誰監管”的體制不可避免形成以審批取代監管，重審批、輕監管的問題。這也是“九龍治水、各管一段”的矛盾問題長期難以解決的根源所在。

要不要把行政審批與市場監管嚴格分開？行政審批是行政機關事前把關的手段，市場監管是對市場經營活動進行約束限制的行為，二者在范圍、程度上有本質區別。現代市場經濟條件下，有效的監管主要是事后監管，而不是前置性的審批。對于前置性的審批盡可能做到越少越好，對于事中、事后的監管則需大大強化。這樣，就需要把行政審批與市場監管嚴格分開。

走向法治化是不是市場監管改革的目標選擇？事前的行政審批是政府的權力，需要依法界定權力清單；市場監管主要是事后監管，需要建立在法治基礎上。這就需要把推進由行政監管為主向法治監管為主的轉型，作為市場監管體制改革的基本目標，作為法治政府建設的重大課題。

加快推進市場監管由行政為主向法治為主的轉變

組建綜合性、權威性的市場監管機構。為什么盡管這些年國家出臺了不少市場監管的法律法規，但執行效果并不好，一個重要原因在于審批權與監管權長期不分。建議把行政審批與市場監管職能嚴格分開，盡快從國家層面，整合監管機構，組建綜合性、權威性的市場監管機構。

調整市場監管權力結構，建立決策和執行嚴格分開的執法監督機構。新組建的綜合性市場監管機構，應當作為執行機構依法設定：一是成立國務院市場監管委員會，整合國家工商總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等市場監管職能，強化消費市場監管的綜合性、統一性、有效性；二是整合商務部、國家發改委、國家工商總局三家的反壟斷執法權，建立直屬國務院的反壟斷局，增強其反行政壟斷的監督功能；三是從完善“一行三會”協調機制入手完善金融監管，從側重對金融機構本身的監管轉變為更加注重對金融行為的監管，逐步由分業監管過渡到混業監管模式。

形成政府監管與行業自律、社會監管的合力。從現實看，我國行業協會監管仍處在法律、法規缺失的狀態。這就需要依法賦予行業協會等社會組織在行業監管、企業自律中的法律地位。包括：依法支持各個行業的企業在自愿的基礎上聯合建立各類行業協會；由行業協會承接政府下放的行業管理職能，重點強化行業自律和社會監督。

強化市場監管的相關立法

研究出臺綜合性的《市場監管法》。一是確立市場監管機構的法律地位；二是加強行業監管立法，對行業監管的權力和責任作出法律規定，為支持社會性監管、尤其是鼓勵媒體參與對市場的監管提供法律依據；三是嚴格規范市場監管程序，以法律制約監管權力。

修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴格的食品藥品安全監管制度，完善食品藥品監管體制，加大違法行為懲處力度，對網購食品藥品等監管空白地帶進行法律規范。

將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議在國有壟斷行業、城市公用事業、公共服務領域相關行業監管中增加反壟斷的內容，使這些行業監管體現公平競爭。

總的建議：把推進市場監管以行政為主向法治為主的轉型，作為建設法治政府、推進法治市場經濟進程的重大任務。

責任編輯：楊再梅