完善我國財政貨幣政策操作的建議

張俊偉

應從五方面著手，完善財政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經濟信息，實施區間管理；提高貨幣政策獨立性，提高貨幣政策靈活性；建立統一全面的預算制度，消除內在不一致性；加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協調；提高政策設計水平，提高政策實施效果。

2003 年以來，在經濟運行出現轉折的關鍵時刻，財政、貨幣政策都做出了相應調整。政策調整的取向和政策搭配，基本契合經濟周期不同發展階段穩定經濟運行的內在要求，體現了財政、貨幣政策各自的特點。今后一段時期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵時期，也是全面改革向縱深發展的關鍵時期，經濟運行環境復雜多變，宏觀調控面臨巨大挑戰。應從五方面著手，完善財政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經濟信息，實施區間管理；提高貨幣政策獨立性，提高貨幣政策靈活性；建立統一全面的預算制度，消除內在不一致性；加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協調；提高政策設計水平，提高政策實施效果。

一、對 2003 年以來我國財政、貨幣政策操作的簡要評論

（一）總的看，財政、貨幣政策操作的取向和政策搭配格局都是正確的，為保持經濟持續穩定增長發揮了積極作用

改革開放以來，我國經濟運行大體經過三個明顯的周期波動。2003年以來宏觀經濟運行和第三個經濟周期基本吻合。簡要回顧2003年以來的財政、貨幣政策操作，可以清晰地觀察到：在經濟運行出現轉折的關鍵時期，政府的宏觀調控政策都做了相應調整。在經濟復蘇向高漲階段過渡的轉折時期，政府對財政政策、貨幣政策做了微調，在一定程度上修正了過去的刺激性政策導向。在政策配合上，則以行政、產業政策為主，以財政、貨幣政策調節為輔；在經濟繁榮的頂點時期，采取收縮性財政政策和貨幣政策，在政策搭配上以貨幣政策為主，財政政策、其他政策為輔；在經濟衰退的關鍵時期，實施擴張性調控政策，并且政策搭配以積極財政政策為主，以適度寬松貨幣政策和產業振興計劃為輔。在經濟調整時期，則完善、充實積極的財政政策和穩健的貨幣政策，在依托積極財政政策，保持經濟平穩運行的同時，更加重視通過深化改革、調整結構來管控風險、激發經濟活力。這樣的政策取向和政策搭配，契合了在不同發展階段穩定經濟運行的內在要求，體現了不同政策的特點。從總體上判斷，無論是政策搭配或是政策取向的調整，其基本方向都是正確的。

正是在上述政策的引導下，過去十多年來我國經濟保持了持續、快速發展的局面。從2003年到2012年，我國GDP年均增長10.45%，剔除期間的最高增長年份（2007年）和最低增長年份（2012 年），大部分年份的經濟增長都在10%左右。和前兩個經濟周期相比，我國經濟運行的穩定性顯著增強。

過去十多年也保持了物價水平的基本穩定。2003-2004年，我國迎來了新世紀第一輪明顯的通貨膨脹。從2003年9月到2004年7月，CPI漲幅（同比）從1.1%上升到5.3%；PPI 漲幅從1.4%上升到6.4%。但在一系列宏觀調控政策的引導下，我國物價變動逐步趨于平穩。CPI在2004年7、8月份達到高點（5.3%）之后，呈現明顯回落態勢。到12月份，CPI 漲幅已降到2.4%。此后，在2005年和2006年，CPI平均漲幅分別只有1.82%和1.48%。2007年，我國再次面臨通貨膨脹壓力，但在連續收縮銀根等緊縮性貨幣政策的打壓下，2007年10月，我國股市上漲見頂，此后，經過一段時間的確認，終于在2008年初走上大幅回調之路；房地產市場的反應要慢一些，但在奧運會之后也開始回調。在奧運會之后，鐵礦石、煤炭等大宗商品價格大幅滑落，投資增速急劇下降，消費物價漲幅明顯趨緩。反危機、穩增長措施的實施，推動我國經濟實現“V 型”反彈，也扭轉了物價水平持續下降的局面，使消費物價指數、生產者物價指數增幅由負變正。隨后，我們又積極調整、充實財政貨幣政策，遏制通貨膨脹發展。2010-2012年，全國 CPI 分別上漲 3.3%、5.4%、2.6%，通貨膨脹壓力逐步緩解。

（二）從操作角度看，也存在一些不足之處

一是政策力度不夠恰當。在經濟由復蘇向高漲階段轉換期間，財政、貨幣政策應由擴張性的政策導向轉向中性的，乃至相對偏緊的政策導向。但當時卻采取了以產業政策和行政干預為主導的政策組合，從財政支出角度看，只是把財政赤字規模削減約200億元。從貨幣政策看，僅僅把基準利率提高 0.27個百分點。如果考慮到物價水平的變化，實際利率水平甚至是下降的。這樣的政策調整力度明顯是不足的。其結果，只會是延遲通脹壓力，并使其以更加猛烈的形式表現出來。不僅如此，不到位的經濟調節還為行政干預、審批制的回歸打開了大門。為了抑制投資過熱，有關部門不得不求助于產業政策和市場準入政策，甚至把事后知會性質的備案制異化成了審批制。同樣，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，對于應對危機、穩定經濟增長是完全必要的。但最終財政支出的增長和貨幣投放的增加，都遠遠超出預料。防止經濟過度下滑的政策最終導致經濟過熱和通貨膨脹壓力，究其原因，就在于刺激力度太大。

二是政策設計不夠科學。不同于上世紀90年代著力重構政企關系和銀企關系、著力厘清不同社會主體的責任和義務，進入新世紀以來，要求企業履行社會責任的壓力不斷增加。國有企業不僅要增強市場競爭力，提高盈利水平，還要帶頭履行社會責任；商業銀行不僅要堅持商業經營原則，還要積極協助實施產業政策，從而導致政企關系更加密切。與此同時，由于政府是大政府、強政府，在稅收減免、資源配置、土地供應等方面擁有很強的調控能力，企業、銀行也有很強的動力與政府保持密切的關系。它們愿意聽政府的“招呼”，愿意為政府“分憂解難”以獲取額外的經濟利益。獨特的經濟結構，決定了中國與成熟市場經濟國家不同的政策作用機理。這就決定了我國的宏觀調控政策設計必須考慮中國特色。在普遍開展“招商引資”競爭、基本價格嚴重扭曲的背景下，僅靠中央政府的緊縮政策不足以改變激勵投資增長的基本利益格局；同樣，在刺激經濟增長時，中央政府、地方政府、國有企業、國有商業銀行目標一致、行動一致，最終不僅地方財政擴張超出預期，實體投資增長超出預期，銀行信貸擴張也超出了預期，最終導致出現政策刺激過度。政策實施結果與政策設定目標的偏差，反映出政策設計水平有待進一步提高。

三是政策調整靈活度不夠。從過去10年調控的經驗看，物價（CPI）漲幅超過3%，是啟動緊縮性貨幣政策的門檻。其暗含的假設，就是物價漲跌與經濟總量失衡密切相關。事實上，由于規模經濟、技術進步乃至政策因素的影響，物價變動和總量經濟失衡未必同步。在19世紀末期，由于第二次技術革命的影響，美、英、德等國都曾出現過物價水平持續下降的局面。而過去10年，由于處在工業化中期發展階段，拉動經濟增長的主導產業都具有典型的規模經濟特征，再加上信息技術顯著提高生產效率，我國出現了有利于物價穩定的經濟運行環境。在此背景下，繼續沿用技術水平固定的假設，堅守物價上漲3%的干預門檻，只會導致宏觀經濟政策偏松、過度刺激經濟的效果。不僅如此，在物價出現明顯上漲態勢之后才采取緊縮性政策，也使貨幣政策具有典型的“被動反應”特點。這樣的政策操作，忽略了宏觀調控政策的滯后效應，也是無助于保持經濟穩定運行的。

二、改善財政、貨幣政策操作的建議

今后一段時期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵時期，是改革開放向縱深全面發展的關鍵時期，也是由高速增長向中速增長轉換的關鍵時期，宏觀調控環境復雜多變，保持經濟持續穩定增長面臨巨大壓力。借鑒2003年以來我國財政、貨幣政策操作的經驗，可從如下方面著手，完善宏觀調控（財政、貨幣政策）操作。

（一）綜合利用多方面經濟信息，實施區間管理

當前，我國正處在潛在經濟增長率出現階段性下降的關鍵轉折點上。有關潛在經濟增長率的傳統經驗相應失效。由于高房價帶來成本調整壓力，也由于勞動力市場供求格局發生變化，有關物價水平變動與經濟總量平衡狀態的傳統經驗有效性顯著下降；由于對外開放走向深入，跨國資本流動更加頻繁，中國經濟與國際市場的互動性顯著增強；由于改革走向深入，政企關系、銀企關系發生改變，政策傳導機制也將發生變化，這些都會對宏觀調控的決策、政策選擇及搭配、政策實施以及政策效果帶來深刻的影響。在此背景下，有關部門只有深入分析不同側面經濟數據的真實含義，去偽存真，綜合判斷，才能不斷提高宏觀調控決策的科學化水平，使政策設計精細化、政策搭配合理化，確保宏觀 經濟穩定健康運行。

目前，對宏觀經濟實施“區間管理”是極端必要的。把通貨膨脹作為經濟過熱的預警指標，把失業率上升作為經濟偏冷的指標，分別為其設置警戒值。只要經濟在目標區間內運行，就保持政策大體穩定，有助于減少政府調控政策的多變性，穩定社會預期，有助于為創新創業、產業升級和深化改革創造穩定外部環境。這對于把全社會的著眼點轉到優化結構、提高效率上，對于加快經濟社會結構轉型具有重要的意義。

（二）要著力提高貨幣政策操作的獨立性，提高貨幣政策靈活性

在過去10年里，有關部門出臺大量規章制度，要求國有商業銀行配合實施產業政策。結果，商業銀行在大量履行社會責任的同時，不可避免地削弱了商業經營原則。在經濟擴張時期，其弊端尚未充分顯露出來。但當經濟陷入衰退時，國有商業銀行犧牲商業經營原則，積極服從政府指令的行為則帶來了信貸質量顯著下降和銀行經營風險的顯著增加。實踐證明，（國有）商業銀行、銀監會、人民銀行各司其職，獨立開展業務，對于確保經濟的持續健康發展具有關鍵性意義。

當前，我國金融市場深入發展，金融產品不斷豐富，利率市場化、人民幣國際化步伐明顯加快，國內金融市場與國際金融市場聯動性顯著增強。利率、匯率偏離均衡水平，對資源配置、經濟穩定運行的負面影響越來越大，相應的，對貨幣政策靈活性的要求也越來越高。只有提高貨幣政策獨立性，才能真正夯實制度基礎，不斷提高貨幣政策操作的靈活性，避免出現持續價格扭曲導致資源配置嚴重扭曲的現象。

（三）建立統一全面的預算制度，消除財政政策內在不一致性

變相補貼盛行、“招商引資”競爭愈演愈烈，在扭曲價格信號的同時，也抵消了政府遏制經濟過熱，維持經濟健康運行的努力；4萬億投資計劃保障了中央財政投入的資金來源，卻讓地方政府自行解決配套資金問題，結果導致政府支出增加遠超必要程度、地方債務風險急劇增加。出現上述局面，制度性根源就是我國現行預算管理制度不完整、不透明，缺乏嚴格的外部監督。財政性資金大量游離于公共預算收支之外的局面，賦予了各級政府極大的自由裁量權。地方政府致力于追求加快發展，而中央政府致力于保持經濟持續協調發展，兩者在決策目標和行為導向上的差異，為政府間政策沖突和相互抵消埋下了伏筆。只有把全部的政府收支活動納入預算管理，統籌使用公共資金，才能提高財政資金的使用效益，提高財政政策的實施效果。也只有打破公共資金分散運營和管理的局面，才能有效防范財政風險，把財政運行真正納入可持續發展的軌道。

（四）加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協調

我國已成為世界經濟的重要一員，今后還將更深入地融入世界經濟體系。在開放條件下實施宏觀調控，必然面對“不可能三角”，即在資本流動、匯率穩定與貨幣政策獨立性之間不可“魚與熊掌”兼得。在此背景下，如何對傳統政策搭配方式推陳出新，把利率、匯率政策與財政政策更有效地搭配在一起，以實現最優政策效果，將成為今后一段時期宏觀調控面臨的重要現實挑戰。

在財政、貨幣政策之外，宏觀調控工具還有產業政策、貿易政策、投資政策等。合理搭配、使用各種政策，對于提高政策設計水平、保持經濟穩定增長具有重要的意義。特別是，今后一段時間也是改革全面深化的關鍵時期。圍繞完善社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，我國將加快關鍵領域和關鍵環節的改革。改革會打破既有的社會結構和利益分配格局，也會帶來政府施政理念、施政方式的重大變革。反映到宏觀調控領域，則是各項政策的設計理念、工具選擇、作用機制都將發生重大變化。在新的條件下，搞好政策搭配，以提高宏觀調控政策效果，也是宏觀調控面臨的一項重要任務。

（五）著力提高政策設計水平，提高政策實施效果

實施宏觀調控，備選政策工具很多。不同的政策工具，其作用機制、適用條件、政策靈活性、起效快慢程度以及政策效果確定性等均存在明顯區別。決策者面臨的任務，就是準確判斷經濟運行態勢變化，靈活選擇政策搭配，科學設計政策，不斷提高宏觀調控的針對性和有效性，確保經濟持續健康發展。無論是從過去10年的調控經驗看，還是從我國經濟運行機制將發生深刻變化的角度看，我們在提高財政、貨幣政策設計科學化水平方面都還有很大的改進空間。

責任編輯：楊再梅